淺議內(nèi)部控制建設(shè)

一、內(nèi)部控制相關(guān)概念及研究必要性

“事業(yè)單位，是國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。”作為我國(guó)特有的社會(huì)組織，事業(yè)單位的產(chǎn)生和發(fā)展有其特殊背景。它是在我國(guó)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的，不以盈利為目的，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公益性和服務(wù)性。事業(yè)單位涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，包含了科教文衛(wèi)等諸多的領(lǐng)域，其在組織形式、功能定位以及服務(wù)社會(huì)作用方面各具特色，相對(duì)比較復(fù)雜。由于事業(yè)單位具有社會(huì)公益性質(zhì)，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位一般都有財(cái)政資金的支持，按照其資金來源的不同，事業(yè)單位可以劃分為“全額撥款事業(yè)單位”、“參公（即參照公務(wù)員）事業(yè)單位”、“財(cái)政補(bǔ)貼事業(yè)單位”、“自收自支事業(yè)單位”四類。

內(nèi)部控制是單位經(jīng)營(yíng)管理過程中非常重要的組成部分，覆蓋了單位經(jīng)營(yíng)管理的全過程。COS0將其定義為：“內(nèi)部控制是指由企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理階層和其他員工實(shí)施的，為營(yíng)運(yùn)的效率效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過程。”內(nèi)部控制理論從產(chǎn)生至今，發(fā)展迅速，經(jīng)歷了內(nèi)部牽制階段、內(nèi)部控制制度階段、內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)階段以及內(nèi)部控制整體框架階段。近些年來，隨著內(nèi)控理論的不斷發(fā)展，管理的重點(diǎn)又增添了風(fēng)險(xiǎn)管理因素。而且伴隨著不同學(xué)科之間融合的加深，內(nèi)部控制也逐漸與其他學(xué)科相結(jié)合，尤其是以現(xiàn)代管理理論作為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制理論，逐漸將內(nèi)部控制與組織心理學(xué)相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)個(gè)人、群體以及組織的心理行為對(duì)內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)的間接或者直接影響。

相對(duì)于企業(yè)而言，我國(guó)關(guān)于事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)定較少，主要是《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》、《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)決算報(bào)告制度》等，這些規(guī)范制度從會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理以及預(yù)算采購(gòu)等方面對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制作了具體規(guī)定。近年來，伴隨著企業(yè)內(nèi)部控制體系的不斷健全完善，國(guó)家對(duì)事業(yè)單位內(nèi)部控制也日益重視，逐漸成為有關(guān)部門和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。為解決事業(yè)單位內(nèi)部控制缺失的問題，財(cái)政部門正將其作為防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)，重點(diǎn)加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)。加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，明確事業(yè)單位內(nèi)部控制的管理目標(biāo)，是完善財(cái)政體系的重要一環(huán)。只有加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制，才能保證國(guó)有資產(chǎn)安全，防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)，才能更好地開展社會(huì)公益及社會(huì)服務(wù)工作，實(shí)現(xiàn)效益最大化，這些都在客觀上要求事業(yè)單位必須提高自身管理水平，強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)。

二、內(nèi)部控制存在的主要問題

我國(guó)事業(yè)單位是在原先計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下建立和發(fā)展的，其經(jīng)營(yíng)管理仍受到舊有體制的束縛，管理控制相對(duì)薄弱，內(nèi)部控制體系不夠健全。具體來講，我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題主要有以下幾個(gè)方面：一是對(duì)內(nèi)部控制缺乏重視，執(zhí)行不力。對(duì)事業(yè)單位而言，其內(nèi)部控制是否建立以及建立之后是否有效，都與管理層對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)知與重視程度密切相關(guān)。我國(guó)事業(yè)單位的管理者，通常是由上級(jí)委派，往往只簡(jiǎn)單地注重單位業(yè)績(jī)，而對(duì)內(nèi)部控制缺乏科學(xué)地了解和認(rèn)識(shí)。事業(yè)單位的管理層，通常是事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行者，但在單位內(nèi)部控制的各個(gè)環(huán)節(jié)中，單位的管理者具有雙重角色，他們既要扮演控制的角色，又要扮演被控制的角色。這些都會(huì)使得管理者對(duì)內(nèi)部控制產(chǎn)生輕視甚至是消極抵抗的情緒，進(jìn)而執(zhí)行不力敷衍了事，沒有充分發(fā)揮控制職能，達(dá)不到預(yù)期的控制目標(biāo)，致使內(nèi)部控制流于形式。二是事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)薄弱。我國(guó)事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算工作普遍性地存在較多問題，基礎(chǔ)較為薄弱。例如會(huì)計(jì)人員沒有對(duì)原始憑證進(jìn)行審核監(jiān)督，沒有以實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，手續(xù)不完善，數(shù)字不夠準(zhǔn)確，沒有做到日清月結(jié)按期結(jié)賬。會(huì)計(jì)報(bào)表僅僅應(yīng)付檢查，不能如實(shí)反映財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)成果和現(xiàn)金流量，也就不能為管理層決策提供有用的信息。有些事業(yè)單位缺乏成本核算，忽視對(duì)固定資產(chǎn)的科學(xué)購(gòu)置和管理。雖然事業(yè)單位預(yù)算管理在不斷普及推廣，預(yù)算改革在不斷深入，但事業(yè)單位的預(yù)算編制以及執(zhí)行卻很薄弱，預(yù)算編制較為粗糙，沒能細(xì)化到相關(guān)具體項(xiàng)目，常導(dǎo)致事業(yè)單位預(yù)算和執(zhí)行情況嚴(yán)重脫節(jié)，缺乏科學(xué)性，這都極大制約了財(cái)政部門通過編制預(yù)算約束撥款單位的控制能力。三是事業(yè)單位缺乏完善的內(nèi)部控制理論體系。當(dāng)前我國(guó)的事業(yè)單位大都缺乏系統(tǒng)完整的內(nèi)部控制體系，其內(nèi)部控制大都集中在對(duì)專項(xiàng)資金或?qū)ｍ?xiàng)資產(chǎn)的管理上，對(duì)于撥付給部門之后資金的具體流向、用途、范圍等缺乏有效的控制管理，無法進(jìn)一步保證事業(yè)單位資金的安全性。另外，我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)大都參考COS0內(nèi)部控制框架或我國(guó)的內(nèi)部控制理論體系，而這些標(biāo)準(zhǔn)都針對(duì)企業(yè)，不適于對(duì)事業(yè)單位社會(huì)公益和社會(huì)服務(wù)的評(píng)價(jià)，也不利于事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)。四是人事政策滯后，缺乏科學(xué)的獎(jiǎng)懲制度。具有良好的職業(yè)道德和職業(yè)素質(zhì)的員工，是保證事業(yè)單位各項(xiàng)政策順利實(shí)施，有效實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部控制的先決條件。而該崗位上的員工是否勝任此職位，則取決于單位人事部門是否認(rèn)真執(zhí)行單位對(duì)員工的晉升、考核、培訓(xùn)等政策，是否對(duì)員工認(rèn)真管理和約束。單位在員工崗位設(shè)置上往往只注重專業(yè)素質(zhì)而忽視對(duì)其道德修養(yǎng)的考核，缺乏對(duì)員工專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)的后續(xù)培養(yǎng)，沒有科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，員工的積極性主動(dòng)性得不到發(fā)揮，在制度的執(zhí)行上較為被動(dòng)，這都不利于內(nèi)部控制的有效實(shí)施。五是內(nèi)部監(jiān)督有待加強(qiáng)。單位進(jìn)行內(nèi)部控制就是要單位的管理體系時(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題、反饋問題、解決問題，是對(duì)整個(gè)經(jīng)營(yíng)過程的全程控制。事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個(gè)建立一執(zhí)行一評(píng)價(jià)一反饋的過程，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不能缺失。其中的評(píng)價(jià)反饋就是要做到及時(shí)糾正以前和現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)的問題，而不能只提出問題不加以解決，這不利于整個(gè)內(nèi)部控制過程的持續(xù)和順利開展。對(duì)內(nèi)部控制的反饋環(huán)節(jié)，最有效的途徑就是內(nèi)部審計(jì)，而事業(yè)單位往往缺乏規(guī)范科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制，且單位常缺乏高素質(zhì)的審計(jì)人員，內(nèi)部審計(jì)難以真正發(fā)揮其監(jiān)督反饋?zhàn)饔谩?/p>

三、完善內(nèi)部控制建議

一是要強(qiáng)化管理層對(duì)內(nèi)部控制的重視。正如前面所提，事業(yè)單位管理層對(duì)內(nèi)部控制的重視程度對(duì)內(nèi)部控制的建設(shè)具有十分重要的影響。管理層的態(tài)度直接決定內(nèi)部控制的成敗。作為管理層，應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)部控制具有科學(xué)清醒的認(rèn)識(shí)，真正從思想上重視這項(xiàng)工作，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。管理層要加強(qiáng)與員工的交流，聽取他們的建議，敢于充當(dāng)內(nèi)部控制的發(fā)起者與推動(dòng)者角色，使單位人員都參與其中，真正推動(dòng)內(nèi)部控制的有效實(shí)施。二是要建立健全內(nèi)部控制制度。單位應(yīng)當(dāng)借鑒我國(guó)在內(nèi)控方面出臺(tái)的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，并參考COS0全面風(fēng)險(xiǎn)管理框架作為內(nèi)部控制理論制定的基礎(chǔ)，針對(duì)本單位內(nèi)部控制存在的問題及事業(yè)單位特點(diǎn)，審核各機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性，規(guī)范崗位責(zé)任制度，對(duì)職能部門業(yè)務(wù)進(jìn)行劃分時(shí)，明確各崗位所賦予的權(quán)利和職責(zé)，建立健全內(nèi)部控制制度。三是要改善單位內(nèi)部控制環(huán)境。任何單位的控制活動(dòng)都存在于一定的控制環(huán)境之中，控制環(huán)境的好壞直接影響到單位內(nèi)部控制的遵循和執(zhí)行，以及整體戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。單位應(yīng)當(dāng)積極塑造良好的文化氛圍，建立科學(xué)合理的獎(jiǎng)懲制度和人事政策，支持鼓勵(lì)單位員工參與內(nèi)部控制，并加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)等相關(guān)內(nèi)部控制人員的培訓(xùn)，提高其職業(yè)素質(zhì)和道德修養(yǎng)。四是要切實(shí)落實(shí)內(nèi)部審計(jì)。作為事業(yè)單位內(nèi)部控制的特殊形式，內(nèi)部審計(jì)對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)具有重要意義。單位應(yīng)當(dāng)充分利用內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)控體系進(jìn)行評(píng)估，并作為單位內(nèi)控制度整改提高的依據(jù)。對(duì)于內(nèi)部控制的各個(gè)環(huán)節(jié)，都應(yīng)當(dāng)能進(jìn)行分解，并且要有量化的指標(biāo)。對(duì)于關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，要利用內(nèi)部審計(jì)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估。內(nèi)部審計(jì)的員工不應(yīng)僅限于財(cái)務(wù)人員，還應(yīng)有其他部門相關(guān)人員參與，應(yīng)將內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)放在提高單位內(nèi)部控制效率上，也可在年中年末聘請(qǐng)會(huì)計(jì)事務(wù)所人員幫單位自查，及時(shí)糾正問題，進(jìn)行修正。

(作者單位：山東省地質(zhì)測(cè)繪院)