府院動向

糧食連增與土地整治

假如今年秋糧不出意外，中國全年糧食生產有望實現半個世紀以來首次“九連增”，但農業相關部門對此卻是亦喜亦憂。喜自不必說，擔憂之處在于：國內糧食需求增速日益迅猛，以現有的生產技術水平，連增態勢還能持續多久？

而在耕地數量日趨偏緊的前提下，建成高標準基本農田，以此增加糧食單產來維持連增態勢，已成為各涉農部門共識之一。

10月11日，國土部稱：中國將繼續加快推進500個高標準基本農田示范縣建設，以此推動建成4億畝高標準基本農田的任務。

財政部亦在同日表示：除支持農村土地整治重大工程外，中央財政還將通過中央分成新增費重點支持高標準基本農田建設。2012年中央分成新增費安排37.6億元，專項用于河南省南水北調渠首及沿線、湖北省南水北調漢江沿線、湖南洞庭湖區基本農田建設、云南“興地睦邊”、寧夏中北部等土地整理重大工程項目建設。

高標準基本農田擁有諸多優點，簡而言之，就是“旱澇保收”。“只有在高標準基本農田上，我們的農業新技術、新裝備、新服務才能更好地落地，實現穩產、高產。良種、良法，只有在良田上才能發揮作用。”農業工程學家、中國工程院院士汪懋華說。

與高標準基本農田這一概念聯系最為緊密的則是土地整治項目，它是實現前者的最重要手段。所謂土地整治，是對土地整理、開發、復墾的統稱，對低效利用、不合理利用和未利用的土地進行整治，意在提高土地利用率，增加糧食產出。目前，中國中低產田的比例占全國耕地面積的三分之二以上。根據經驗，經整治后，土地質量平均會提高1個—2個等級，平均畝產提高10%—20%，生產成本普遍降低10%—15%。

今年上半年公布的《全國土地整治規劃（2011年—2015年）》顯示，“十二五”期間，中國將進一步加大投資力度，開展4億畝高標準基本農田建設，并補充耕地2400萬畝。整治后，基本農田將平均提高一個等級，糧食畝產增加100公斤以上。

而在“十一五”期間，中國通過土地整治共建成高標準基本農田總數為1.6億畝。這意味著，“十二五”的指標將是前一階段的2.5倍。

為此，中國政府打算投入6000億元進行大規模的土地整治工作。國土部規劃司負責人表示，這筆資金的來源為規劃期內新增建設用地土地有償使用費，以及用于農業土地開發的土地出讓收入，預計可征收5250億元，缺口部分可通過聚合農業、水利、農發等相關部門資金投入，基本可達資金供需平衡。

這意味著，這一工程80%的資金來源都是土地有償使用費和出讓金收入。但在這兩塊資金中，有多少比例用于土地整治，目前并沒有明確答案。相關人士有兩點擔憂：首先，這兩塊資金的增長預期并不明確，可能總額無法達標；其次，土地出讓金收入計提一定比例用于土地整治，亦存在東中西部資金差異問題。

此外，在花錢事項日益增多的前提下，如何保證地方政府將資金投入到土地整治亦是問題。

對此，國土部正打算將高標準基本農田建設的年度完成情況，納入年度耕地保護責任目標考核內容，并根據考核情況實行獎優罰劣。

除資金來源，另一個值得關注的問題是如何協調農民與土地之間的關系。《財經》記者在廣西、河南等地調查發現：土地整治意味著原有土地的界限被推平，零散的土地集中連片。這一做法一方面是提高糧食等作物產量的重要途徑；另一方面，在農民雖進城打工增多但還未大規模成為市民的前提下，他們雖然已不期望通過土地獲取更多收益，但仍愿意把土地掌握在親戚或朋友手中，而不是集中連片被推平。在政府推動之下，土地整治可能會采取“半強制”性手段進行推進。

針對上述情況，國土資源部土地整理中心副主任鄖文聚建議：要加快建立高標準基本農田認證制度。為充分保障農民和農村集體的基本權益，應盡快頒發或換發耕地的“一簿兩證”。“一簿”即戶口簿，就是頒發給村集體的集體土地所有權證；“兩證”即“身份證”和“工作證”，就是頒發給村集體的集體土地使用權證和頒發給農民的土地承包經營權證。

而近來，在一些種植經濟類作物較多的地區，出現的一個新趨勢是：土地經過整治后，地方政府非常愿意創造各種條件幫助將其規模流轉到外來資本手中，一方面希望加快現代農業建設，另一方面亦希望以此增加稅收。

在此，有兩個問題值得注意：首先，如何協調外來資本與農民之間的利益關系；其次，整治后，集中連片的土地適合種植多種作物，在種植糧食作物比較收益日趨下降的情況下，如何保證有足夠的經整治的土地真正用于種植糧食。

（本刊記者 焦建/文）