專權《預算法》修正案真相

8月5日，《預算法》修正案二次審議稿公開征求意見已經截止。面對財政部前所未有的集權，業內專家抨擊二審稿更像一個政府內部工作條例，由財政部主導的草案，極大地保護了財政系統的部門利益，與預算法修改應有的旨意不符；甚至有專家提議，重新起草一個修正案。

天津財經大學經濟學院教授李煒光說，由于立法宗旨沒有改變，使得二審稿讀起來比較像政府部門的工作條例，很多條文都體現了行政部門對于預算的強勢支配權。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文甚至認為，二審稿令預算權力過分集中于財政部，財政部將預算編制權、執行權以及國庫資金撥付權集于一身，即使是在一家企業，這樣的集權也違反最基本的內控原則。

對于《預算法》二審稿中財政部集權的情況，記者通過調查最近五年審計署發布的財政部審計報告，發現了財政部多年來存在的主要問題，與集權《預算法》修正案有著密切的聯系。

多報預算閑置數億資金

財政部每年的預算與執行結果的差異總額都超過數億元。

從2012年審計署發布的結果看，財政部2011年度的部門預算支出為246284.93萬元（指財政性資金預算，下同），決算（草案）反映的當年預算執行數額為215528.37萬元，其部門預算與執行結果的差異總額為30756.56萬元。2010年財政部其部門預算與執行結果的差異總額為47037.73萬元；2009年財政部其部門預算與執行結果的差異總額為36278.35萬元；至2007年末，財政部預算結余資金41427.41萬元。

預算執行中存在的主要問題還有，所屬機關服務中心“三里河二區一號辦公業務用房危舊房改造”項目立項后未能動工已近6年，至2011年底結存資金4998.32萬元。

這個項目在審計署的審計報告中連續6年被提到，但至今仍然沒有動工。近5000萬元的資金在閑置了6年后，早已趕不上土地拆遷費用的上漲，造成了實際拆遷費用大大超支。審計署連續6年提到的問題至今并沒有得到解決，資金仍然閑置。

此外，2009年至2010年，財政部本級及所屬投資評審中心的10個項目預算5418.88萬元，實際支出1963.75萬元，僅占預算的36.24%，截至2010年底形成結余（結轉）3455.13萬元。其中，部本級“財政部南配樓外立面維修改造項目”和“財政部中央空調冷源調整改造項目”預算資金連續兩年閑置未用。

審計署多年的建議是，財政部應進一步增強預算編制的準確性，嚴格執行預算，并妥善處理長期閑置資金。但財政部多年來從未嚴格執行過預算，也并未更正過這種超預算的行為，致使大量資金閑置。

采購不規范屢教不改

2012年審計報告稱，2008年至2011年，所屬信息網絡中心未經履行政府采購程序，將中國政府采購網的運行維護業務委托給下屬北京興財信息技術開發公司承擔，先后支付服務費951.09萬元。

2011年審計報告稱，2009年，所屬投資評審中心未按規定公開招標，直接委托14家社會中介機構對三峽輸變電工程項目決算等3個項目進行評審。2010年共支付上述社會中介機構評審費939.8萬元。2009年，所屬會計資格評價中心向山東山大鷗瑪軟件有限公司支付會計專業技術資格考試技術服務費共104.80萬元，未按規定實行政府采購。

2008年的審計報告稱，政府采購不規范金額為1.03億元。具體情況如下：2008年，部本級及其負責的部分部門集中采購事項未編報政府采購預算，共支出6807.99萬元；部本級的地方政府財政門戶網站維護、軟件服務費等項目，以及會議服務、印刷項目等，共計1393.96萬元，未實行政府采購；在部門集中采購中將13個不符合單一來源采購方式的項目，按單一來源方式進行采購，共計1069.72萬元。

2007年至2008年，信息網絡中心將中國政府采購網的運行維護項目507.98萬元指定所屬公司實施，未實行公開招標。

審計署多年的建議是，要求財政部進一步規范所屬單位的財務管理工作，嚴格執行政府采購相關規定，完善經費支出的審核監督。而多年來財政部政府采購未按規定招標的問題年年發生，相關問題并未得到整改。

多種“小金庫”眼花繚亂

2011年審計報告稱，所屬全國預算與會計研究會《預算管理與會計》期刊銷售收入115.95萬元未納入法定賬冊核算。

2010年審計報告稱，財政部在報送2010年度財政撥款結轉和結余資金情況時，未按規定將9個項目的支出結余3133.79萬元作為結余上報。

2009年審計報告稱，部分項目預算申報不規范，涉及金額6522.78萬元。財政部2009年部門項目支出預算中，有11個項目無申報文本，涉及金額2947.20萬元；追加的投資評審中心業務費、治理“小金庫”專項等6個項目預算共計3575.58萬元，未履行相應申報程序和填寫項目申報書、預算明細表、可行性報告等資料。

2008年審計報告稱，往來款掛賬1.2億元，未納入部門預算管理。

2001年至2008年，將部本級預算中的項目經費共計6510萬元（其中2008年925萬元）撥付給信息網絡中心并列報支出，但截至2008年底，信息網絡中心按財政部要求向各省財政部門只撥付2714.60萬元，結余3795.40萬元掛賬。將部門預算改革前（2000年前）已列報支出的事業費等專項經費和待清理款項等共計8182.69萬元，在往來賬款中掛賬，多年未動用。

從近幾年的審計報告看，大量“小金庫”資金存放于財政部的賬面之外，造成財政資金大量游離于監督體系，不利于預算資金的集中調度，也不利于預算資金的安全、完整和公開透明，更不利于人大、審計部門加強預算監督。

財政部集權預算法

財政部在一審稿中建議“刪除了中央國庫業務由中國人民銀行經理的規定”。《預算法》二審稿中則采納了此意見，這一變動引發征求意見稿的廣泛爭議。

江蘇省社會科學院院長劉志彪接受本刊記者采訪時稱，中國政府預算的編制、執行和監督均由財政部門負責。人大和審計部門無法在預算執行過程中適時進行監督。而且，在分稅制下，財政收入涉及大量的各級政府體制分成、轉移支付，財政資金結算紛繁復雜，預算執行過程中的監督就顯得更加必要。

央行經理國庫制度是對國庫資金這一國家重大經濟資源高度負責的一種部門合作與制衡的有效制度安排。

《預算法》二審稿中受質疑最多另外一條是財政專戶合法化，此項制度由財政部、衛生部和國家稅務總局在一審稿中提出。

我們從審計屬審計報告中看到，這三個部門有眾多的財政專戶（俗稱“小金庫”），并在財政專戶中存有大量的資金。審計報告中發現的其他問題是，某些部委還存在大量的賬外資金和賬外投資未投資入賬的情況。

南京大學商學院副院長裴平在接受本刊專訪時強調，預算法二審稿將財政專戶合法化，形成了事實上的“第二國庫”，財政專戶存在有誘發腐敗的可能，不宜寫入《預算法》，此舉是制度體系上的倒退。

國家發改委在一審稿中，則是建議增加“中央政府債務的使用，由國務院各部門按職責分工各司其職進行管理”的規定，其實質是與財政部爭奪政府債管理權。

《預算法》二審稿第30條規定，“國務院財政部門具體負責對中央政府債務的統一管理，并對地方政府債務實施監督管理。”此項則是通過立法規定了財政部門管理政府債務的權力，但遺憾的是，卻未規定全國人大和地方人大有相應權力。

《預算法》二審意見稿中，并未采納國家發改委的建議，卻讓財政部成為唯一的合法管理政府債務的部門。

《預算法》二審稿涉及各部門的授權共計13條，但僅給財政部授權的就高達4條，且每一條授權的權力都是無限制和無監督機構。

施正文稱：“這像是造就一個無所不能的財政部，違反了分權制衡的原理，也違反了最基本的內控制度的原理。”他還認為，這部《預算法》修正案草案更像是政策文件，一個預算法工作發展規劃，草案中沒有規定預算主體，草案中沒有任何關于人大權力、公眾權力的條款，唯一一個有權力規定的是給財政部國庫資金撥付權力。