構建高職院校良性競爭的財政制度基礎

宗曉華 孫俊華 張紅霞

摘 要 高職院校在快速擴張的過程中，出現了專業設置綜合化和同質化競爭的趨向，導致人才培養結構與勞動力市場需求不吻合。造成這個問題的根源在于現有財政撥款制度沒有考慮不同專業人才的培養成本，誘致許多院校開設或擴招低成本類專業。因此，必須根據高職院校不同專業的人才培養成本進行差異化財政撥款，從而創造高職院校良性競爭的財政制度基礎。

關鍵詞 高職院校；趨同性競爭；財政制度；專業設置

中圖分類號 G719.22；G526.7 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2012）10-0044-05

高職院校以直接針對社會崗位的需求培養應用型人才為主要目標，一般認為，高職院校在專業設置上對職業和技術需求結構的變化反應較為靈敏，對區域經濟和產業發展具有更為直接的效益。然而，當前高職院校出現了一些令人憂慮的現象，如專業設置趨同性越來越明顯，對勞動力市場需求的反應并不靈敏，對區域經濟發展急需的高級技工、技師和新興職業人才的培養不足等。在生源競爭中各院校的辦學特色和質量優勢不明顯；在就業競爭中各院校的專業結構和畢業生素質趨同現象突出，院校之間的激烈競爭并沒有促進各院校在專業設置上的分化和服務定位上的分工。這使人們不得不反思，為什么高職院校會出現趨同性競爭，其背后的行為邏輯是什么？本研究從財政制度的視角，對高職院校趨同性競爭現象給出一種解釋，并提出基于人才培養成本的差異化撥款制度來創造高等職業院校良性競爭生態。

一、高職院校的高速擴張及其財政投入

要把握高職院校當前的運行邏輯，必須充分了解兩個事實：第一，高等職業教育的高速擴張，導致院校之間競爭激烈；第二，在高速擴張的同時，高等職業教育的財政投入卻增長遲緩，造成高職院校的辦學經費緊張。

高職院校是我國高等教育快速擴招過程中的中堅力量。如表1所示，1998~2008年，我國高等教育在校生數從340.9萬人擴張到2021萬人，高職院校在校生數從9.9萬人擴張到916.8萬人。經過10年的擴招，高等教育總在校生數擴大了將近5倍，而高職院校在校生數擴大了將近92倍。從院校數量上看，2010年的普通高校數量比1998年增加了1336所，其中高職院校數量增加了1145所，占高校增加數量的85.7%。然而，在高等院校數量和招生數量大幅增加的同時，生源市場的競爭日趨激烈，高職院校既要與不斷擴招的普通本科院校爭奪生源，還要與同類高職院校競爭，與前者競爭往往處于劣勢，與后者競爭優勢和特色也并不明顯。

表1 高等職業院校及其在校生規模擴張

資料來源：根據歷年《全國教育事業發展統計公報》和《中國教育事業統計年鑒》數據整理。

高職院校與普通本科院校競爭處于劣勢有多種原因，其中一個重要原因是財政支持力度的差異。1999年，教育部決定按照新的管理模式和運行機制舉辦高等職業教育，規定“教育事業費以學生繳費為主，財政補貼為輔”。各個地方政府在制定高職院校生均撥款時，基本上都是根據普通本科生均撥款乘以一個比例系數，該系數處于0和1之間，經濟條件較好的省份可以達到3/4，經濟條件較差的省份一般都在1/2左右甚至更低。從全國的統計口徑來看，2008年之后高職院校在校生數占普通高校在校生總量的一半。然而，根據《中國教育經費統計年鑒》（2009、2010年），2008年國家對高職院校的財政投入卻僅占普通高校總體財政投入的16.7%，2009年該比例也僅為17.5%。實際上，高職院校的辦學成本比一般普通本科院校要高，因為其需要實習實訓裝備和基地等大量的資本性投入和消耗。目前，這些較高的成本主要是通過較高的學費由家庭而非政府來承擔。但高職院校約85%的學生來自相對貧困的農村和城市貧困家庭。另據教育部高教司統計，全國高職院校中，中等及中等以下收入水平家庭的子女占92%[1]。因此，在學齡人口下降的宏觀形勢下，在生源競爭日益激烈的市場格局下，依靠提高學費來彌補辦學經費的潛力和空間十分有限。

由于擴招速度過快和財政投入增長遲緩，許多高職院校辦學經費嚴重不足，一方面，這造成高職院校難以投入大量財力以適應新技術、新設備、新工藝以及產業結構升級所帶來的人才需求變化；另一方面，這使得高職院校之間為爭奪生源而進行惡性競爭，教育質量良莠不齊，嚴重制約和影響了高職教育的可持續發展。

二、趨同性競爭與高職院校的生存邏輯

在招生規模大幅擴大的同時，許多高職院校的專業設置也大幅增加，“小而全”的辦學模式和專業重復設置現象日益突出。以江蘇為例，從專業設置跨越的產業來看，江蘇高職院校總共78所，跨越兩大產業的院校有50所，跨越三大產業的院校有4所，而專業設置僅跨一個產業的學校基本上都集中在第三產業，見表2。專業設置跨兩個產業的學校幾乎都是跨第二、三產業，專業設置跨三個產業的學校多是原來的農業類高職院校，如江蘇農林職業技術學院、南通農業職業技術學院、蘇州農業職業技術學院等。從專業大類來看，江蘇聯合職業技術學院的專業設置數量最多，達到16大類，這所學校實行“小學院、大學校”的辦學模式，下設37所分院和25個辦學點，所涵蓋的專業數較多，涉及領域廣泛。大多數學校的專業大類達6個以上，其中近90%的院校設有財會專業。可以看出，江蘇高職院校專業設置“小而全”的綜合性特點比較明顯。

表2 江蘇高職院校專業設置結構

注：“★”表示設置了該產業領域的專業，“——”表示不存在這樣的學校。

高職院校的綜合性和趨同性是財政撥款制度誘致的結果。從財政撥款角度來看，高職院校的事業經費撥款主要經歷了“基數加發展”和“綜合定額加專項補助”兩個階段，現行的“綜合定額加專項補助”撥款模式是上級主管部門根據總預算批復，分配給學校一定的財政撥款指標，財政部門依據主管部門的預算分配指標向學校撥付財政資金，實行國庫集中支付。綜合定額的基礎是生均定額撥款，也就是說，對于一所學校的撥款總額只與該校在校生數量有關，與學生的專業構成沒有關系。

生均定額撥款與不同專業的人才培養成本沒有直接聯系。這就導致兩個問題：一是藝體、醫藥、工科類專業與財經、政法類專業的培養成本相差很大，但是生均定額撥款卻是相同的；二是不同專業的辦學成本項目構成不同，每年的成本增長也不同。一般來講，為緊跟經濟發展中的技術動態變化，教育教學中的實驗儀器設備必須不斷更新，因此，工科類專業的培養成本增長相對較快，而財政、政法類專業的培養成本增長相對較慢。然而，生均定額撥款每年的增長比例是相同的，這樣每年的撥款增長也不能反映不同專業培養成本的真實變化。

現行的財政撥款模式誘致各類院校密集地設置低成本專業。在專業之間學費差異不大的情況下，不考慮專業培養成本差異的財政撥款模式，必然會誘致高職院校增加培養成本較低的專業，減少培養成本較高的專業，甚至削減某些培養成本較高專業的一些成本構成項目，如減少技術模擬操作的次數和消耗品的數量等，最終導致人才培養結構和質量不能滿足區域經濟社會發展的需求。激烈的競爭與生存邏輯，導致高職院校面向第三產業的專業（相對成本低）招生過多，而面向第二產業如制造業類的專業（相對成本高）招生不足。根據江蘇公共就業服務網公布的人才需求信息，2010年江蘇省第二產業人才需求比例為61.9%，而高職院校面向第二產業的專業在校生比例僅為45.1%；第三產業人才需求比例為37.7%，而高職院校面向第三產業的專業在校生比例卻高達52.8%。作為制造業大國，我國區域經濟發展對技術應用型專門人才的需求量很大，而且相應專業的培養成本很高，但是現行的撥款模式并不鼓勵新增這種高成本的技術應用型專業，也沒有對新增這類專業的財政扶持政策。

三、不同類型高職院校的辦學成本比較

由于高職院校專業設置綜合化傾向日趨明顯，現行不考慮專業差異的生均定額撥款模式的確可以減少行政成本，撥款過程也相對簡單明確，但卻違背了高職院校的辦學規律。由于高職院校承擔著培養技術技能型專門人才的任務，其應用性質決定了其人才培養成本與普通本科院校存在差異，也決定了高職內部不同學科之間人才培養成本的顯著不同。

基于學科性質，我國于1952年起仿照前蘇聯將普通高等學校分為綜合院校、理工院校、農業院校、林業院校、醫藥院校、師范院校、語言院校、財經院校、政法院校、體育院校、藝術院校和民族院校等12類。綜合院校主要是文科和理科，其他院校基本設置單一學科。2004年，教育部頒布的《普通高等學校基本辦學條件指標（試行）》（教發[2004]2號）中，對上述12類普通高等學校和高職院校按照辦學條件與要求進行了歸并，形成了6類院校，見表3。

表3 高等職業院校基本辦學條件指標

注：1.聘請校外教師經折算后計入教師總數，原則上聘請校外教師數不超過專任教師總數的1/4。2.凡生師比指標不高于表中數值，且其他指標不低于表中數值的學校為合格學校。

從上述辦學指標的規定上可以看出，不同院校之間的人力和物質資源配備結構是不同的。假設不同院校的教師工資是相同的，單位建筑面積的價格也相同，那么純粹從成本的角度來看，具有相同學生規模的不同類型院校，其辦學成本是相差很大的。可以根據不同成本項目的大致比例來對不同類型院校的辦學成本進行粗略估計。這里設計一個簡單的成本核算模型來進行估計，圖書項目暫且不計。假設高職院校的工資福利支出（R）、資本性支出（K）和基本建設支出（I）三大項目之比為α∶β∶γ（α+β+γ=1）。在相同的學生規模條件下，以綜合師范民族類院校的辦學成本（CN）作為基準，那么其他類型院校的辦學成本（CM）相對于綜合師范民族類院校的辦學成本為：

CM=

根據《中國教育經費統計年鑒》（2008年）高職院校的工資福利支出（R）、資本性支出（K）和基本建設支出（I）三大項目之比為0.42∶0.46∶0.12。根據上述成本核算模型，可以大致估算出六類院校之間的辦學成本比。在學生規模相同的條件下，如果綜合師范民族類院校的辦學成本為1，那么工科農林類院校的辦學成本為1.02，醫學院校的辦學成本為1.07，語言、財經、政法院校的辦學成本為0.83，體育院校的辦學成本為1.12，藝術院校的辦學成本為1.09。生均成本高的院校相當于生均成本低的院校的1.3倍左右。雖然教育部對辦學指標的規定是根據學校的綜合成本制定的，但是它的一個暗含假設是，工科類院校設置的主要專業是工科，醫學類院校設置的主要專業是醫學，藝術類院校設置的主要專業是藝術，等等，即不同院校辦學成本的差異更多反映的是不同類型專業人才培養成本的實際差異。

四、差異化撥款與良性競爭環境的生成

以培養成本對高職院校進行分類，并不是沒有考慮到當前院校專業設置綜合化的特征。根據陶春梅、孫志軍運用成本函數的分析結果，學生的專業結構對實際培養成本的影響要大于學校類型的影響[2]。在這種分類體系下，財政撥款模式不是按院校學科類型進行撥款數額計算，而是按照學生的專業構成來進行生均專業定額撥款，不同學校獲得的財政撥款差異主要體現在專業結構上，最終實現不同學校的相同專業得到相同的財政資源，同一學校內的不同專業得到與其人才培養成本相一致的財政資源。例如，對于農業類院校和工科類院校，其機械專業應得到相同的生均定額撥款；對于農業類院校內部而言，對其農業類專業的生均定額撥款，應高于同在該校內的財經政法類專業的生均定額撥款。

按照不同專業的培養成本需求進行常規撥款，才能從體制上解決專業設置趨同和趨向低成本的問題。考慮到人才培養成本計量的復雜性和專業性，必須建立專業委員會，對不同專業類型的培養成本進行嚴格估算，根據不同專業成本的差異進行相應的生均定額撥款，從而使每一所高校在專業設置和專業建設時，不再考慮成本高低問題，而是要考慮自身的辦學優勢和競爭力，考慮經濟社會對該類人才的規格和數量需求。只有建立這種差異化的財政撥款制度，高職院校之間才會真正展開以特色為核心的差異化競爭，從而促成高職院校在人才培養職能上的分化和優勢互補。也就是說，差異化撥款制度改革的政策目標是促使高職院校在專業設置決策上回歸“理性”，創造高職院校良性競爭和可持續發展的財政制度基礎。政策實施過程有三個關鍵問題需要注意：

第一，根據高職院校的人才培養成本制定生均撥款額度，不能與普通本科院校差距太大，否則，將難以抑制高職院校向普通本科院校升格的沖動，最終導致在專業設置和培養規格上的“學術漂移”，喪失高職教育系統自身的優勢。一些國家曾對高等教育中的職業技術教育系統和學術教育系統采取差別化的財政待遇，最終導致高等教育系統從“雙規”向“單軌”演進便是前車之鑒[3]。

第二，不同專業的生均撥款額度差異應足以觸動高職院校專業設置方面決策行為的變化，扭轉高職院校專業設置的同質化趨向。當高職院校不再過多地從專業設置成本和獲取的撥款額度方面考慮，而是更多地從人才市場需求和自身的專業優勢來決策，那么高職院校之間就會形成一種良性的競爭生態，一些院校的劣勢專業就必然會被淘汰。從國際經驗和長期發展來看，良性的競爭生態將促使院校之間產生深度分工、高職院校內部獲取專業化優勢[4]。高職院校專業化優勢的形成并不是要回到最初12類院校類型上來，而是要求特定院校所設置的專業之間形成一種有機、互補的縱向或橫向關聯，防止出現多個專業之間的斷裂和分散狀態。

第三，差異化撥款將導致撥款過程復雜化，因此在政策實施的同時，要加強經費使用監管和辦學績效評估。提高對高成本專業的生均撥款額度，可能會誘使高職院校馬上開設這類專業，但是卻不能保證人才培養過程中高成本環節不被削減。例如，學校開設了機械工程類專業，但卻在教育教學環節“偷工減料”，諸如沒有足額添置實驗儀器設備，沒有上足密集使用消耗品的實訓課時等，從而不能保證人才培養質量，那么差異化撥款的政策目標必將落空。因此，在實施差異化撥款的同時，還必須采取配套措施，加強經費使用的監管，并且要對專業的辦學條件和教育質量進行嚴格的績效評估。目前，仍然是政府部門進行財政撥款，但評估應由第三方來執行，以保證評估的客觀和公正，并逐步增加績效撥款，將生均專業定額的常規性撥款與績效撥款結合起來。

參考文獻

[1]陳寶華,陳朝萌.高職院校“升格熱”背后的政策反思[J].職業技術教育,2006(7):9-11.

[2]陶春梅,孫志軍.高等學校基本支出撥款方式的改革與創新——2004年以來北京市的改革經驗[J].財貿經濟,2007(10):76-78.

[3]Vught,Frans Van. Mission Diversity and Reputation in Higher Education[J].Higher Education Policy,2008,(21):151-174.

[4]Huisman J., Meek L., Wood F. Institutional Diversity in Higher Education: A Cross-national and Longitudinal Analysis [J]. Higher Education Quarterly, 2007, 61(4): 563-577.

Establishment of Financial System Basis for the Positive Competition among Higher Vocational Colleges

ZONG Xiao-hua, SUN Jun-hua, ZHANG Hong-xia

(Education Academy, Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210093, China)

AbstractIn the process of rapid expansion, higher vocational colleges appears comprehensive and convergence trend in specialties structure, resulting in the mismatch between graduates structure and labor market demand. The main reason of this problem is that current financial appropriation system ignores the different education costs of different specialties, which lead many colleges offer or expand majors with low cost. Therefore, it should allocate funds according to education cost of each major, so as to create a financial system basis for positive competition among higher vocational colleges.

Key wordshigher vocational colleges; convergence competition; financial system; specialties setup