對黨密切聯系群眾制度創新的深層次思考

【內容提要】 從深層次上對黨密切聯系群眾制度創新進行透視，就必須對其價值理性有清晰的認知；就必須從黨聯系群眾制度的供需矛盾、黨聯系群眾制度的結構缺陷、完成執政黨的角色定位等視角入手，切實把握黨密切聯系群眾制度創新的思維邏輯；就必須著力從創新“相信群眾、依靠群眾”方面的民主制度安排，創新“為了群眾”方面的民生制度安排，創新保障密切聯系群眾制度落實的執行機制等方面入手，努力使黨密切聯系群眾制度的創新及功效真正落到實處。

【關鍵詞】 中國共產黨 聯系群眾 制度 創新

【作者簡介】 張書林，中共山東省委黨校副教授、博士。研究方向為執政黨建設的理論與實踐。

黨的十七屆四中全會指出：保持黨同人民群眾的血肉聯系，關鍵是要“健全聯系群眾制度，創新聯系群眾方式”。這表明黨中央將創新黨密切聯系群眾制度作為一個重大問題提出來。胡錦濤同志在2011年的“七一”重要講話中，鄭重告誡全黨同志“必須牢記密切聯系群眾是我們黨的最大政治優勢，脫離群眾是我們黨執政后的最大危險?！币虼耍瑢ξ覀凕h來說，為保持最大優勢，規避最大危險，就必須始終把密切聯系群眾作為事關“黨的生命”的重大問題來看待。而秉承體現時代性、把握規律性、富于創造性的原則要求，與時俱進推進黨密切聯系群眾的各項工作，根本的則是要靠制度設計、制度安排和制度創新。由此，推進黨密切聯系群眾制度創新，也就成了我們必須下大力氣好好研究和思考的重大問題。

一、黨密切聯系群眾制度創新：價值理性

密切聯系群眾符合馬克思歷史唯物主義關于人民群眾是歷史創造者的基本觀點，是基于人民群眾是社會物質財富的創造者、社會精神財富的創造者、社會變革根本力量作出的正確判定。

我們黨九十多年的奮斗實踐史，就是一部與人民群眾密切聯系的歷史。在革命、建設、改革的各個歷史時期，黨都把密切聯系群眾當作生存發展的法寶和命脈來看待。但這個過程中也出現了一些問題：在執政前的嚴酷革命戰爭年代，黨密切聯系群眾方面做得是極為到位的，血肉般的黨群關系就集中說明了這一點。但黨執政后，在仍然堅持密切聯系群眾的同時，又出現了脫離群眾的危險。究其根由主要是黨在執政前和執政后的生存發展環境、掌握公共權力的不同狀態影響的。

按照常理來講，在黨執政以后，具有多重優勢的密切聯系群眾作風和制度要求應該繼續堅持下去，并結合執政要求不斷創新。但實際情況卻是，黨在執政后出現了脫離群眾的危險，黨群關系、干群關系在一些領域、一些地方變得緊張起來。這種情況出現的主要原因有二：一是黨在執政后的生存發展環境相對安逸平和。在和平執政環境下，有些人認為，與革命戰爭年代嚴酷的生存環境不同，“黨不再需要人民群眾的保護和庇護”。二是黨執政后掌握了公共權力。有了公共權力，就相應地掌控了“用錢”上的財政大權、“用人”上的選任大權；有了公共權力，就有了可以自由支配的公共資源。在這種情況下，黨要實現自己的執政意圖，有錢去辦事、有人去辦事都不是問題了，似乎不通過老百姓也能夠輕松實現。由此，在一些領導干部那里就形成了錯覺：“執政后不是黨需要和依賴老百姓了，而是老百姓需要和依賴黨了。”所以，“聯系不聯系人民群眾變得無關緊要”。這就使得脫離群眾的危險變得日益嚴重起來。

因此，當前創新密切聯系群眾制度，首先要在思想認識上梳理清楚，真正理性地搞清弄懂“為什么在執政條件下仍然要高度重視黨與人民群眾的密切聯系”的深層次緣由所在。我們可以從兩個視角切入。

第一，要懂報人民厚恩。必須看到：黨所取得的革命勝利是人民革命的結果，沒有人民群眾的參與，黨要取得革命勝利、得到執政地位，是不可能的。中國共產黨是密切聯系群眾的黨，應該知道對人民“滴水之恩、涌泉相報”。不能因為革命勝利了、執政了，就將用生命去支持擁護黨革命的人民群眾忘記了。

第二，要靠人民授權認可。黨執政所掌控的公共權力從根本上說來自人民的授權，人民的認可擁護支撐起黨的執政合法性。主權在民、權力民授是現代民主政治的基本內核。黨執政后所掌握的公共權力不應簡單理解為打仗勝利所獲得的“收益”，而應理性看到它是人民選擇、歷史選擇、人民授權的結果。沒有人民群眾的選擇和授權，黨就不可能去支配公共權力。所以，人民是權力的所有者，黨及領導干部是權力的行使者。如果黨的執政嚴重違背人民群眾的利益要求，黨嚴重地脫離群眾，黨就可能喪失執政地位。蘇共亡黨亡國就是這方面的典型。這在政治學上被稱為“黨的執政合法性的喪失”。執政合法性來自人民群眾對黨執政的認可、支持和擁護。如果黨脫離群眾、不代表群眾利益要求，人民群眾對黨的支持認可度就會下降，黨的執政合法性就會逐步喪失，這必將危及執政地位的長期穩固。因此，在黨執政條件下密切聯系群眾不是可有可無，而是依然極端重要。

二、黨密切聯系群眾制度創新：思維邏輯

總的看來，黨密切聯系群眾制度創新是一個現實的存在，是基于實踐需要所構建的需求體系。所以，黨密切聯系群眾制度創新的思維邏輯必須根植于現實的黨群關系之中，并且是在現實的客觀形勢、客觀需求的基礎上得以建構的。

1. 基于黨聯系群眾制度供需矛盾的思維邏輯。黨與人民群眾之間必須形成密切聯系，而且這種聯系不是一時一事的，必須融入黨的建設的各個方面，貫穿于黨整個的工作歷程。這就必然要求實現黨聯系群眾的制度化。因為制度問題是帶有根本性、全局性、長期性、穩定性的問題，組織和程序要獲得穩固必須實現制度化。但制度化的建構不是依賴于哪一單個的制度而是需要借助若干制度進行組合形成的制度系統或曰制度體系。亨廷頓對制度化與穩定性的關系進行了政治判斷。他指出：制度是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式，組織和程序與其制度化水平成正比；制度化是政治組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程；任何政治體系的制度化程度都可根據它的那些組織和程序所具有的適應性、復雜性、自治性和內部協調性來衡量。就目前黨聯系群眾的制度化水平來看：現有的制度體系在實際運作中的適應性、復雜性、自治性和內部協調性實際上都存在著不同程度的局限性，一些制度不符合時代要求，沒有體現黨的愿望、群眾利益，制度的系統化、體系化、配套化建設有些滯后，各種制度間的協調運轉機制不夠暢通，等等，這就大大制約了黨聯系群眾制度化水平的提升。在這樣態勢下，創新黨聯系群眾的制度，就成了提升黨聯系群眾制度化水平的關鍵。

2. 基于黨聯系群眾制度結構缺陷的思維邏輯。結構功能理論主張：結構決定功能，功能反映結構，功能的發揮都要以一定的結構為前提和基礎；功能發揮不到位、功能不適應、功能出了問題，很大程度上是因為結構不適應或出了問題；為了使系統發揮最大的功能，必須不斷對其結構進行優化。在現行的黨群溝通環節中，黨與群眾的密切聯系由于受到一系列涉及民主、民權、民生問題的影響而面臨諸多考驗，這就大大制約了黨聯系群眾功能的發揮。依據結構功能理論，現在一些地方出現的黨聯系群眾的功能發揮不到位問題，主要的不是功能本身造成的，而是這種功能賴以存在和依附的黨聯系群眾的結構體系的問題。這種結構性缺陷的表現形式是多樣的，但其中首要的是制度結構的缺陷，是由于現有的黨聯系群眾的制度體系不健全、不完善造成的。因此，健全完善黨聯系群眾的制度，著力建造黨聯系群眾新的制度性結構，就成了必須抓緊研究解決的問題。

3. 基于完成執政黨角色定位的思維邏輯。我們黨是一個由體制外的革命黨通過奪取政權成為體制內執政黨的特殊政黨。這就使黨聯系群眾的制度模式可以從縱向上劃分為：革命黨聯系群眾的制度模式與執政黨聯系群眾的制度模式。由于1949年建國后我們黨雖然成為了執政黨，但是由于政治慣性的作用，黨總體上還是在沿用革命黨的思維、利用革命黨的經驗來解決執政黨的問題，直到黨的十六大前后才初步完成了革命黨思維向執政黨思維的轉變。在這個漫長的轉變過程中，革命黨聯系群眾的傳統制度模式就被延續下來。我們黨已成為執政黨，完成了執政黨的角色定位，在新的形勢下創新執政黨聯系群眾的制度模式就成了一個必須直面、必須抓緊研究解決的問題。

4. 基于發展社會主義市場經濟的思維邏輯。建國后，我們黨根據馬克思主義的政治經濟學原理借鑒蘇聯模式，建立起高度集中的計劃經濟體制。在高度集中的計劃經濟體制下，為動員人民群眾參與社會主義建設，黨聯系群眾的方式深深地打上了計劃經濟的烙印。其典型表現形式是群眾性、命令主義式的政治動員、政治運動，民權被黨權吸收和掩蓋。隨著黨的十四大以來我國社會主義市場經濟的建立、發展與不斷完善，“利益”作為一個被長期掩蓋的問題，開始凸顯出來。市場經濟條件下，人民群眾的利益訴求如何反映和表達，越來越成為黨聯系群眾的制度模式變革的焦點。于是，服務型的黨聯系群眾的制度模式，也就呼之欲出。

5. 基于我國民主政治大發展的思維邏輯。我國民主政治大發展開始于世紀之交，其基本機制形態是：以發展黨內民主帶動人民民主。這就在黨內與人民群眾兩個層面上同時推進了民主政治發展的進程。黨內民主發展造就了黨員群眾、黨員干部、黨組織的民主性格、民主意識、民主作風、民主習慣，形成了具有理論指導性與實踐可操作性雙重功能的黨內民主制度體系。人民民主發展提升了人民群眾的民主認知、民主素養和民主認同，使民主觀念深入民心。我國民主政治發展在黨內與民眾兩個層面的同步推進，就要求黨聯系群眾的制度模式必須隨之進行改革，按照民主政治發展的要求推進制度模式創新。

6. 基于我國公民社會成長的思維邏輯。由市場經濟和民主政治發展所帶來的我國公民社會之發育成長已經是一個不爭的事實。公民社會發展，使人民群眾內部出現了結構性分化，群眾的組織化程度越來越高，大量的非政府組織（NGO）、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等民間組織形式不斷涌現，“第三部門”活動成為我國政治生態中新的子系統。公民社會背景下，民眾自覺參與公共治理成為常態，社會治理越來越需要借助執政黨、政府與民眾對社會公共生活的合作管理，期望以協商民主的辦法達成執政黨與民眾的政治共識。如此態勢下，立足我國傳統“市民社會”和政治國家基礎上的黨聯系群眾的制度模式，自然呈現出不適應性。這就使得公民社會語境下創新黨聯系群眾的制度模式具有了可能性和必要性。

三、黨密切聯系群眾制度創新：宏觀路向

鑒于制度問題始終是帶有根本性、全局性、長期性、穩定性的大問題，我們推進密切聯系群眾工作的創新，根本的還是要靠制度，必須落實到創新性的制度安排上。從整體宏觀性視角看，我們應從以下三個方面思考如何進行黨密切聯系群眾制度創新的問題。

1. 創新“相信群眾、依靠群眾”方面的民主制度。近年來，一些地方黨委在聯系群眾方面之所以出現一些問題，很大程度上是由于不相信群眾、不依靠群眾、遇事不同群眾商量造成的。即在與人民群眾的溝通上出現了一些問題。由此，健全創新相信群眾、依靠群眾方面的民主制度規范，就變得日益迫切了。推進這方面的制度創新，我們應重點考慮三點。

第一，引入群眾參與，創新干部選拔任用制度。在干部的選拔任用過程中，要著力擴大選人用人的群眾公信度，健全完善人民群眾參與干部選拔任用過程中的民主推薦、民主選舉、民主監督程序和規則，使人民群眾的意見真正能夠影響甚至左右干部的命運。這樣一來，干部就會從心底里想著對人民群眾負責，在感情和行為上主動拉近與群眾的距離，脫離群眾的危險將小得多。

第二，把握群眾訴求，創新重大決策調研制度。在重大決策形成前的調查研究過程中，要主動吸收人民群眾參與進來，通過深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智，了解人民群眾的決策意見、決策訴求、決策意向，將人民群眾的決策要求充分反映整合進入決策過程。在此基礎上，努力構建領導機關、專家、人民群眾共同參與的決策格局。

第三，保障群眾知情權，創新黨務政務公開制度。密切聯系群眾就必須讓群眾對黨委政府的工作有一個清晰的認知了解，如果群眾對黨委政府的工作不了解或了解得不全面，就難以真正與黨委政府、與領導干部建立密切關系。所以，期望相信群眾、依靠群眾參與支持各級黨委政府的工作，首先就要保證人民群眾對各級黨委政府的工作是知情的、了解的，如果不了解、不知情，也就談不上參與其中。保障人民群眾的知情權，就需要借助公開，就必須積極推行黨務公開、政務公開，并在這個過程中創新相關的公開制度、完善公開程序。而且，各級黨委政府越是通過制度創新更好地推進黨務政務公開，越能夠使自己被人民群眾所了解，越能夠在被人民群眾了解的基礎上密切黨群關系。

2. 創新“為了群眾”方面的民生制度。黨的群眾路線基礎性的要求是“一切為了群眾”。一切為了群眾是全心全意為人民服務的宗旨要求，在當前主要指的是服務和解決日益緊迫的民生問題。因此，創新一切為了群眾方面的制度，重點是要契合當前以加強和改善民生為重點的社會建設的迫切要求，抓緊建立健全有利于民生建設的一系列新的制度要求。

一般來說，民生問題有兩個層面：一是發展層面的民生問題，二是公平層面的民生問題。解決發展層面的民生問題，可以通過大力推進以經濟建設為中心的科學發展來解決；而解決公平層面的民生問題，則必須通過構建公平公正的社會規則、社會制度、社會秩序來解決，即通過建立健全民生制度安排來解決。胡錦濤同志在2011年的“七一”重要講話中強調指出：“要堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，完善保障和改善民生的制度安排?！雹贋榇?，我們必須注重從實際出發，不斷健全創新相應的民生制度安排。

第一，建立健全公平公正的教育制度。教育公平是社會民生的重要基礎，教育不公是引起群眾不滿，導致群眾對黨有意見的重要肇因。我們必須從抓緊建立健全公平公正的教育制度入手，將教育與民生發展聯系起來，通過努力辦好人民滿意的公平公正教育，進一步拉近與人民群眾的距離和感情。

第二，建立健全公平公正的就業制度。就業是民生之本，老百姓不能充分有效就業，民生問題就無法得到徹底根治。為此，必須研究建立健全更加公平公正的就業制度，通過建立健全城鄉勞動者平等就業的制度、面向所有困難群眾的就業援助制度、就業培訓和失業保險制度，使就業過程中累積的各種問題逐步得到解決。

第三，健全公平合理的收入分配制度。合理的收入分配制度是社會公平、民本思想的重要體現，關系到人民群眾對執政黨的心理認同感和滿意度。其內在設計要做到初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系，再分配更要注重公平；最大限度地保護合法收入、調節過高收入、取締非法收入，創造機會公平，整頓分配秩序，逐步扭轉收入分配差距擴大趨勢。

第四，建立完善的社會保障制度體系。社會保障是民生的底線。在財力允許的情況下，解決社會民生問題必須以完備的社會保障作后盾?；镜乃悸肥牵阂陨鐣ｋU、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，加快建立覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，在此基礎上，建構完備的覆蓋城鄉的社會保障制度體系。

第五，著力研究制定保護弱勢群體的制度安排。近年來我們好多涉及到弱勢群體方面的問題，都是因為出了事特別是出了大事，才想起來去處理。比如，幼兒園校車問題，因為屢屢出事故特別是出了2011年甘肅特大事故以后，我們才意識到問題的嚴重性，著力去建立制度和標準規范校車采購行駛行為。這種“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的做法很不規范，應該堅持未雨綢繆，防患于未然，真正形成制度約束在先、“有法可依”的制度防線。

3. 創新保證密切聯系群眾制度落實的執行機制。制度再好，如果不能貫徹落實下去，也是一紙空文。好的制度，更需要堅決地不折不扣地貫徹落實。因此，從創新密切聯系群眾制度的執行機制入手，切實抓好密切聯系群眾各項制度的貫徹落實，就顯得尤為重要。

第一，適時對密切聯系群眾的各項制度進行清理，剔除過時的制度規定，治理制度之間的打架和自相矛盾。如果制度之間出現了縱向或橫向的矛盾，制度執行就會出現雙重或多重標準，制度的統一性和權威性就會引起質疑，最終將導致制度執行流產。

第二，制度執行不搞“下不為例”或例外，無論是誰違反了制度規定，都應該受到處理和懲罰。胡錦濤同志在2011年的“七一”重要講話中所強調的“全黨同志都要牢固樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外的觀念，認真學習制度，嚴格執行制度，自覺維護制度”②的基本精神是完全正確的，必須將其貫徹到對密切聯系群眾的各項制度的執行中去。

第三，領導干部要帶頭貫徹執行密切聯系群眾的各項制度。密切聯系群眾的各項制度的落實，關鍵在黨的領導機關、領導干部。如果領導機關、領導干部不去主動帶頭落實聯系群眾的各項制度規定，或者在落實聯系群眾的各項要求的過程中打折扣，人民群眾就要反過來去“密切聯系領導”、找領導說道說道了。這種情況一旦出現，解決起來難度就會增大，發生群眾上訪、群體性事件的幾率也會相應增加。

注釋：

①② 胡錦濤：《在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話》，《人民日報》2011年7月2日。

責任編輯：周振國