試論官員問責(zé)制度中的歸責(zé)原則

一、官員問責(zé)法律關(guān)系概述

官員問責(zé)制度，是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度。其實質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達到權(quán)為民所用的目的，是現(xiàn)代政府強化和明確責(zé)任，改善政府管理的一種行之有效的制度。2003年12月31日，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布實施，其中規(guī)定了 “詢問和質(zhì)詢”、“罷免或撤換”等內(nèi)容。2006年1月1日，《中華人民共和國公務(wù)員法》中對公務(wù)員向上級承擔(dān)責(zé)任的條件和公務(wù)員辭退等內(nèi)容作了明確規(guī)定，將官員問責(zé)制進一步納入法制化、規(guī)范化的軌道。

官員問責(zé)制度的核心是官員問責(zé)法律關(guān)系，是指經(jīng)由行政法對問責(zé)對象的行政責(zé)任進行調(diào)整的過程中，所形成的問責(zé)對象和其他各方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。問責(zé)關(guān)系由以下一些要素構(gòu)成：

1. 問責(zé)主體。“問責(zé)是因授權(quán)而產(chǎn)生的”。在實踐中，我們通常遵循的是“誰授權(quán)誰問責(zé)”的邏輯，因此問責(zé)主體的類型與授權(quán)主體類型相對應(yīng)。依據(jù)行政權(quán)來源的不同，授權(quán)主要有異體授權(quán)和同體授權(quán)兩種類型。異體授權(quán)又稱行政權(quán)配置，是指由國家權(quán)力機關(guān)配置和授予行政權(quán)力的過程。而同體授權(quán)，則是上級行政主體對下級行政主體的授權(quán)以及行政主體對其公務(wù)人員的授權(quán)。因此，問責(zé)主體也相應(yīng)地有兩類。在異體授權(quán)中，問責(zé)的主體是社會公眾。在同體問責(zé)中，問責(zé)主體是上級行政主體或者同一行政主體中的上級領(lǐng)導(dǎo)。通過對已有的規(guī)定官員問責(zé)制的規(guī)范性法律文件的梳理，筆者認為我國現(xiàn)階段仍以同體問責(zé)為主，問責(zé)主體主要是一級地方的黨委和人民政府。

2. 問責(zé)對象。問責(zé)對象即問責(zé)關(guān)系中的客體。官員問責(zé)制主要針對的是公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員，即各級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員以及黨委和政府各部門、履行行政管理職能的直屬事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定適用于中共中央、國務(wù)院的工作部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；縣級以上地方各級黨委、政府及其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員，上列工作部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。”

3. 問責(zé)內(nèi)容。即問責(zé)客體被問責(zé)的事由。問責(zé)關(guān)系產(chǎn)生的原因是官員領(lǐng)導(dǎo)下的行政主體的行政行為或官員的個人行為違反了法律法規(guī)或者黨政紀律，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任或行政責(zé)任。包括不履行或者不正確履行職責(zé)、在公眾場合的言行與職務(wù)身份不相符合造成重大失誤或不良社會影響的行為等。如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》第五條對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)的情形作了具體的規(guī)定。

4. 問責(zé)方式。在實踐中，常見的追究官員責(zé)任的方式主要有責(zé)令限期整改；責(zé)令作出書面檢查；責(zé)令公開道歉；通報批評；建議辭職；建議免職等。官員行為觸犯法律的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)移送司法機關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

二、歸責(zé)原則概述

歸責(zé)原則是侵權(quán)責(zé)任法中的關(guān)鍵概念。侵權(quán)行為法中的歸責(zé)，是行為人因其行為和物件致使他人損害的事實發(fā)生以后，應(yīng)依何種根據(jù)使其承擔(dān)責(zé)任，此種根據(jù)體現(xiàn)了法律的價值判斷，即法律應(yīng)以行為人的過錯還是應(yīng)以已發(fā)生的損害結(jié)果作為價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，而使行為人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。因此，歸責(zé)的根本含義是確定責(zé)任的歸屬，即由誰承擔(dān)侵權(quán)行為，承擔(dān)不利后果。歸責(zé)是一個過程，歸責(zé)只是為責(zé)任是否成立尋求根據(jù)，并不以責(zé)任的成立為最終目的。“侵權(quán)法的歸責(zé)原則，實際上是歸責(zé)的原則，它是確定行為人的侵權(quán)民事責(zé)任的根據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，也是貫徹于整個侵權(quán)法之中，并對各個侵權(quán)法規(guī)范起著統(tǒng)率作用的立法指導(dǎo)方針。”

我國現(xiàn)行《侵權(quán)責(zé)任法》采二元說的觀點，即過錯責(zé)任原則和無過錯責(zé)任原則。該法第六條規(guī)定：“行為人因過錯侵害他人民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。根據(jù)法律規(guī)定推定行為人有過錯，行為人不能證明自己沒有過錯的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”第七條規(guī)定：“行為人損害他人民事權(quán)益，不論行為人有無過錯，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的，依照其規(guī)定。”從立法規(guī)定來看，立法者將過錯推定原則作為過錯歸責(zé)原則的特殊適用情形來對待，故放入同一條文中。

過錯責(zé)任原則，指以過錯作為價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，判斷行為人對其造成的損害應(yīng)否承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的歸責(zé)原則。過錯責(zé)任原則要求在確定侵權(quán)人的責(zé)任時，應(yīng)以行為人的主觀意思狀態(tài)為依據(jù)來確定，而非依行為的客觀方面來確定。在過錯責(zé)任原則下，行為人對自己的行為承擔(dān)責(zé)任，不實行替代責(zé)任。

無過錯責(zé)任原則，即嚴格責(zé)任原則，是指在法律有特別規(guī)定的情況下，以已經(jīng)發(fā)生的損害結(jié)果為價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，與該損害結(jié)果有因果關(guān)系的行為人，不問其有無過錯，都要承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的規(guī)則原則。在民法中，無過錯責(zé)任原則的意義在于對侵權(quán)人的懲戒更容易實現(xiàn)，同時也更有利于對被侵權(quán)人受損權(quán)益的救濟。因此，無過錯責(zé)任原則的適用范圍通常都是由法律特別規(guī)定的。無過錯責(zé)任原則的適用以損害事實為依據(jù)，必須是在有法律規(guī)定的情況下才能適用。在無過錯責(zé)任原則下，侵權(quán)責(zé)任關(guān)系的構(gòu)成要件為三個，即違法行為、損害事實和因果關(guān)系。只要損害結(jié)果同違法行為之間具有因果關(guān)系，就成立侵權(quán)責(zé)任。

三、官員問責(zé)制度中的歸責(zé)原則

官員問責(zé)的歸責(zé)原則雖以行政侵權(quán)為基礎(chǔ)，但也有自身的特點。

（一）官員問責(zé)中的過錯責(zé)任原則

過錯責(zé)任原則是在官員問責(zé)中運用最為廣泛的歸責(zé)原則，指以過錯作為價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，判斷官員對其本人或其領(lǐng)導(dǎo)的行政主體所造成的損害應(yīng)否承擔(dān)責(zé)任的歸責(zé)原則。如《行政訴訟法》第68條第2款規(guī)定：“行政機關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的行政機關(guān)工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費用。”過錯責(zé)任原則是現(xiàn)階段官員問責(zé)中最為常見的歸責(zé)原則，也是一種主觀歸責(zé)原則。過錯責(zé)任原則在兩種情況下發(fā)揮作用：

1. 行政主體的行政侵權(quán)行為導(dǎo)致在其中負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)成員被問責(zé)。（1）在積極侵權(quán)的情況下，行政主體由于主觀上有過錯或重大過失，作出的行政行為造成公民、法人或其他組織的權(quán)益受到損害，導(dǎo)致其黨政領(lǐng)導(dǎo)成員被有權(quán)主體問責(zé)就是一種對侵權(quán)責(zé)任的承擔(dān)。（2）在消極的行政侵權(quán)情況下，行政主體由于主觀上的過錯或重大過失，不履行其法定職責(zé)和義務(wù)，導(dǎo)致公民、法人或其他組織的權(quán)益因為其行政不作為而受到損害或有損害之虞。此時，其黨政領(lǐng)導(dǎo)成員也應(yīng)被問責(zé)。

2. 官員個人主觀上的過錯，導(dǎo)致其行為損害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，由于其個人行為不是行政行為，因而不構(gòu)成行政侵權(quán)。但此時，仍應(yīng)通過問責(zé)程序?qū)ζ溥M行懲戒，追究其責(zé)任。

過錯原則下的核心問題是行政主體或官員個人的主觀過錯如何認定。過錯原則下，行政主體或官員個人的過錯主要來源于以下幾個方面：（1）違反規(guī)范性法律文件的規(guī)定；（2）違反黨紀政紀；（3）違反公平、公正原則等。

（二）官員問責(zé)中的無過錯責(zé)任原則

無過錯責(zé)任原則又稱為嚴格責(zé)任原則，是在規(guī)范性法律文件有特別規(guī)定的情況下，以公民、法人或其他組織所受的損失為依據(jù)，對行政主體或其主要領(lǐng)導(dǎo)成員追究責(zé)任，進行問責(zé)。無過錯責(zé)任原則是一種客觀歸責(zé)原則，以損害結(jié)果與行政行為之間有無因果關(guān)系，作為行政侵權(quán)責(zé)任存在與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)。因而并不要求行政主體在做出行政行為時主觀上有過錯。行政主體正確的行政行為有可能也會導(dǎo)致行政主體的領(lǐng)導(dǎo)成員被問責(zé)。由于這種歸責(zé)原則過于嚴格，為保證行政權(quán)力合法高效地運行，兼顧公正和效率，必須對無過錯責(zé)任原則的適用范圍進行必要的限定。在這種嚴格的義務(wù)前提下，作為加害方的行政主體在舉證中只要不能證明自己無過錯或有法定的抗辯事由就要承擔(dān)責(zé)任。

無過錯責(zé)任原則的適用范圍需要法律的嚴格限定，但我國官員問責(zé)制的規(guī)范性法律文件體系中仍缺乏相關(guān)的規(guī)定。我國官員問責(zé)制仍是以過錯責(zé)任原則為核心構(gòu)建的。在行政權(quán)力不斷擴張的時代背景下，為了充分保護公眾的合法權(quán)益，在無法通過過錯責(zé)任原則追責(zé)加害行政主體的領(lǐng)導(dǎo)成員時，無過錯責(zé)任原則的重要性就凸顯出來。在官員問責(zé)制發(fā)展完善的過程中，除了要拓寬問責(zé)主體的范圍，更要進一步構(gòu)建以過錯責(zé)任原則為基礎(chǔ)，以無過錯責(zé)任原則等為補充的歸責(zé)原則體系，充分發(fā)揮官員問責(zé)制在規(guī)范公務(wù)員行為、限制行政權(quán)力和保護公眾合法權(quán)益中的重要作用。

責(zé)任編輯：達名流