縣委書記崗位風險及防范化解對策研究

【內(nèi)容提要】 近年來，縣委書記違法違紀案件高發(fā)、多發(fā)，一再凸顯縣委書記崗位的高風險性。準確識別風險點，深入分析風險源，積極探索有效防范和化解崗位風險的對策，進而達到避免、緩解、控制、轉移風險并消除由風險帶來的可能后果，對于確保縣委書記安全施政、推動縣域經(jīng)濟社會的全面發(fā)展、鞏固黨的執(zhí)政基礎具有重要意義。

【關鍵詞】 縣委書記 崗位風險 防范化解

【基金項目】 本文為河南省哲學社會科學規(guī)劃項目“河南省縣委書記隊伍建設”(項目批準號2010BDJ003)階段性成果。

【作者簡介】 姚巧華，博士，中共河南省委黨校科學社會主義教研部副教授。

縣委書記崗位風險是指縣委書記在履行公職的過程中基于崗位職務、職權、職責而發(fā)生的違反職業(yè)道德、黨紀政紀和法律法規(guī)行為并最終導致縣委書記“出事”的可能性。在中國政治體制架構中，位重權大一直是縣委書記崗位最為突出的特征，也由此潛藏著縣委書記履職的高風險性。準確識別風險點，深入分析風險源，積極探索有效防范和化解崗位風險的對策，進而達到避免、緩解、控制、轉移風險并消除由風險帶來的可能后果，對于確保縣委書記安全施政，推動縣域經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，鞏固黨的執(zhí)政基礎，具有重要意義。

一、當前縣委書記面臨的崗位風險現(xiàn)狀

“郡縣治，則天下治;郡縣安，則天下安”，一直是中國的政治古訓。中國自秦朝以來就是以縣為基礎來治理國家的。對上，縣政是國家政權的一個臺柱、一個支撐腳;對下，則連接著整個社會，是國家政權與社會的一個接觸點。大凡中國社會的經(jīng)濟繁榮、社會進步，或者官員貪腐、社會矛盾，大部分在全國2859個縣級政權來完成、實現(xiàn)或者爆發(fā)。而縣委書記作為一縣之“首”、一地之“帥”，其崗位關鍵、責任重大、使命光榮。目前，我國有2800多個縣(市、區(qū)、旗)委書記，不到全國處級以上領導干部總數(shù)的1%，但從絕對數(shù)字上看，縣委書記隊伍仍是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政團隊中一個具有相當規(guī)模的群體。

然而近年來，縣委書記中出現(xiàn)的腐敗問題比較多，有的地方甚至成為腐敗的“重災區(qū)”。據(jù)網(wǎng)友的不完全統(tǒng)計，改革開放以來全國有400多名縣委書記出事;中國經(jīng)濟時報總編許寶健在《中國縣域經(jīng)濟報》連續(xù)撰文“百名縣委書記落馬記”;在短短三四年中，安徽省北部地區(qū)查處18名縣(市、區(qū))委書記，河南省也查處了22名之多。此外在對個體報道中，千萬縣令陳兆豐、賣官書記武保安、三光書記林龍飛等百名落馬縣委書記及廣西武威“前腐后繼”事件、江西宜黃縣強拆事件、湖南雙牌縣發(fā)言門和河北高邑縣飛機門等事件，不斷進入人們的視線。這表明縣委書記違法違紀案件呈高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢，不同省份、不同地區(qū)批量出現(xiàn)，甚至同一縣域內(nèi)連續(xù)兩三任“前腐后繼”。跑官要官、買官賣官、任人唯親、帶病轉崗甚至帶病提拔時有發(fā)生。《人民論壇》雜志的調(diào)查結果顯示，在官場十大高風險崗位中，縣委書記的風險程度居第三位。

縱觀在較短的時間里發(fā)生如此之多的縣委書記走上犯罪的道路，確實令人感到惋惜和難以接受。眾所周知，縣委書記因其地位特殊作用大、職級不高權力大、貼近基層影響大，已成為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政治國的骨干力量和黨的中高級領導干部的重要來源。中央組織部部長李源潮說，一個干部成長為縣委書記很不容易。因此，未雨綢繆、防微杜漸，開展縣委書記崗位風險預警防控，減少甚至避免縣委書記可能發(fā)生的廉政風險，是保證縣委書記施政安全、成長安全、家庭安全的有力舉措。

二、縣委書記崗位風險識別與分析

根據(jù)風險管理理論，一個完整的風險管理流程應分為風險識別、風險分析和風險控制三個絲絲相扣的環(huán)節(jié)。筆者從近年來多名違法、違紀或違規(guī)縣委書記中隨機選取了20名作為標本案例，并深入部分縣委書記所在的縣委組織部、紀委、檢察院、審計局、財政局等單位進行實地調(diào)研，通過認真梳理、歸納、提煉這些風險共性，查找風險點，以期從中查找出縣委書記容易觸碰的高壓、踩踏的“雷區(qū)”。(見下表)

注:A、B、C代表的是風險發(fā)生的概率及風險危害的程度。A代表極易產(chǎn)生風險，風險度很高;B代表可能產(chǎn)生的風險，風險度較高;C代表偶發(fā)的風險，風險度較低。

1. 干部人事調(diào)整中潛藏的風險。縣委書記是縣委領導班子的核心，在選干部、配班子、帶隊伍方面處于主導地位，擁有相當大的決策權。由于干部選拔機制的不健全、不科學，縣委書記在選人用人過程中，容易違反干部選拔任用的原則、標準、程序和紀律，搞個人或少數(shù)人說了算，甚至受賄賣官。在20名調(diào)研對象中，有2名被免職、1名被雙開、17名被立案，其中18名涉案縣委書記有受賄行為，而且受賄金額比例較高。可見，干部人事調(diào)整是縣委書記崗位最大的風險，風險度最高。

2. 重大工程項目中潛藏的風險。利用手中掌握的權力和職務影響，通過項目支持、干預招投標和產(chǎn)權交易等，插手經(jīng)濟活動，牟取利益。在當前，各項建設快速推進的情況下，重大工程、重大項目接二連三，企業(yè)轉制一個接一個，且?guī)缀醵夹枰h委書記點頭拍板，“商”機無限，不少縣委書記在這個領域經(jīng)受著考驗。在被調(diào)查的20名縣委書記中，有10個跟工程項目有染而涉案，比例高達50%，可稱得上是高風險區(qū)。

3. 公款中潛藏的風險。在被調(diào)查的20名縣委書記中，被判為貪污罪、挪用公款罪、侵吞專項資金的有9人，其比例占到調(diào)查對象的45%。某區(qū)原區(qū)委書記馮某侵吞公款62萬元，挪用公款270余萬元，分別構成受賄罪、貪污罪和挪用公款罪。另外，在調(diào)查的對象中，還有侵吞專項資金的。某縣曾是艾滋病重災區(qū)，各級政府傾注大量人、財、物開展艾滋病預防和救治救助。而時任原縣委書記為了爭取更多的防艾資金，不斷虛報艾滋病病毒感染者數(shù)量、建設的防艾設施等，其涉案資金約1000萬元，其中相當比例與“防艾”專項資金有關。

4. 裙帶中潛藏的風險。所謂裙帶中潛藏的風險主要是指兩種風險。一是縣委書記在婚外生活中亂搞男女關系帶來的風險，主要是縣委書記不遵守社會公德和婚姻家庭道德，生活不檢點，情趣不健康，搞婚外戀、婚外情，甚至婚外生子等。在查處的大案中，95%以上都有這方面的問題。二是妻子成為“錢內(nèi)助”，鼓勵、支持丈夫收受賄賂，不知不覺中成為縣委書記犯罪的“幫兇”。裙帶關系風險在某種意義上說是一種腐敗風險，并且是縣委書記崗位上發(fā)生概率較高的風險。在被調(diào)查的20位縣委書記中，有6人與情人有染，2人與妻子有關，1人與二者都有關系，合計8人，占被調(diào)查對象的40%。

5. 禮金中潛藏的風險。向領導送禮金在很多縣普遍存在，并成為一種官場“潛規(guī)則”。“誰送了不知道，誰沒送準知道”這句話，已經(jīng)成為這些地方的基層干部群眾描述腐敗官員收受禮金問題的流行語。每逢春節(jié)和中秋等傳統(tǒng)節(jié)日，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直單位的“一把手”都要向縣委書記送禮金，每人每次一般都在3000元以上。另外，縣委書記本人及親屬婚喪嫁娶、出國、生病、孩子上學等，甚至去進修學習都成為送禮的由頭。某縣原縣委書記欒某擔任縣長、縣委書記的5年間，僅逢年過節(jié)收受下級單位送來的過節(jié)禮金就達近百萬元，被傳為五年“七品官”、“節(jié)禮”近百萬。在被調(diào)查的20位縣委書記中，經(jīng)有關部門查明具有禮金性質(zhì)受賄的有5人，占25%。

6. 形象工程中潛藏的風險。追求事業(yè)是每一個有作為的領導干部的基本動力，但過度追求政績以至于大搞面子工程、形象工程則害人害己。在被調(diào)查的20位縣委書記中，查明熱衷于搞形象工程的有3人，占15%。某區(qū)委書記因建造了一座貌似“白宮”的豪華區(qū)政府辦公大樓，侵吞工程款而東窗事發(fā)。某縣委書記杜某大搞“官逼民富”的形象工程制造政績，將該縣的人均收入從實有的750元慌報到1819元，財政收入達8200萬元。按照虛報的人均純收入，當年農(nóng)民負擔的稅費、統(tǒng)籌、提留、攤派人均高達200元以上，占農(nóng)民實際人均純收入的27%，但仍然無法彌補其吹出的財政“肥皂泡”中的巨大虧空，導致該縣經(jīng)濟走到了崩潰的邊緣，民怨沸騰。

三、縣委書記崗位風險原因分析

縣委書記崗位風險是復雜多樣的，風險形成的原因也是多元化的。

(一)微觀層面:個人素質(zhì)是崗位風險產(chǎn)生的主觀內(nèi)因

1. 名利之心過重，主動尋找貪腐機會。貪欲是腐敗的直接動力。一些縣委書記將手伸向金錢，主觀上存在著兩種心態(tài)。一種是發(fā)財心態(tài)。“做官不發(fā)財，請我都不來。”這是許多腐敗縣委書記的座右銘。他們將做官看作是做生意的手段，將權力看作是撈取金錢的政治資本。一旦登上權力巔峰，便極力攬權，把黨和人民賦予的公權力當作牟取私利的工具。二是失衡心態(tài)。縣委書記居重位握重權，承擔著守土一方的巨大壓力，而另一方面，作為公務員，縣委書記的工資待遇也與大多數(shù)處級干部一樣，甚至比不上很多企業(yè)的員工，心里的天平再難平衡。調(diào)研中，一名正在服刑的原縣委書記明確地談到，他沒日沒夜拼命地工作，但他在住房條件、子女上學等諸多方面遠不如企業(yè)老板，求償心理油然而生。當縣委書記把自身的價值定位于個人收入的高低之上時，其在內(nèi)心深處儼然已完成了價值觀的嬗變，收受賄賂、侵吞公款已是付諸行動的早晚之事了。

2. 意志薄弱，自控能力差，抗拒不住誘惑。一名干部的腐化墮落，往往是一步一步蛻化變質(zhì)的。縱觀縣委書記落馬的歷程，大多都經(jīng)歷了一個量變到質(zhì)變的過程。上任伊始，多數(shù)縣委書記懷抱滿腔熱情，下決心掌好權、執(zhí)好政，創(chuàng)一番大業(yè)，實現(xiàn)人生價值，其目標和注意力亦或初衷和出發(fā)點并不在于當官發(fā)財。但是，隨著時間的推移，人際關系從陌生到熟悉，特別是隨著周圍下屬對縣委書記秉性、愛好、生活規(guī)律的了解，一些想得到縣委書記“關照”的單位或個人，總是想盡千方百計、變幻不同手法“公關”縣委書記。縣委書記“一人當關”，周遭“萬夫”欲開。面臨一波又一波糖衣炮彈的攻擊，縣委書記的世界觀、人生觀、價值觀慢慢發(fā)生了蛻變，直至走上不歸路。

3. 心懷僥幸。縱觀諸多倒掉的官員，他們對黨紀國法不可能不知，對違法的后果也心知肚明。當他們將手伸向不法之財時，也有過激烈的思想斗爭和苦苦掙扎，但金錢的誘惑最終戰(zhàn)勝了內(nèi)心的忐忑和恐懼。他們內(nèi)心深處存一種僥幸心理，認為當前打擊腐敗就像是“隔墻撂磚頭”，逮住的是少數(shù)，漏網(wǎng)的是多數(shù)。既然別人的腐敗行為沒被發(fā)現(xiàn)，那么自己也不會恰好碰到點子上。豈知，法網(wǎng)恢恢疏而不漏。某縣委書記因受賄罪而從“座上賓”成為“階下囚”時，他才如夢初醒，感嘆行賄者“啥時候也不會說出去”的承諾是靠不住的。

(二)宏觀層面:外部環(huán)境是崗位風險產(chǎn)生的溫床

1. 權力設置過于集中。“賄隨權集”，權力過于集中一直被認為是縣委書記崗位風險產(chǎn)生的首要根源。目前，我國的行政決策和行政執(zhí)行機制分別是民主集中制和首長負責制，黨委被定位于“議行合一”的機關。而處于縣委核心的縣委書記毫無疑問地擁有最高決策權和最終拍板權，人們形象地稱縣委書記是“上管天，下管地，中間還要管空氣”。湖南省湘潭縣委書記陳忠紅曾在《人民日報》上這樣描述:“縣委書記居于縣級政權的權力中心位置，能夠統(tǒng)籌運用廣泛而全面的權力，除了國防和外交，什么事都要管。”由于運行體制、機制方面的漏洞，縣委書記的用權行為長期存在著時間上的隨意性、對象上的主觀性、范圍上的局限性、程序上的隱蔽性、決策上的專斷性等諸多弊端，并由此衍生了權力的高風險性，不少落馬縣委書記“禍”從權起。

2. 政治生態(tài)環(huán)境不良。中國是一個人情王國，身處其中的任何人都不能不受到這個王國的制約和支配。縣域社會不但是一個關系網(wǎng)絡，更是一個熟人社會、人情社會，種種錯綜復雜的關系構筑起了一個時時刻刻左右著縣委書記思維、行跡、決策等的無形大網(wǎng)，處于縣域政治權力制高點的縣委書記們稍不留神就陷進“迎來送往、酒杯一端、原則放寬”的泥坑而不能自拔。《廉政瞭望》(2010年第6期)刊載的《被潛規(guī)則打倒的縣委書記》一文講述了安徽五河縣原縣委書記徐某沒有以權為家人謀私、沒有花邊新聞卻在官場怪圈中一步步走入腐敗泥淖。從上任后的接風洗塵，到“書記，您不去，這工作沒法開展”的飯局宴請;從“干工作靠感情”的好意勸說，到“一點心意，請徐書記務必收下”，“您不收下就是對我的不信任”等等，徐某陷入了一種他欲掙脫卻又力不從心的大網(wǎng)，慢慢地他從反感到適應到完全沉醉，最后竟成了賣官書記。湖北監(jiān)利原縣委書記杜某在悔過書里稱，他就像一輛汽車，方向盤握在別人手里，剎車踩在別人腳下，這輛車的方向就不在自己的控制之中。可以說，良性的政治生態(tài)促進官員廉潔從政;惡質(zhì)化的政治生態(tài)則是官員腐敗的溫床。

四、有效防范、化解縣委書記崗位風險的對策

相對于縣委書記出事后所帶來的地震性后果而言，有效預防和化解崗位風險，防控于未然，化險于萌芽，其成本和代價之比不言自明。

1. 增強教育的實效性，努力提升縣委書記的綜合素質(zhì)。縣委書記崗位風險高低，崗位主體的黨性、品德、作風、能力、閱歷、政策理論水平和心理等綜合素質(zhì)是決定性因素。綜合素質(zhì)越高則風險越小，反之則風險越大。如果縣委書記具有正確的政績觀、大局觀，能夠做到科學決策、民主決策、依法決策，就會最大限度地減小或避免決策失誤。根據(jù)縣委書記職務特點，以務實有效為根本原則，充實教育內(nèi)容，改進教育方法，增強教育的針對性和實效性。在教育內(nèi)容上，突出科學發(fā)展觀教育、理想信念教育、權力觀教育、黨紀國法教育，以牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和事業(yè)觀、工作觀、政績觀，明確行為規(guī)范，增強法紀觀念。在教育方式上，加強組織教育、社會教育、家庭教育(賢內(nèi)助、好兒女)等，形成多種教育形式綜合發(fā)揮作用的工作局面。加強典型示范教育，定期開展評選表彰優(yōu)秀縣委書記活動，樹立新時期的新典型、新榜樣。加強警示教育，創(chuàng)新警示教育方式。要引導領導干部通過算政治賬、經(jīng)濟賬、名譽賬、家庭賬、親情賬、自由賬和健康賬等方法，努力使教育更具針對性、感染力和人性化，做到春風化雨、入腦入心。

2. 構建科學的權力運行機制，規(guī)范縣委書記的用權行為。三十年前，鄧小平就將“權力過分集中”作為改革必須認真解決的“總病根”。科學規(guī)范用權行為也應是防范化解縣委書記崗位風險的著力點。一要改革完善縣級黨委權力結構和科學的決策機制，為縣委書記營造規(guī)范的用權環(huán)境。二要科學界定，厘清縣委書記的權力和責任邊界。縣委書記擁有“足夠的權力”，但并非意味著他可以隨心所欲、獨斷專行。近年來，一些地方采用“權力清單”的方式，來清晰地表明縣委書記的權力內(nèi)容，如河北成安縣確定了27項縣委書記的權力。通過全面的“確權勘界”，明確劃分縣黨代會，縣委全委會、常委會及其成員的職責和權限，使得縣委書記的職權從模糊的、無限的空間緊縮到明確的邊界，從而避免了縣委書記“一言九鼎”的權力弊端。三要完善程序，堵住權力隱性運作漏洞。要堅持依法、高效、規(guī)范、透明的原則，編制并公布決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權力運行流程，明確行使權力的主體、條件、運行步驟、完成時限、監(jiān)督措施等，提高權力運行程序化、規(guī)范化水平。

3. 嚴查腐敗案件，加大懲處力度，形成高壓態(tài)勢。查辦腐敗案件在崗位風險防范中具有特殊意義。懲治腐敗是最有力的教育、最有效的監(jiān)督。對于已查處的案件，首先要加大懲處力度，提高腐敗成本，減少腐敗收益。腐敗誘因取決于腐敗收益和查處概率。其中，腐敗收益與誘因成正相關關系，腐敗查處概率與腐敗誘因成負相關關系。當腐敗行為的預期收益超過其預期成本時，當事人才會選擇腐敗;反之，則會遠離腐敗。因此，加大對腐敗行為的懲治力度，盡可能壓縮腐敗收益空間，使腐敗收益遠遠低于腐敗成本，進而減少腐敗動機，防范風險誘因。

4. 推進改革創(chuàng)新，完善配套體制機制。一要深化干部人事制度改革，匡正選人用人風氣。進一步推行和完善民主推薦、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、招錄公務員考試等制度，杜絕縣委書記在選人用人上“一支筆”、“一錘定音”現(xiàn)象。二要加快推進公共資源配置市場化，真正從體制上杜絕領導干部插手資源配置牟取非法利益。推行工程建設、政府采購等事項“陽光招標”制度，減少人為干擾。加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，防止國有資產(chǎn)流失和損公肥私、挪用、貪污、揮霍項目資金行為的發(fā)生。三要改革完善公共財政管理機制，杜絕個人或少數(shù)人說了算，避免財政支出的隨意性和不合理性。四要深化公務消費和公務接待制度改革，避免以“招待費”等名義亂開支的現(xiàn)象，探索根除公款行賄治本之道。

5. 優(yōu)化縣域政治生態(tài)，營造風清氣正的環(huán)境氛圍。優(yōu)化縣域政治生態(tài)，首先應從政治主體著手。要狠抓黨風政風，培育優(yōu)良的黨風政風，以黨風政風促民風，其中關鍵的是用人導向。在問卷調(diào)查中，“您認為從哪些方面可以直接評價一個地方的政治生態(tài)”，有85%的受訪對象都選擇了“干部選拔任用制度”。在“優(yōu)化政治生態(tài)要解決的關鍵問題是什么”的回答中，90%以上的答案指向了用人導向。從系統(tǒng)輸入的角度看，要加強制度建設，強化與現(xiàn)代文明相適應的規(guī)則意識，改造政治生態(tài)建設的文化基礎。潛規(guī)則是影響縣域政治生態(tài)最深的因素，同時也是最不易改變的因素。針對潛規(guī)則形成的特征，從制度建設入手是最直接、有效的手段，強化制度規(guī)則意識，培育公民文化、契約文化、法治文化，是縣域政治生態(tài)建設的一項需長期堅持的基礎性舉措。

責任編輯:周振國