美國國會調查權淺談

美國國會調查權的歷史演變

美國聯邦憲法未對國會調查權作明確規定，國會調查權實際上是由多數判例和國會運作需要逐漸累積形成的。承襲英國議會的傳統，美國國會一開始就將調查權視作立法權的一種附帶權力，美國聯邦最高法院也曾確認調查權為憲法賦予國會的潛在權力，即暗示調查權乃是國會發揮作用中不可缺少的一種工具性權力。

1792年，美國眾議院設置七人委員會，調查克萊爾（St.Clair）將軍出征印第安人而落敗的原因開始，這種調查監督權的運用，在往后美國歷史上不斷出現。1875年，聯邦法典（United States Code）對國會傳喚證人，作了如下規定：凡被國會傳喚前來就調查中的任何事件提供證詞或證據者，如故意不出席，雖出席而拒絕回答問題者，可按規定進行起訴，并判以100元以上和1000元以下的罰款，或一個月以上12個月以下的有期徒刑，使拒絕到國會作證者必須受輕罪的處罰制裁。1881年，最高法院在科爾本訴湯普遜（Kill bourn v. Thompson）一案中表示，調查權的行使不能破壞三權分立的原則，而且調查事項應限于國會立法權的范圍。雖然這次判決對國會調查權有所限制，但是最高法院的介入無疑間接地支持國會調查權的存在及運作。

1957年，眾議院非美活動委員會指控約翰.瓦特金斯（John. Watkins）犯有藐視國會罪。在遭到國會指控后，瓦特金斯反訴至聯邦最高法院，就是著名的“瓦特金斯訴美國(Watkins V. U.S.)案”。當時，美國聯邦最高法院否定了國會的極端做法，對國會調查權作了更為正式、全面的解釋：“國會調查權是立法權固有的權力，其范圍相當廣泛，它包括追蹤有關行政機構執行法律和草擬法律所需的調查，也包括在社會、經濟或政治制度的缺失需要由國會加以救濟、補救的調查，同時，也應包括對聯邦政府貪瀆、無效率或浪費問題的揭發調查。然而，這項寬廣權力的權力并非毫無限制，國會并沒有權力為了揭發而去揭發。國會若無正當理由，不能揭發個人的私事。調查本身不是目的，必須與國會的正當職務有關，并且對國會的正當職權有所幫助。人民有義務到國會作證，但國會也應尊重被調查人憲法上的權力，國會的調查如果威脅到憲法第一條所保障的自由，參議院或眾議院應明確規定調查委員會的權限以及調查的目的，以確保調查只能利用于幫助立法工作。”1959年，在Barenblatt v. U.S.案中，美國聯邦最高法院雖然仍維持瓦特金斯案件的原則，但對于國會調查權則采取了較寬的解釋，其認為：國會在行使調查權是，仍須收到憲法規定的限制，尤其是人權相關條款的限制。自20世紀70年代以來，美國國會對行政部門的調查多達數百起。最出名的調查是參議院臨時特別委員會——水門事件委員會對尼克松的調查，最終迫使尼克松總統黯然辭職。

美國國會調查權的運作機制

美國國會調查權是以慣例為基礎在實踐中逐漸形成其運作機制，并沒有專門的規定。美國國會通常是由委員會來行使調查權，1946年的《立法重組法》通過以前，大部分的國會調查權都是以提案發動，交由特別委員會來執行，特殊情況下，才將調查權授予常設委員會行使。但1946年以后，局面有了很大的改變，目前大部分的國會調查都是由常設委員會來進行的。

·國會調查權的范圍及方式

從上述史實來看，國會調查權的范圍主要包括四個方面：圍繞立法行使立法權進行的調查；選舉調查；政治調查，其中包括有關行政部門以及工作人員違法行為的調查；涉及有關國家機關及其工作人員侵犯公民權利的調查。而調查的主要方式是：國會各委員會舉行各種聽證會或調查會，要求或接受有關政府官員、利益集團代表或者公民個人在會議上公開或秘密地提供證詞和記錄；被傳訊的人如果拒絕出席或拒絕作證，便可以\"藐視國會\"的罪名由司法部門提出刑事訴訟。與此同時，國會在行使調查權時，一般不得使用搜查、扣押、逮捕等警察調查手段，不得對證人施加不正當的心理壓力，但要求被傳訊人進行所謂的\"誠實\"宣誓。而對于國會提出的問題，總統和行政部門的官員可以援引\"行政特權\"和涉及國家安全機密為由，拒絕回答；被傳喚作證的官員或公民，也可依據憲法第五修正案中關于公民\"不得在任何刑事案件中被迫自證其罪\"的規定，拒絕國會提出的詢問。

·國會調查權的實施程序

由于美國沒有對國會調查權的運作程序作法律規定，而是依照各相關法規及實踐運作形成。通常而言，美國國會調查權的實施程序可分為：

（1）決議的通過及授權。美國國會行使調查權首先要以議會決議的形式通過，然后再授予權限。除常設委員會可從事調查工作外，參眾兩院聯合委員會以及特別委員會也可以經過授權進行調查工作。關于調查權授予的決議，參眾兩院聯合調查委員會是先由參眾兩院提出聯合決議案，再由兩院投票表決通過，而獲得授權。特別調查委員會則是依照參議會或者眾議院的決議而特別成立，其通常是針對某一項特定問題進行調查，屬臨時性組織。

（2）組織調查機構。為使調查工作更加富有成效，委員會調查時還要組織一個強有力的工作班子輔助工作。為提高效率，工作班子除協助收集、分類相關資料，以及分析研究各委員會的議案，再據其研究結果，提供意見外，還要聯絡新聞媒體、提前找證人取證，確定擬傳喚證人的名單的提問順序，為聽證會作準備。

（3）舉行調查聽證。美國規定，根據議院的要求，被調查的當事人都必須參加聽證會。如果證人拒絕到場或者拒絕提供證詞、證物、文件，就會以“藐視國會罪”、“偽證罪”的罪名，給予罰金或者監禁的處罰。聽證會多以公開方式進行，唯有特殊情況時，依規定仍可以采取秘密聽證。

（4）公布調查結果。多數國家議會的調查委員會本身沒有直接的處置權，處置權往往掌握在全院大會或者其他機構。委員會在聽證、取證、調查基礎上，對收集到的信息資料進行辯論，通過投票表決得出結論，并向全員大會提供報告或者向社會公布調查結果，同時附具所掌握的材料。美國規定，秘密聽證取得的證言和材料，經調查委員會投票后可以公開；公開聽證取得的材料必須向社會公布。

美國國會調查權存在的問題

美國國會調查權雖然有助于監督政府行為，防治腐敗，但仍有因其議員腐敗行為或者調查權遭到濫用，無法發揮預期成效的情形。各委員會中國會議員又常身兼政黨黨員，在 諸多因素牽動下，調查權有時成為政治報復、損害被調查者名譽或變成國會議員做秀、塑造政治聲望的工具。另外，因為經費及人員有限，以及額外另有繁重的立法工作要進行，在缺乏行政部門和司法部門的協助下，不免進行遲緩，最后即使調查結果出來，也可能因為時效性問題而失去社會輿論的關注，導致應有的監督功能大打折扣而意義喪失。

·國會議員腐敗問題

金錢大量卷入美國政治過程中，美國歷史上不凡國會與違法分子相互勾結，利用調查名義撈取私利的事情，已經會給美國國會及其議員造成了日益嚴重的問題。1869年9月24日，紐約華爾街爆發了美國歷史上駭人聽聞的金融大災難。國會組織調查小組對此進行調查，卻始終找不到任何證據，案件不了了之。到了1872年發現并揭露，眾議院議長科爾法克斯和議會中其他一些議員同美國信貸公司有著骯臟的交易。人們這才明白，當眾議院的調查小組，本身就是由一伙“碩鼠”組成的，他們在調查中百般掩蓋，目的是為了掩飾自己的罪行。19世紀60年代，不少共和黨借著橫貫美國東西部太平洋鐵路，在幕后控制了掌握筑路大權的“全美信貸公司”，大撈好處。國會的監督功能因自身的腐敗喪失殆盡，導致了美國政治史上一段腐敗墮落的格蘭特當政時期。關于國會議員的腐敗案例，比較出名還有：“韓國門事件”、“阿布斯卡姆事件”、“基亭五人案”等。2006年5月5日，美聯社和艾坡索斯聯合進行的民意測驗現實，只有25%的美國人滿意國會的工作表現，75%以上的選民認為國會的表現十分糟糕，充滿了令人無法容忍的腐敗現象。即使是在美國保守派中，也有65%的人對國會的工作表示不滿。

·調查權濫用問題

國會調查權有時被濫用。這方面最著名的例子是麥卡錫主義時期國會“非美活動調查委員會”的調查活動。第二次大戰之后蘇聯在戰后展現了強大的影響力，對美國稱霸世界構成了某種威脅。這種對“紅色恐怖”被參議院的“一代狂魔”麥卡錫大肆渲染，在美國引發一種對共產主義的恐懼癥。1950年，在為紀念林肯生日作演說時，麥卡錫選擇了“共產主義顛覆”這一話題，大肆宣揚共產主義的幽靈已經漂洋過海，來到了美國大陸上。麥卡錫所在的調查委員會傳喚了不少政府官員及一般民眾到國會作證并接受訊問。僅僅根據謠言、社會關系或出身，數百個生命被毀滅。1954年12月，參議院以67票比22票的表決記過，對麥卡錫違反參議院傳統行為進行譴責。認為麥卡錫返工不遺余力，但是5年來喪心病狂地追蹤沒有抓到一個所謂的“共產主義分子”，相反，不少人蒙受不白之冤，玷污了美國憲法。

·調查權扮演工具性角色問題

據《紐約時報》和《哥倫比亞廣播公司新聞聯合進行的民意調查顯示，針對克林頓總統的性丑聞，有64％的人認為，有關的調查存有黨派偏見。同時，美國有線電視新聞網、《今日美國》等聯合調查顯示，81％的人認為克林頓作為總統是“稱職”的，但美國眾院還是通過了克林頓兩項彈劾條款，隨后將通過的彈劾決議案移交參院審理。這充分說明調查和彈劾總統并不取決于美國大多數人的意愿，而是以美國民主黨和共和黨誰在國會中占據多數而劃線。雖然參院最后沒有通過對克林頓的兩項彈劾條款，但這絕不是說美國參院是為美國大多數人服務的，而只不過是因為參院中共和黨人數沒有達到彈劾總統所需要的票數而已。

·調查權的經費及時效性問題

在“克林頓丑聞”案中，數次民意調查顯示，美國大多數人對克林頓彈劾案早已厭煩，認為調查總統緋聞是浪費時間和金錢。它耗時4年多，先從調查“白水案”入手， 后又涉及瓊斯性騷擾案、萊溫斯基性丑聞案，直逼得克林頓又是“撒謊”，又是“妨礙司法”，直至引起對克林頓的“彈劾世紀審判”。特別是此項調查不僅花去了納稅人4000萬美元錢財，此外還有律師工資、咨詢、問卷、停車、在賓館吃飯等眾多高額費用。雖有一批美國人抗議斯塔爾肆意揮霍美國人的錢財，但眾院司法委員會沒有因此而終止這場調查，反而還擴大了調查范圍。

（作者單位：南京師范大學公共管理學院）