發(fā)展思潮3.0

經(jīng)濟(jì)發(fā)展，本質(zhì)上是一個(gè)技術(shù)不斷創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷變化的過(guò)程。如何刺激技術(shù)創(chuàng)新，又如何去發(fā)現(xiàn)并扶持新興產(chǎn)業(yè)？現(xiàn)有的研究，還不足以為政策制定者提供足夠的建議。

而與改革開(kāi)放之初相比，當(dāng)今中國(guó)的稟賦結(jié)構(gòu)和比較優(yōu)勢(shì)也發(fā)生了明顯的變化，一方面是勞動(dòng)力成本持續(xù)上升，一方面資本相對(duì)也不那么稀缺了。哪些新的產(chǎn)業(yè)具有潛在的比較優(yōu)勢(shì)？政府的角色和邊界又在哪里？

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)目前所處的水平，以及危機(jī)和衰退對(duì)全球經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重影響，都呼喚著新的思考框架。是時(shí)候?qū)Πl(fā)展戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)政策，做一個(gè)3.0版本的升級(jí)了，我將其稱(chēng)之為“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”。

重燃政策辯論

此前的兩輪發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮，其實(shí)際效果都不盡如人意。第一輪思潮在二戰(zhàn)后出現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)失靈，信奉國(guó)家主導(dǎo)。由于其主張的政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的政策，在發(fā)展中國(guó)家遭遇普遍失敗，從上世紀(jì)70年代開(kāi)始，第二輪思潮占據(jù)了主流。它吸取了很大程度上屬于“新自由主義”的觀點(diǎn)，關(guān)注政府失靈，偏好類(lèi)似“華盛頓共識(shí)”的自由化政策。

時(shí)至今日，尤其是在全球金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)衰退的背景下，需要重燃對(duì)發(fā)展思潮和其所開(kāi)藥方的辯論。我在世界銀行發(fā)表了《新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)》一文，總結(jié)了半世紀(jì)以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，希望能對(duì)發(fā)展思潮進(jìn)行一次整合的升級(jí)：市場(chǎng)一直是實(shí)現(xiàn)資源有效配置的根本機(jī)制，但在經(jīng)濟(jì)向更高水平的轉(zhuǎn)變中，政府需要發(fā)揮積極的、因勢(shì)利導(dǎo)的作用。

習(xí)慣性的懷疑

雖然很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都承認(rèn)，“政府有責(zé)任確保適宜的激勵(lì)并提供基礎(chǔ)設(shè)施”，但卻很少提及政府為促進(jìn)特定行業(yè)發(fā)展而進(jìn)行的積極干預(yù)。這種懷疑是有道理的，因?yàn)檫^(guò)去很多教訓(xùn)顯示，這類(lèi)趕超政策很少達(dá)成目標(biāo)。

前世行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家安妮#8226;克魯格教授就認(rèn)為，“只有到發(fā)展的后期階段，即產(chǎn)業(yè)已經(jīng)大量吸收了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力時(shí)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)才構(gòu)成增長(zhǎng)的主要來(lái)源——而其驅(qū)動(dòng)力是實(shí)際工資的上漲和資金成本的下降”。

這就暗示，似乎只有發(fā)展的后期才需要考慮產(chǎn)業(yè)升級(jí)的問(wèn)題，而其也是由市場(chǎng)價(jià)格因素所驅(qū)動(dòng)，并不需要政府主動(dòng)干預(yù)。但我的看法是，非技術(shù)類(lèi)勞動(dòng)力從農(nóng)村向勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的遷移，可能并不會(huì)自動(dòng)發(fā)生——這需要外力的推進(jìn)，例如需要政府促成新的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的形成。

事實(shí)上對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，確定何為“新興產(chǎn)業(yè)”，并優(yōu)化使用政府有限的資源以促進(jìn)其發(fā)展，是其發(fā)展戰(zhàn)略獲得成功不可或缺的兩個(gè)方面。為什么？經(jīng)濟(jì)理論中抽象的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，其實(shí)都是針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)而言的。簡(jiǎn)單看一下最近非洲國(guó)家發(fā)展的成功案例：毛里求斯的紡織品、萊索托的服裝、布基納法索的棉花、埃塞俄比亞的插花、馬里的芒果、或者盧旺達(dá)的大猩猩旅游業(yè)，這些都需要政府有針對(duì)性地提供不同種類(lèi)的基礎(chǔ)設(shè)施。

這方面，政府的規(guī)劃扶持之所以關(guān)鍵還有一個(gè)原因：一個(gè)新興產(chǎn)業(yè)若要在全球化世界中具有競(jìng)爭(zhēng)力，不僅需要與本國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)相一致，以使生產(chǎn)要素成本降至可能的最低；同時(shí)還需要保證與交易相關(guān)的成本盡可能低，而這取決于軟、硬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)集群的形成。若沒(méi)有政府的界定和扶持，要想依靠不斷試錯(cuò)摸索形成產(chǎn)業(yè)集群，其過(guò)程將會(huì)變得冗長(zhǎng)而且成本高昂。而如果沒(méi)有政府對(duì)有潛力的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行圈定、規(guī)劃其可能的位置與所需的配套設(shè)施，就會(huì)有太多可能的項(xiàng)目作為備選，給政府和市場(chǎng)的決策帶來(lái)困難。

作為研究尋租問(wèn)題的知名學(xué)者，克魯格教授同樣擔(dān)心，對(duì)扶持產(chǎn)業(yè)的人為圈定，可能“偏向那些更大的、成熟的企業(yè)”；而由于政府保護(hù)補(bǔ)貼的范圍、深度及持續(xù)時(shí)間具有不確定性，其產(chǎn)業(yè)政策有被利益集團(tuán)俘獲或?qū)ぷ獾娘L(fēng)險(xiǎn)。

她對(duì)第一輪發(fā)展思潮下干預(yù)政策的擔(dān)心是合理的，那種趕超上馬的工業(yè)項(xiàng)目背離了該國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)，過(guò)于資本密集，只有少數(shù)富有并與政治銜接緊密的公司能夠進(jìn)入。

然而，如果確定的新興產(chǎn)業(yè)正好符合該國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)——無(wú)論其是否資本密集——將有許多企業(yè)能夠進(jìn)入，并與大企業(yè)爭(zhēng)奪主導(dǎo)地位。成功的例子包括上世紀(jì)六十年代日本的汽車(chē)工業(yè)，七十年代毛里求斯、臺(tái)灣與中國(guó)大陸的紡織業(yè)和電子制造業(yè)，以及八十年代孟加拉國(guó)的服裝業(yè)和智利的鮭魚(yú)養(yǎng)殖業(yè)等等。

樂(lè)觀仍需謹(jǐn)慎

歷史經(jīng)驗(yàn)同樣顯示，在所有成功的經(jīng)濟(jì)體中，國(guó)家在扶持結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、并幫助企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)的過(guò)程中，都扮演著非常重要的作用。在這點(diǎn)上不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家和我并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的分歧，但對(duì)于政府的角色和介入的程度，我所強(qiáng)調(diào)的方面仍有所不同。

哈佛大學(xué)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)教授羅德里克就認(rèn)為，成功的經(jīng)濟(jì)一直都要靠政府的政策來(lái)推動(dòng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，“產(chǎn)業(yè)政策在正式回歸，或者說(shuō)它從來(lái)沒(méi)有過(guò)時(shí)。”但其所提倡的那些廣泛的干預(yù)政策，如壓低實(shí)際匯率以扶持貿(mào)易部門(mén)，在當(dāng)今國(guó)際貿(mào)易中越來(lái)越難以為繼了，對(duì)于涉及具體產(chǎn)業(yè)的扶持政策他還是有所保留。

原因之一在于他忽略了政府的產(chǎn)業(yè)政策，在幫助市場(chǎng)主體克服“各人自?huà)唛T(mén)前雪”等問(wèn)題上的作用。如果某一產(chǎn)業(yè)與此國(guó)家的比較優(yōu)勢(shì)相符，那么其生產(chǎn)的成本就更低。但這一產(chǎn)業(yè)要能在國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)上具有競(jìng)爭(zhēng)力，與交易相關(guān)的成本也需要降到可能的最低。諸如基礎(chǔ)設(shè)施提供、物流、金融、勞動(dòng)力培訓(xùn)等等，要降低這些方面的成本，單靠廠商自利的商業(yè)決策是無(wú)法達(dá)成的。

前世行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨教授，也看到在傳統(tǒng)的監(jiān)管之外，政府“在促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、確保教育和金融的可及性、支持技術(shù)及創(chuàng)新”等方面類(lèi)似催化劑的角色。他挑戰(zhàn)了自由放任的市場(chǎng)主義，指出其在效率和穩(wěn)定性上的問(wèn)題，并強(qiáng)調(diào)了技術(shù)進(jìn)步對(duì)于增加國(guó)民人均收入的關(guān)鍵作用。因此，他支持為建立“學(xué)習(xí)型社會(huì)”的政府干預(yù)行為。

但在另一些方面，斯蒂格利茨可能太樂(lè)觀了。他認(rèn)為全球化背景下完全的資本流動(dòng)，將使國(guó)家有能力擺脫要素稟賦的束縛，更隨意地選擇自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。他的推理建立于如下假定：有了資本完全自由的流動(dòng)、農(nóng)業(yè)的外包，自然資源的稟賦條件不再是解釋生產(chǎn)和分工的基礎(chǔ)。但事實(shí)上短期的資本流動(dòng)太易變，以致于無(wú)法作為發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期生產(chǎn)性投資的可靠基礎(chǔ)，上世紀(jì)九十年代的東亞金融危機(jī)就說(shuō)明了這一點(diǎn)。

通向未來(lái)之路

關(guān)鍵在于區(qū)分兩類(lèi)不同的政府干預(yù)：一類(lèi)試圖保護(hù)那些要么過(guò)分超前，要么已經(jīng)落后的行業(yè)和企業(yè)，他們都不符合現(xiàn)有要素結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢(shì)。而另一類(lèi)政策，則試圖扶持那些與國(guó)家潛在比較優(yōu)勢(shì)相符的新興產(chǎn)業(yè)。

只有后一種產(chǎn)業(yè)政策有可能成功，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，成功。的經(jīng)濟(jì)體都有一個(gè)特征：他們的政府能夠在產(chǎn)業(yè)升級(jí)和多樣化的進(jìn)程中發(fā)揮積極的作用，幫助企業(yè)把握市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

具體來(lái)說(shuō)，我提出了一個(gè)六步的操作方案，用于界定和扶持那些具有潛在比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)：首先可以參照那些經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相似但人均收入高出一倍的國(guó)家，列出一份其已經(jīng)發(fā)展了約20年的產(chǎn)業(yè)清單；并密切關(guān)注那些國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)自發(fā)地發(fā)展并取得成功的行業(yè)。對(duì)于其中已經(jīng)有國(guó)內(nèi)企業(yè)進(jìn)入的行業(yè)，幫助其分析阻礙質(zhì)量提升的障礙；而對(duì)于其中全新的行業(yè)，可以吸引發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)遷移或制定培育計(jì)劃以鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)投資。作為配合，政府可以投資工業(yè)園區(qū)和出口加工區(qū)，改善對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)環(huán)境；最后可以對(duì)那些先驅(qū)企業(yè)提供有限制的政策激勵(lì)，作為其為行業(yè)創(chuàng)造公共知識(shí)的獎(jiǎng)勵(lì)。

“新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)”的認(rèn)識(shí)升級(jí)，可以豐富我們對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的理解，有助于達(dá)成可持續(xù)和包容性的增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)與國(guó)際間的再平衡。

（作者系世界銀行高級(jí)副行長(zhǎng)兼首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）