新時期下基層信訪的轉(zhuǎn)變與發(fā)展

信訪制度作為極具中國特色的一個制度，它是各級黨政部門和人民群眾相互聯(lián)系的橋梁和紐帶，近幾年來，從中央到地方都把信訪工作當(dāng)做頭等大事來抓，此項工作的好與壞已經(jīng)成為衡量政府是否以人為本、構(gòu)建和諧社會的標(biāo)桿。

近期，筆者以“和諧社會視野下的農(nóng)村信訪工作探索”為課題探訪了江蘇省連云港市灌南縣信訪局及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪服務(wù)中心，一個連續(xù)七年獲得連云港市信訪工作第一名的基層信訪工作機(jī)構(gòu)。在學(xué)習(xí)和實踐的過程中，筆者對信訪制度及其在基層的發(fā)展有了一定的了解和認(rèn)識，從中更是受益匪淺、感慨良多。因此，筆者想以此為例，理論與實際相結(jié)合，提出一些對于當(dāng)前社會情況下基層信訪轉(zhuǎn)變和發(fā)展的看法。

基層信訪工作面對的主要難題

·受理問題涉及面廣，紛繁復(fù)雜

應(yīng)時代發(fā)展的需要，各種新問題不斷涌現(xiàn)。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)需要流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展工業(yè)必然涉及征地拆遷，國家政策的不斷調(diào)整，又使百姓更加關(guān)注問題勞動與社會保障。這些都是極易產(chǎn)生矛盾沖突的癥結(jié)所在，是信訪量上升的重要原因。因此，經(jīng)濟(jì)社會在不斷發(fā)展的同時也帶來了越來越多的信訪問題。

同時，我國2005年修訂的《信訪條例》強(qiáng)調(diào)了信訪事項屬地管理的優(yōu)先原則，明確地方各級政府在處理跨地區(qū)和越級信訪時的主導(dǎo)作用。也就是說只要在管轄的范圍內(nèi)發(fā)生的各種問題都要由該級別的信訪部門來負(fù)責(zé)管理。以湯溝鎮(zhèn)為例，近幾年大量的信訪問題集中在勞動保障這一塊。該鎮(zhèn)有很多在縣級煤礦企業(yè)工作的農(nóng)民，由于企業(yè)倒閉面臨失業(yè)問題且未予以解決，因此選擇信訪。顯然鎮(zhèn)政府并沒有權(quán)力處理這個問題，但是根據(jù)屬地管理原則，鎮(zhèn)里必須負(fù)責(zé)這批人，通過向上反映情況來幫助他們解決問題。這充分表明了信訪工作的繁雜，在轄區(qū)內(nèi)，事無巨細(xì)，只要老百姓來反映問題，都必須幫助解決。

·百姓的不理解與愚昧，采取過激方式

灌南縣信訪局相關(guān)接待員表示，選擇上訪的多數(shù)都是老頭老太，他們往往不懂法律，沒有文化，覺得自己有委屈就選擇上訪，而且經(jīng)常在反映問題時添油加醋、扭曲事實。還有的直接要求工作人員按他所說的去做，不然就亂扣“辦事不力”的帽子。百姓往往聽不進(jìn)工作人員的勸解，令辦事員有時非常頭疼。

更會有人采取纏訪，鬧訪，越級上訪，聚眾上訪的方式，他們相信民間流傳的“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的上訪經(jīng)驗。然而，如果他們懂得法律，或者對“信訪條例”有所熟悉，會發(fā)現(xiàn)其實上級機(jī)關(guān)并不是具體問題的解決者，屬地管理，分級負(fù)責(zé)，到頭來問題還是回到本地處理。據(jù)湯溝鎮(zhèn)的某工作人員介紹，在他工作的三年間，沒有從上級派過來解決問題的人員。若是有人到北京去上訪了，灌南縣立馬會接到上級電話將人帶回。一方面百姓的問題還是回到原地解決，一方面灌南方面要挨批被扣分。

·績效考評制度不合理，信訪條理不適用

國家在信訪方面的績效考評制度存在問題，正從一個極端走向另一個極端。以前國家農(nóng)民是弱勢群體，有些時候基層一些部門在執(zhí)行國家政策方面比較含糊，不負(fù)責(zé)任，老百姓有冤沒處申。但是現(xiàn)在，層層抓基訪，只要有信訪，不管有理無理，就說判定工作沒做好。多個工作人員反映，基層信訪還是要事實求是，有問題時能即時的并且按照政策好好解決才是最好的。像這樣動輒扣分，追究責(zé)任，官員難免會采取壓訪等不好的應(yīng)對措施。

信訪條例的適用程度也收到多方質(zhì)疑。筆者走訪的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都表示，在實際處理信訪問題的時候，靠的更多的還是人，而不是法。新《信訪條例》對走訪過程中的潛在壓力傳遞機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格管制，規(guī)定上訪者不得“在國家機(jī)關(guān)辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機(jī)關(guān)，攔截公務(wù)車輛，或者堵塞、阻斷交通”，不得“在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所”（第二十條），試圖以此把走訪者驅(qū)趕到設(shè)計好的狹義“信訪”的軌道內(nèi)。但是，即使這樣做成功了，沒有壓力傳遞方式，如何促動各級官員重視信訪？

·弱勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，無權(quán)無力解決問題

目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位很弱勢。主要表現(xiàn)在三個方面：豍弱勢的政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能制定規(guī)章制度，全部聽上級安排。豎弱勢的經(jīng)濟(jì)。首先現(xiàn)有的分稅體制使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)調(diào)撥自己的錢財，而是統(tǒng)一納入縣級財政支付。其次就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有執(zhí)法權(quán)，有行政性收費的部門的收入，全部被所謂的調(diào)管，垂管被上級拿走。豏弱勢的政府。由于屬地管理，有好處時和鄉(xiāng)鎮(zhèn)豪無關(guān)系，但如果出了問題，一票否決。所以說弱勢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)無力解決很多問題。就如百祿鎮(zhèn)非常嚴(yán)重的土地流轉(zhuǎn)問題。因為百祿鎮(zhèn)生態(tài)園區(qū)的土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)貼是納入縣財政保障體系的，而園區(qū)之外則納入鎮(zhèn)財政保障體系。經(jīng)濟(jì)的弱勢導(dǎo)致園區(qū)外的土地流轉(zhuǎn)價格低于園區(qū)內(nèi)，由此引發(fā)矛盾糾紛。鎮(zhèn)財政即便想增加土地流轉(zhuǎn)費用來解決矛盾，但是并沒有財力，因此只能對來訪者曉之以理，動之以情，無法真正解決。

信訪部門，沒有直接處理信訪問題的權(quán)力，而是協(xié)調(diào)有權(quán)的部門處理。其他的部門稱為發(fā)動群眾，信訪部門則可稱為發(fā)動領(lǐng)導(dǎo)。但是難免會出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)不重視的現(xiàn)象。有時即使信訪部門將問題分類交匯給各責(zé)任部門，但是責(zé)任部門并不落實。從而引起新一輪的上訪，導(dǎo)致積案嚴(yán)重。

·專業(yè)通過上訪或以媒體曝光相威脅謀取利益

信訪發(fā)展到今天，也出現(xiàn)了這樣一群人，他們懂得一定的專業(yè)知識，對法律有一定研究，專業(yè)通過上訪去威脅官員答應(yīng)他的無理需求。還有一批則是冒充記者，有小情況出現(xiàn)便聲稱要曝光以此來獲得利益。而可悲的是，更多的官員選擇花錢消災(zāi)。這應(yīng)該是信訪制度的一大污點，而折射出的是官員們的無奈。

應(yīng)對問題的成功經(jīng)驗

·熱心，細(xì)心，耐心，誠心，處理即時

信訪工作是跟人打交道的工作，因此，主觀方面的努力是最重要的。第一，熱心。態(tài)度好，舉止文明，給訪者一個好印象，用熱情壓住怒火。第二，細(xì)心。訪者說的話，要細(xì)心地聽，細(xì)心地記，來人就接待，接待后做好登記。第三，耐心。訪者的態(tài)度不好，或者訴求無理，接待員都不能表現(xiàn)不耐煩，要耐心地進(jìn)行開導(dǎo)，教育。第四，誠心。群眾事情無小事，要誠心誠意地去解決，并即時做出回應(yīng)，讓訪者覺得滿意。

·行政矛盾糾紛調(diào)解中心

灌南縣信訪局新成立了一個行政矛盾調(diào)解中心，它的作用是從源頭上減少信訪案子。像醫(yī)患糾紛，矛盾爭議等矛盾糾紛，以前都是交由每個部門予以單獨處理。而現(xiàn)在行政矛盾糾紛調(diào)解中心成立后，凡是涉及到這類問題的矛盾糾紛就可以直接到調(diào)解中心得到解決。筆者在縣信訪局調(diào)研的過程中，對這個行政矛盾調(diào)解中心給予了關(guān)注。由于該中心成立不久，一切工作還沒有步入正軌，來尋求幫助的群眾也不是很多。

·信訪代理制度

上文中提到，由于屬地管理的原則，有很多問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身無權(quán)解決的問題。大批量老百姓向上級反映時一方面不知道尋找哪個部門的幫助，一方面講不清楚具體情況，解決不了實際問題，因此產(chǎn)生了信訪代理制度。鎮(zhèn)信訪中心專門派代表去幫大家反映這個問題。信訪代理員懂得專業(yè)知識，能抓住重點，由他們?nèi)腿罕姺从硢栴}，再將上機(jī)的批示即時回饋給大家，為群眾提供的很大的便利。這樣既能最快速的解決問題，又能保證秩序井然，不影響正常辦公效率，還方便了群眾，確實是一個不錯的制度創(chuàng)新。

·政法綜治中心

筆者在白綠縣沒有看到信訪中心，取而代之的是一個政法綜治中心，信訪接待處是綜治中心的一部分。于2010年的1月成立的綜治中心是一個綜合部門，包含了公安、司法、信訪、法治綜治，只要有執(zhí)法權(quán)的單位就是綜治成員單位。成立綜治中心之前信訪部門是單兵作戰(zhàn)?，F(xiàn)在成立了這個團(tuán)隊以后，遇到問題集中匯辦，第一能提高辦案效率，第二大家群策群力，少走彎路，第三減少決策失誤。

綜治中心還設(shè)有幫教室、談心室、調(diào)解室。幫教也就是對刑滿釋放和解除勞動教養(yǎng)的，進(jìn)行幫助和妥善安置，生活上給予幫助。談心室用來對對象單獨做思想工作，調(diào)解室則為矛盾雙方提供一個坐下來慢慢談的場所。綜治中心通過多形式的手段促進(jìn)問題解決。

·發(fā)動領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)包案，領(lǐng)導(dǎo)匯辦

信訪工作的難度就在于信訪部門沒有直接處理問題的權(quán)力，而是協(xié)調(diào)有權(quán)的部門處理。信訪部門就是要發(fā)動領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)如果不重視就沒有辦法解決。正因為灌南縣信訪局在發(fā)動領(lǐng)導(dǎo)的過程中得到了縣委領(lǐng)導(dǎo)非常大的支持，所以灌南的信訪工作做的很好。所有的信訪案例，從縣委到縣政府，不管是分管科教文衛(wèi)的，還是分管土地城建的，他們每人都把他職責(zé)范圍內(nèi)的信訪案件進(jìn)行承包，這就是領(lǐng)導(dǎo)包案。

另一個制度叫領(lǐng)導(dǎo)匯辦。有些信訪案件不是一個部門一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)能把問題處理好的，要多方協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)匯辦制度就是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門初辦，拿出具體方案，把他們的方案集中后再提交給縣委縣領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行統(tǒng)一辦理。

·督促村委會發(fā)揮應(yīng)有作用

在信訪方面，原則上村里面的事情村委會要進(jìn)行處理。因為村官和村民們生活在一起，比鄉(xiāng)鎮(zhèn)更了解實際狀況。如果當(dāng)事人不服村委會調(diào)解，上級再組織人下去了解情況。如果村委會不負(fù)責(zé)任，推諉責(zé)任，那么必然會給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來更多難度。所謂的分級負(fù)責(zé)，就是這個道理。

結(jié)語

基層信訪工作很艱難、很漫長，但依舊有優(yōu)秀的組織、模范的個人站出來，他們是我們前進(jìn)的明燈，激勵我們在時代的拍打下奮力前行。要而我們也應(yīng)該看到，隨著法治社會的建立，絕大多數(shù)上訪群眾是懂政策、講道理的，只要工作對路，群眾是可以理解、可以等待的。要堅持標(biāo)本兼治，既要妥善解決現(xiàn)實問題，又要注意從政策措施上查找問題。問題處理結(jié)束后，還應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，做好跟蹤回訪，檢查問題的解決是否落實、群眾是否滿意。可以滿懷信心的相信，在正確的思路和方法下，基層信訪工作能夠全面調(diào)整和發(fā)展，在新時期的好號角下，真正成為社會的“降壓器”，為和諧社會全面推進(jìn)打下堅實的基礎(chǔ)。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）