實施縣級行政事業單位內部控制建設的若干思考

儲小波

摘要：本文介紹了行政事業單位推行內部控制建設的政策背景，并從控制環境、風險評估、控制活動、信息和溝通、監控等內部控制要素對縣級行政事業單位內部控制建設的現狀進行了分析，并針對存在的問題，提出相應建議。

關鍵詞：縣級行政事業單位；內部控制建設；難點；建議

內部控制最早是對企業的管理實踐研究而發展起來的，人們對內部控制的認識是一個不斷深化的過程。從防范舞弊、保證會計信息質量，保護企業財產安全等側重于財務會計角度的職能，逐步擴展到戰略管理、風險管理、績效管理等在內的管理活動，對內部控制的研究和實踐也逐步從企業延伸到政府組織和非營利組織。

近幾年，我國的行政事業單位內部控制制度建設進入了快車道。縣級行政事業單位數量眾多，管理基礎相對薄弱，如何實施內部控制建設，存在著諸多問題，本文結合工作實際，試做一些淺顯思考。

一、行政事業單位內部控制建設的政策背景

2012年11月，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》。2014年10月，十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中要求：“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”。2015年12月，財政部下發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，對行政事業單位內部控制建設的總體目標、時間要求、內控信息公開等方面做了全面的要求。

二、縣級行政事業單位內部控制建設的難點

縣級行政事業單位屬于基層單位，普遍規模不大，職能分離、崗位分工和輪崗機制等都未能很好的建立，各個單位的業務活動比較全面，具有不同的業務特性，內部控制建設存在諸多難點，主要表現在以下方面：

（一）單位內部控制意識淡化，控制環境薄弱

很多單位負責人重事業發展，輕內部管理，缺乏對內部控制知識的基本了解，甚至認為內部控制建設僅僅是財務部門的事情，沒有把內部控制建設上升到單位內部管理的高度。業務部門又認為加強內控后，辦事程序復雜，影響工作效率，對內控建設消極應付。整體上來說，縣級行政事業單位對內部控制建設的重要性認識不足，宣傳培訓和貫徹力度不大。

（二）內控實施專業能力不足，風險識別和評估能力不強

縣級行政事業單位普遍規模不大，但是業務覆蓋社會生活的方方面面，人員變動又比較頻繁。各單位都缺少既熟悉本單位的業務活動流程，又具有一定內控專業知識的人員，對內部控制的風險識別和評估能力不足，導致其難以把握單位內部控制建設的側重點和關鍵環節。

（三）內部控制活動缺乏規范，執行流于形式

行政事業單位內部控制是單位的內部管理活動，為了達到組織目標，必須制定規范，確保組織活動圍繞目標進行。縣級行政事業單位管理基礎比較薄弱，一般都是沿襲以前的業務流程，未能制定出內部活動的規范流程。在執行中，又往往受上級或者單位一把手個人影響，執行的隨意性較大，存在內部控制失敗的風險。同時，囿于單位人員不足，輪崗制衡，職責分工和授權控制等控制手段的使用受到制約，內部控制的有效性也難以得到保障

（四）會計核算基礎工作薄弱，信息記錄不健全

有效的內部控制需要有健全的會計記錄，并且要和單位的業務運行，資產管理等方面密切銜接。但是，縣級很多行政事業單位的會計核算基礎薄弱，主要表現在：一是業務活動中違紀支出改頭換面，以合規的方式入賬；二是資產管理與會計記錄嚴重脫節，“重建設，輕驗收”，“重購進，輕核算”情況時有發生，資產的建設（購進）、驗收、入賬等沒有規范程序，導致資產管理混亂，既存在實際使用的資產未作價入賬，形成賬外資產，又有實際處理資產后未做財務核算，賬上有實際無；三是往來款項不及時核對、催收、核銷，造成資產流失的風險。

（五）外部監控不足，未能建立有效的追責機制

行政事業單位是履行政府管理職責或服務公共利益的組織，管理者對國家和社會公眾要履行受托責任，內部控制的建立和實施為促進管理者盡職履責提供了合理保證。目前，縣級行政事業單位的內部控制建設，審計、監察等外部監督不足。當由于內部控制制度缺失、失效造成經濟損失后，也僅僅局限于追究直接責任人的責任，對單位內部控制建設和防范風險等方面的不作為，沒有建立有效的追責機制。

三、實施縣級行政事業單位內部控制建設的思考

（一）加強內部控制建設的宣傳培訓

在我國，內部控制規范首先是引入企業實務應用，而構建行政事業單位內部控制規范體系，則是開始于財政部2012年發布《行政事業單位內部控制規范》。行政事業單位內部控制規范體系構建時間不長，縣級很多行政事業單位負責人及相關業務人員對內部控制的概念非常模糊，不理解內部控制的意義所在，甚至有的單位領導和業務部門負責人認為內部控制影響業務工作效率，消極應付，內部控制制度難以建立，建立后又沒有認真執行，作用得不到有效發揮。建議要加強內部控制規范的宣傳培訓，提高有關人員對內部控制的認識，提升其對內控制度建設和執行的能力。

（二）落實領導責任，優化控制環境

《行政事業單位內部控制規范》明確要求，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。強化單位負責人的第一責任在單位內部控制體系建設中居于主導地位。在加強內部控制建設宣傳培訓的基礎上，提高單位負責人對內部控制建設重要性的認識，才能培養良好的內部控制環境。有了良好的控制環境，管理層就能重視內部控制的建設，根據單位的實際情況不斷完善內控制度，單位內部全體人員就能自覺遵守各項制度，保證組織目標的實現。同時，加強對內部控制建設的監督檢查，對由于未能建立健全有關內控制度的，或者單位負責人個人意志導致內控失效，引發風險事故的，要追究單位負責人在內部控制失敗和失效方面的責任。只有有效追責、問責，才能更有效的激勵和推行內部控制制度的建設和實施。

（三）推動內部控制基礎性評價，提高內控制度建設和執行效果

財政部組織專家設計了行政事業單位內控制度基礎性評價指標體系，分別設置了單位層面評價指標（6類21項）和業務層面評價指標（6類15項），以量化打分的方式對單位的內部控制進行評價。要認真組織，通過真實有效的開展內部控制基礎性評價工作，來明確單位內部控制的基本要求和重點內容，發現現有內部控制制度建設和執行中的薄弱環節，有的放矢的進行改善。建議財政部在單位的基礎性評價工作結束后，收集評價反饋情況，制訂行政事業單位各項管理活動的內部控制應用指引，以更好的指導行政事業單位開展內部控制建設。

（四）夯實管理基礎，暢通信息溝通渠道

一是要嚴格按照《會計法》《會計基礎工作規范》等做好會計核算的基礎工作，單位財務要能夠準確反映資金流、業務流和實物流的信息。二是要通過例行會議、編制工作手冊、專題報告等多種方式，強化單位內外對內部控制的理解，暢通信息溝通渠道，促進各相關單位或部門之間信息交流，加強部門之間在授權、不相容職務相分離等具體控制環節的協作和配合，從而保證內部控制的健全有效，促進管理層和員工正確履行相應的職責。

（五）強化審計等外部監督，推進單位內部控制建設

引入風險導向審計的理念，在對單位日常的審計中，進行審計實質性測試之前，要實施符合性測試，對被審計單位的內部控制是否完善做出評估，在審計報告中形成對單位內部控制的評價結論。開展內部控制專項審計，利用審計部門的專業力量，幫助單位改善內部控制的薄弱環節。通過審計部門的外部監督，可以改善普遍存在的對單位一把手的監督弱化情況，促進單位逐步加強和完善內部控制建設。

參考文獻：

[1]牛慧，韓月玲.審計學原理[M].中央廣播電視大學出版社，2003，9.

[2]胡玄能，劉沛麗.黃銳.企業內部控制規范解讀[M].新華出版社，2010，7.

[3]《行政單位內部控制規范（試行）》，財政部財會字〔2012〕21號.

[4]《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，財政部財會〔2015〕24號.

[5]《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》，財政部財會〔2016〕11號.