推進能源價格改革實現節能減排的難點與對策優化設計

張亮

[摘要]能源價格改革是促進節能減排的關鍵手段之一。我國能源價格改革取得了階段性進展，但未來改革仍任重道遠，許多難點制約著改革的進一步推進：如能源各領域改革各成體系、分類推進，缺乏統一規劃；當前多數領域缺乏有效競爭的市場格局，嚴重阻礙能源價格改革的順利推進；能源價格改革直接影響經濟平穩運行和民生保障，致使改革難以推進；能源價格的監督機制不完善，嚴重影響價格改革措施的具體落實。為此建議：根據行業屬性的不同，明確能源各領域、各環節價格改革的方向；完善能源協調管理機制，保障能源價格改革的協調推進；加強對能源價格的監管機制建設，構建公平競爭的市場環境；準確把握價格改革推進的時機和方式，降低改革對經濟運行及人民生活的沖擊。

[關鍵詞]能源價格改革；節能減排；難點；對策優化設計

[中圖分類號]F206 [文獻標識碼]A[文章編號] 1673-0461（2012）11-0019-05

能源是國民經濟發展的重要基礎，與其他產業領域有著非常密切的聯系，而能源價格是影響能源消費的最關鍵因素之一，通過推進能源價格改革，建立合理的能源價格形成機制，不僅能夠直接影響各領域能源消費總量，同時也可以帶來能源利用效率的變化，從而有效促進各領域的節能減排。

一、推進能源價格改革實現節能減排的作用機理

我國能源領域中多種產品仍是由政府定價，或者政府在價格制定中居于重要地位，使得我國能源價格相對較低。隨著能源價格市場化改革的推進，不可避免會經歷一個價格快速上漲的過程，能源價格的上升會通過多種作用路徑，推動節能減排目標的實現。具體來看（如圖1所示）：

⒈ 作用路徑之一：能源結構變化，即通過能源比價變化優化能源結構實現節能減排

傳統化石能源價格的上升，會引起不同能源間比價關系的變化，鼓勵能源消費主體尋求開發利用清潔能源等其他能源，能源結構的變化，特別是清潔能源比例的不斷上升，必然會減輕能源消耗與排放的壓力。

⒉作用路徑之二：技術進步，通過技術進步提升能源利用效率實現節能減排

能源價格的上升，必然引致能源利用成本的提高，迫使用能主體為了降低成本，加快技術創新的步伐，提升能源利用的效率，也就是，通過技術實現能源消耗與其他生產要素的優化組合，從而推動節能減排。

⒊ 作用路徑之三：產業結構調整，即通過產業結構的調整實現能源配置效率實現節能減排

能源價格的上升，高耗能產業的成本也隨之上升，必然在與其他產業的競爭中處于不利的地位，高耗能企業生存的空間將會進一步被壓縮，一些無法適應成本增加的高耗能企業會被淘汰，一些高耗能產業消耗的能源，被釋放出來，從而引起能源在不同產業間的重新配置，促進節能減排目標的實現。

二、我國能源價格改革取得了階段性進展，但未來改革仍任重道遠

長期以來，政府積極推進能源價格的市場化改革，在一些領域取得了較為顯著的進步。具體來看：

⒈ 煤炭價格市場化推進相對較快

我國煤炭價格改革經歷了由“計劃價”向“市場價”的逐步轉變過程。1993年以前，由原煤炭工業部和國家物價局對煤炭進行政府定價。1993年以后，國家開始逐步放開煤炭市場價格，實行計劃內和計劃外價格雙軌制[1]。政府對于煤炭的主要用戶—電力行業計劃內用煤實行政府指導價（由原國家計委確定指導價），計劃外電煤以及其它行業用煤實行市場價。2002年國務院決定對電煤試行市場定價，并在2004年，為緩解電煤價格與市場煤價之間的價差，制定了以2004年9月底實際結算的含稅車板價為基礎，在8%的幅度內，由供需雙方協商確定電煤價格漲幅上限的規定（2006年，這一漲幅限制被取消）。2005年，煤電聯動措施啟動，以不少于6個月為一個聯動周期，若周期內平均煤價較前一個周期變化幅度達到或超過5%，便調整電價。2006年底，煤炭訂貨會改為每年僅一天的供需視頻會議及一周的煤炭合同匯總會，“計劃煤”被“重點合同煤”代替，政府對電煤價格的干預有所弱化，在此后幾年積極嘗試完全退出電煤價格談判，但由于種種原因未能真正實現，目前實行重點電煤合同價格和市場煤價格的雙軌制。

⒉ 原油價格逐步實現了與國際市場接軌，成品油主要實行政府指導價

從原油來看，價格由企業參照國際市場價格自主制定。中國石油化工集團公司（以下簡稱中石化）和中國石油天然氣集團公司（以下簡稱中石油）之間互供原油價格由購銷雙方按國產陸上原油運達煉廠的成本與國際市場進口原油到廠成本相當的原則協商確定。中石化、中石油供地方煉廠的原油價格參照兩個集團公司之間互供價格制定。中國海洋石油總公司及其它企業生產的原油價格參照國際市場價格由企業自主制定。從成品油來看，根據區別情況實行政府指導價或政府定價。汽、柴油零售價格和批發價格以及向社會批發企業、鐵路、交通等專項用戶供應的汽、柴油價格實行政府指導價；國家儲備和新疆生產建設兵團用汽、柴油供應價格以及航空汽油、航空煤油出廠價格實行政府定價[2]。當國際市場布倫特、迪拜、辛塔三地原油22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應調整國內成品油價格。

⒊ 天然氣出廠價格實行政府指導價，價格改革試點正在積極推進

目前我國天然氣出廠價格實行國家指導價，跨省輸送費用由國家統一制定，城市輸配和終端銷售價格由省級價格主管部門管理。當前，天然氣價格改革正在積極推進， 2011年12月26日在廣東省、廣西自治區開展的天然氣價格形成機制改革試點，邁出了我國天然氣價格改革的重要一步。此次改革的總體思路是：將 “成本加成”改為按“市場凈回值”方法定價，將天然氣價格與由市場競爭形成的可替代能源價格掛鉤；國家統一制定的門站價格為最高限價，供需雙方可在不超過這一價格水平的前提下，自主協商確定實際交易價格。

⒋ 電價改革相對緩慢，仍然由政府主導定價 當前，我國電力產業分為發電、輸電、配電、售電四個環節，形成了發電側和售電側兩個市場，有上網電價、銷售電價兩個價格（輸配電價合并在終端銷售電價中）。2003年我國著手推進電價改革，其目的是為了形成科學的電價形成機制和合理的電價體系，但是改革進程十分緩慢。具體來看：一是競價上網完全無法實施。2003年以來連續出現多次電荒，加上煤炭價格的迅速上漲，使各地電廠只能按照國家發布的標桿電價執行上網價格，競價上網流于形式。二是目前我國沒有獨立的輸配電價。現行輸配電價是銷售電價與上網電價之間的差價，即按倒扣法，“輸配電價=銷售電價-平均上網電價-輸配電損耗”。三是銷售電價由國務院價格主管部門負責制定。由此看來，從發電、輸電、配電和售電等環節，基本上仍是由政府定價。

雖然一些領域的改革取得了較大進展，但總體而言能源價格改革較為緩慢。現行的能源價格體系存在著諸多問題，如現行成品油 “22+4%”的定價模式，調價周期太長且波動幅度限定較為嚴格，使得價格難以貼近市場行情；電力市場改革進程明顯滯后于煤炭市場，造成“市場煤”和“計劃電”的長期矛盾。同時，能源價格改革面臨著諸多的制約，嚴重阻礙了改革的進一步推進。

三、進一步推進我國能源價格改革面臨的主要難點

⒈ 能源各領域改革各成體系、分類推進，缺乏統一規劃，影響了改革的順利推進和成效

我國能源價格調控主體大致經歷從一元到多元再到一元的]變，相應的管理模式也經歷了從集中到分散再到集中的]變（詳見表1）[3]。目前我國實行的是由國家能源局負責能源行業管理，與之前相比，明顯趨向集中。但在能源初級產品領域，國土資源部、商務部和電監會分別保持著礦產資源開采、成品油市場流通和電力行業管理等方面的管理權。所以，我國“煤、電、油、氣”等主要能源品種實質上采取的還是分而治之的管理模式，受此影響，能源價格改革便呈現出各成體系、分類推進以及缺乏系統與全局統一規劃的特點[4]。

由于不同能源領域間存在著較為密切的內在聯系，而各個領域以及領域內各個環節間的改革進度卻不同、實行的價格管理方式各不相同，這直接影響到了各個領域改革的推進，造成了一系列不合理的能源供需矛盾、價格脫節等現象，一些領域改革的成效難以得到體現，直接阻礙了能源價格改革的順利推進。如煤炭價格基本實現了市場化，而電力價格則政府干預較多，“市場煤”與“計劃電”引發的煤電矛盾一直較為突出，使得煤炭市場化改革的效果未能得到充分體現。

⒉ 能源多數領域缺乏有效競爭的市場格局，嚴重阻礙能源價格改革的順利推進

從當前我國主要能源領域的競爭狀況來看，除煤炭領域的市場競爭程度較高外，油、氣、電力領域的壟斷程度較高，往往只有幾家國有企業進行壟斷性經營（詳見表2），如油氣領域主要由中石油、中石化和中海油三家企業經營；電力領域，長期以來，華能、大唐、華電、國電和中電投等國有企業壟斷了大部分的發電市場。其實，能源價格改革過程就是利益再分配的過程，必然會觸及一些行業或企業的切身利益。目前缺乏有效競爭的行業壟斷就自然成為推進改革的一個重要羈絆，一些占據利益的相關方就可能會聯合制造障礙，阻礙能源領域價格改革的深入推進。

⒊ 能源價格改革直接影響經濟平穩運行和民生保障，致使改革難以推進

一方面，作為國民經濟的基礎領域，能源價格的改革并不是僅僅影響某一產品、某一行業和某一個地區，而是經過多方面的傳遞、擴散，影響產業領域的多個環節，從而對國民經濟產生深層次、全方位的影響。另一方面，國內現實來看，政府干預致使國內多數能源產品定價一直遠低于國際水平，市場化改革必然會經歷一個價格快速上漲的過程，直接影響到人民的生活水平，甚至可能會引起物價的循環上漲。由于煤、電、油、氣等主要能源均與居民的生活有著密切的聯系，甚至都是剛性需求產品，其價格的上漲必然會提升居民日常生活的成本，從而影響到低收入階層的基本生活。特別是在CPI和PPI等價格指數長期高位運行的背景下，貿然進行能源價格改革可能使國民經濟陷入通貨膨脹的循環之中，不利于經濟的健康發展。因此，在相關補償措施不到位的前提下，政府推進能源價格改革困難重重。

⒋ 能源價格的監督機制不完善，嚴重影響價格改革措施的具體落實

一方面，價格監督體系尚不完善。當前對于能源價格的監督體系尚不健全，我國的價格主管部門同時承擔著價格監督的職能，實際操作中，“重審批、輕監督”現象較為普遍，主要以制定價格為主，對價格監督不夠重視，對企業的監管就更為不足。另一方面，價格監督的相關制度仍不健全。如能源企業普遍存在著經營信息公開程度較低的現象，使得公眾或相關監督部門難以獲得真實的經營信息。

四、有效推進我國能源價格改革實現節能減排的對策建議

我國能源價格改革已進入關鍵的攻堅時期，如果不能突破前述的主要難點，將很難保證能源價格改革的實質性推進，為此，建議做好以下幾方面的工作。

1.根據行業屬性的不同，明確能源各領域各環節價格改革的方向

對天然氣管道、輸電網絡等屬于自然壟斷的行業，要以加強行業監管為根本目標。對于其它屬于競爭性的行業，要勇于打破壟斷格局，鼓勵多元競爭主體的進入，以推進市場化改革為根本目標。具體目標如下：一是煤炭價格改革著手推進完全市場定價，取消電煤合同價。二是石油領域應積極排除障礙，允許其它競爭主體的進入，構建有效競爭的市場格局。加快成品油價格調整的頻率，將國內油價與國際油價調整的時滯從22天改為一周甚至更短，從“滯后定價”逐步實現價格調整的“小步快跑”，使國內成品油價格更加貼近市場。三是加快電力改革，真正實現電力的“競價上網、輸配分開”。四是我國“天然氣”價格改革的最終目標是放開天然氣出廠價格，由市場競爭形成，政府只對具有自然壟斷性質的天然氣管輸價格進行管理（詳見表3）[5]。

⒉ 完善能源協調管理機制，保障能源價格改革的協調推進

如前所述，我國能源行業缺乏統一的管理與協調，使得能源各領域的價格改革各成體系，缺乏協調和關聯。從歐美各國來看，大都設定了獨立的、高規格的主管能源安全和能源發展的政府機構，如美國、英國、法國等均設立了能源部，負責能源各領域的統一規劃管理與協調。為了統籌推進我國能源價格改革，需要建立一個較高層次的宏觀管理部門，主要負責制定能源戰略、規劃和政策，調控能源總量平衡，保障能源安全等，對能源各領域的改革與發展實行統一的規劃與管理，真正構建起能源各領域的協調機制。當前應在國家能源委員會的領導下，繼續強化國家能源局的功能，整合其他部委在能源領域的一些主要功能，待條件基本成熟后，組建能源部。

⒊ 加強對能源價格的監管機制建設，構建公平競爭的市場環境

一方面，應加強相關監管體系的建設。在完善能源管理機構建設的同時，本著“政監分離”的原則，著手建立專業性的能源監管機構，主要負責能源市場秩序，保障能源市場的規范化運行。另一方面，積極制定合理的能源價格監管制度。一是建立健全能源行業和企業的信息披露（成本公開等）制度，定期就其經營情況，按規范格式進行報告。二是建立健全價格聽證制度，充分發揮公眾的監督作用。三是加大對價格違規行為處罰力度，對于一些違規行為進行嚴厲打擊。

4.準確把握價格改革推進的時機和方式，降低改革對經濟運行及人民生活的沖擊

能源價格改革的時機和方式對改革的成效至關重要。第一，合理選擇價格改革推進的時機。一方面，應當在能源行業運行狀況相對較好的情況下積極推進，其改革難度和成本以及對社會穩定的影響相應較小；另一方面，應在價格下行的時間窗口推進改革，避免在物價上漲情景下，因為改革的推進，造成物價的循環上漲，引發成本推動型通貨膨脹，影響經濟的平穩運行。第二，盡力推行用戶終端價格的階梯式計價方式。要充分利用分檔計價的方式，合理設置第一檔的容量與價格，盡量避免滿足人民基本生活的能源需求價格過快上漲。第三，完善對低收入群體的價格補貼制度。要針對承受能力較低的低收入群體和相關公益行業，制定和完善專門的補貼制度，抵消能源價格改革可能對其造成的不利影響，如可增加居民用電、用氣等的價格補貼等。需要強調的是，制度設計要讓補貼真正落到需要補貼的人，避免出現大部分獲益者可能不是真正目標群體的現象。

[參考文獻]

[1]李君君.加快我國能源價格機制改革[N].期貨日報，2012-03-26.

[2]國家發改委.石油價格管理辦法（試行）（發改價格[2009]1198號）[EB/OL].2009-05-27.

[3]賀 剛.中國能源價格調控模式研究[J].江西金融職工大學學報，2010（3）：51-54.

[4]趙美田.我國能源價格改革模式探討[J].中國經貿導刊，2012（3）：52-53.

[5]郭海濤.我國能源價格形成機制及改革目標研究[J].價格月刊，2008（5）：23-25.

Difficulties and Optimal Countermeasures of Promoting Energy Saving

by Energy Prices Reform

Zhang Liang

（Institution for Resources and Environmental Policy of DRC， Beijing 100010，China ）

Abstract： The energy price reform is one of the key means to promote energy conservation. Energy price reform in China has made phased progress， but it is still a long way to go. There are still many difficulties which restricts the further progress of reform. For example， energy fields reform is promoted into the system respectively and the classification， and lack the unified planning； most fields are short of effective competition in the market， which forms a serious impediment to the smooth progress of energy prices reform； Reform of energy prices directly affects the economic stability and livelihood security， which enable the reform difficult to advance； energy prices oversight mechanisms are inadequate， which seriously affect the concrete implementation of the reform measures. Therefore recommended that： Firstly，to clear the direction of reform in energy various fields and links based on the industry different attributes； Secondly， to improve the energy coordination and management mechanisms to protect the coordinated promotion of energy prices reform； Thirdly， to strengthen the construction of the regulatory mechanism of energy prices， and build a fairly competitive market environment； Finally， to accurately grasp the timing and manner of the price reform， and reduce the impact of the reform on the economy running and people's lives.

Key words： energy prices reform； energy saving； difficulty； optimal countermeasures