土地財政去投資化改革將行

房地產市場如何健康發展？土地財政的“去投資化”改革勢在必行。財政部財政科學研究所所長賈康接受本刊記者采訪，深入剖析土地財政的投資化現狀及“去投資化”未來。

恰逢樓市在以限購為核心的嚴厲政策是否松動的敏感時刻，住房和城鄉建設部(下稱“住建部”)日前宣稱，已經著手起草第一個全國性的住房發展規劃。作為規劃核心的“去投資化”很可能成為房地產市場的長期政策取向。

去投資化普遍被解讀為房市調控政策將持續打壓投資、投機等不合理的購房需求，促使商品房市場回歸自住本質屬性。但土地財政的去投資化才是房市健康發展的“要穴”所在。財政部財政科學研究所所長賈康在接受記者采訪時運用獨家的數據，深入解剖了目前土地財政的弊端，并提出了化解之道。

一次性稅費過高

賈康首先介紹，目前中國土地收入占地方收入比重過高，結構失衡。土地使用權交易環節出讓收入規模獨大，而稅收收入和保有環節收入比例偏低。

2011年1月7日，國土資源部部長徐紹史在“全國國土資源工作會議上的講話”中透露，“十一五”期間我國土地出讓收入7萬多億元。近年政府收入中土地使用權出讓收入比例連年攀升，增長幅度遠超稅收收入。2007年以來，在我國政府收入中，土地使用權出讓收入占比最高(平均為67%)，增幅最快。

與土地收入不相匹配的是相關稅收收入偏低。目前，我國針對土地交易的稅種主要是土地增值稅、耕地占用稅，還有土地及其附屬物(即房產)交易環節的契稅。此三項稅收2010年合計為4631.78億元，僅相當于土地出讓收入的15%。

賈康對記者表示，土地交易環節和保有環節的收入高度并不均衡，土地出讓收入形成政府收入的表現形式為“一次性”。目前我國土地(及其附屬物)上保有環節的稅種只有房產稅和城鎮土地使用稅，兩稅均只對經營性房屋征收，規模較小，而且稅基一定不變，沒有重評稅基的機制。2010年我國房產稅和城鎮土地使用稅收入合計為1898.08億元，保有環節的收入只相當于交易環節土地收入的6%。

賈康表示，此前土地出讓收入是不納入財政管理的。直到2007年1月1日起，國務院才要求將全部土地出讓收入繳入地方國庫，納入地方政府性基金預算，實行“收支兩條線”管理，但與一般預算分開核算，專款專用。“土地出讓收入的財力意義主要體現在地方政府(特別是市縣政府層面)。”

公開資料顯示，2008年樓市調控沖擊了土地市場，全國土地出讓收入約9600億元，同比下降20%。但2009年樓市突然轉向，“地王”頻現，全國土地收入增加至約1.59萬億元。到2010年，這一數據又隨著樓市的火爆猛增至2.71萬億元，2011年我國土地出讓金的收入超3.15萬億元，規模之大令人咋舌。

投資化傾向弊端

賈康認為，“土地財政”并沒有等幅提高政府“基本公共服務”能力。2007年以來，征地和拆遷補償支出在土地支出中占比接近40%。此外，按照國家和各省、直轄市規定，土地出讓收入還要按比例扣除規定計提項目，強制用于特定的補助被征地農民社保支出、廉租住房保障資金、教育基金等，必要成本支出要占到土地批租毛收入的70%-75%左右。即土地出讓收入大約只有25%可以作為地方政府可支配財力中的“活錢”。

但實際情況是土地收入大多被地方政府用于搞投資，直接用于提高基本公共服務水平的支出內容少，改善民生的作用往往有限。且全國土地出讓收入約三分之二來自沿海省份，地區發展不均衡。

賈康認為，“土地財政”在加大地方政府調控資源能力的同時，隱含對市場和經濟秩序的一些扭曲式干擾與短期行為。

當然，“土地財政”對于補充地方財力，加速我國城市化工業化進程，促進區域經濟發展，發揮了重要作用。“土地”和“不動產”可帶來的豐厚收益，確實已經成為地方政府參與資源配置的主要能動手段。但其負面影響也比較明顯。

賈康向記者介紹，首先，土地收入的支配權還是主要在地方政府領導決策人物，個人或少數人“專斷”機制迥異于規范的公共預算機制。另外，國家要求“任何地區、部門和單位都不得以‘招商引資’、‘舊城改造’、‘國有企業改制’等各種名義減免土地出讓收入，實行‘零地價’，甚至‘負地價’，或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入”，但此類現象事實上屢禁不止，城市的幾乎所有大投資、大項目背后都有土地的影子。

另外，賈康提供的數據顯示，地方政府依靠土地收入構建“融資平臺”借債、償賬廣泛發生，巧立名目進行了大量融資。按照審計署審計結果，2010年底，地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為25473.51億元，比重達38%，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。

賈康認為，土地是最為典型的稀缺資源，在我國進入中等收入階段后矛盾更凸顯出來，其稀缺性在工業化、城市化開發中益發突出，加之我國嚴格的耕地紅線制度，國有建設用地的供應對應于需求必然日趨緊張，而一次性出讓的土地財政必然無法長久持續。一旦演變到接近2010年深圳那種“無地可批”狀況時，地方政府收入便將面臨極大危機。

優化結構和深化改革

土地財政去投資化改革勢在必行，那么如何在目前的市場基礎上推進這項改革？

漢宇地產市場研究部經理付偉告訴記者，房地產市場未來的發展改革勢必會影響和涉及政府、房企、購房者三個層面。過去的市場十年政府和房企是最大受益者，而無力購房者及普通百姓是受害者，這實際上就是由于房地產市場過度的投資化，片面追求經濟利潤所引發的。所謂房地產市場“去投資化”實際上是要打破過去的這種失衡。政府要改變土地財政，推進經濟轉型。

針對土地財政的去投資化改革，賈康認為首先要正視土地生財的必然性與合理性，從制度建設入手，以地方稅制度建設和地方陽光融資機制建設優化地方公共收入結構，完成現行“土地財政”格局的平穩優化轉換，構建以保有環節稅收為支柱的“土地生財”機制。

賈康認為，改變“土地財政”畸重畸輕格局，基礎之一是要依靠制度建設降低土地使用權出讓收入比重，建設用地出讓制度改革需與之相呼應。在這個問題上需要一個中長期視角，如果能通過稅制、地方債制度改革等用十年左右時間完成土地出讓收入比重的平穩下降與房地產持有環節稅收收入的逐步上升，那么土地生財的正面形象與可持續機制也就會逐步樹立。

賈康認為，如何促使市場更多發揮配置資源的基礎性作用是改革的重點。國有土地使用權招拍掛出讓制度是市場配置的基本制度，有些地方已在推出綜合指標招投標和“限房價競地價”或“限地價競房價”等新操作方式。從實際情況來看，很多城市也已經形成了五年或十年的國有建設用地使用規劃。

賈康繼而向記者介紹，農村集體建設用地將會成為建設用地競爭的主要目標。因此，今后農村土地流轉制度如何設計運行，對于“土地財政”走勢至關重要。如果在集體建設用地交易環節真正做到由市場配置資源，打破政府壟斷土地一級市場的格局，推動集體建設用地市場化流轉，避免變相復制國有建設用地出讓中的一些弊端，將有利于防范和遏制土地出讓收入獨大格局。當然，這也需要相關稅費等機制創新的配合。

此外，賈康表示還應增加保有環節稅收。以美國為例，財產稅(房地產稅)要占到地方政府稅收收入50%以上。中國改革的重點是把現行房產稅的征收范圍擴大到非經營性房屋，并建立定期重評稅基機制，成為地方政府的財源支柱。

賈康認為，應研究建立農村集體建設用地流轉環節的稅費體系。當前在農村集體建設用地流轉方面只有少量的費，稅收制度基本空白。做法上，可考慮參照國有土地使用權流轉的稅費制度，征收營業稅、契稅、土地增值稅等。但是這種參照不應簡單照搬。對于農村集體土地流轉這樣關系長遠、影響全面的重大事項，如何有針對性地設計稅種、稅率，需慮事在先。

此外，賈康還表示，應加快推進地方債制度建設，取代包括“土地信用”融資等各類不規范舉債。