完善碳捕獲與封存技術立法的思考

張志慧 王淑敏 潘岳

[摘要]本文旨在立足于正在開發驗證階段的碳捕獲與封存技術對于減緩溫室的積極效應，解析利用法律手段規避其風險的必要性；借鑒有關國家立法的成功經驗，進而探索我國國內立法的路徑。

[關鍵詞]碳捕獲與封存；立法；思考

[中圖分類號]D901[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）12-0044-04

一、碳捕獲與封存技術立法的必要性

（一）碳捕獲與封存技術發展的現實需要

依據聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）《碳捕獲和封存-決策者摘要和技術摘要》，碳捕獲與封存（Carbon Capture and Storage？熏CCS）是指將大型發電廠、鋼鐵廠、化工廠等主要排放源產生的二氧化碳通過各種方法捕獲收集起來，用各種方法（主要包括地質封存、海洋封存）儲存起來以使二氧化碳長期與大氣隔絕的一個過程。簡而言之，CCS技術是一項旨在減少大氣中由人為活動產生的溫室氣體的技術。與CCS相關的術語是“碳捕獲、利用與封存”（Carbon Capture，Utilization and Storage）。即將排放的二氧化碳提純，繼而投入到新的生產，循環再利用，而非簡單封存的過程。與CCS相比，可以將二氧化碳資源化，產生經濟效益，更具有發展前景。

顯而易見，由于CCS技術在減少溫室氣體排放、減緩全球變暖方面的積極意義，現在有越來越多的國家開始關注和重視此項技術，比如美國、歐盟和澳大利亞都有相應的研究規劃并開展了相關的應用研究和有關試驗。奧巴馬政府宣稱在未來10年投入4.5億美元在美國7個地區進行CCS項目試驗。八國集團峰會上，歐洲甚至制訂了CCS技術推廣時間表，到2010年，至少有20座發電廠使用CCS技術，2020年前歐洲和美國開始推廣該技術，并在2025年前在全球推廣。根據國際能源署的統計，到目前，全世界共有碳捕獲商業項目131個，捕獲研發項目42個，地質埋存示范項目20個，地質埋存研發項目61個。到現在為止，有三個成功的CCS項目處在進行之中，包括挪威Sleipner項目、加拿大Weyburn項目和阿爾及利亞In Salah項目等[1]。國際能源署（IEA）表示，到2050年全球需興建3400個CSS項目，前10年由發達國家占主導地位，此后發展中國家將擔負主要責任。國際能源機構還發布了一份“CSS路線圖”，提出到2050年前，全球將在這一領域投入約3萬億美元，促進CSS技術的發展。

值得注意的是，中國的CCS技術亦處于嘗試階段。中國最大的獨立發電公司華能已在北京熱電廠投運了我國第一個二氧化碳捕集能力為3000噸/年的試驗示范裝置；在上海石洞口二廠投運了全球最大的捕集能力為12萬噸/年的燃煤電廠二氧化碳捕集項目；在天津開工建設了具有我國自主知識產權的綠色煤電工程IGCC電站示范項目[2]。

（二）規避碳捕獲與封存技術風險的迫切性

盡管CCS技術對于環境保護具有現實意義，但其大規模應用仍面臨著兩方面障礙。一是成本。據英國麥肯錫咨詢公司估計，歐洲將因CCS技術應用導致每個下一代電廠的造價高達13億美元；用CCS技術每處理1噸二氧化碳的成本為80-100美元。二是風險。二氧化碳運輸、存儲是一個長期、漸進的過程，任何一個環節發生泄漏，均有可能對人類和生態環境構成毀滅性的破壞。例如，CCS技術儲存的二氧化碳如果在近海大陸架中泄漏？熏除直接傷害海洋生物之外？熏還有可能導致海水的逐步酸化從而徹底改變海洋環境[3]。再如，在高二氧化碳濃度和高溫條件下，植物的光合作用將會增加，同時由于高溫，生物呼吸作用可能加快。在這種“二氧化碳施肥效應”和高溫影響下，有可能導致生態系統代謝加快，從而改變陸地土壤和海洋生態系統的有機質平衡。

綜上所述，CCS技術是一個新鮮事物，在應對氣候變化方面越來越發揮著不可替代的作用。運用法律手段防止二氧化碳的泄漏，明確每一環節中各個主體的權利義務，建立健全緊急預警機制，是各國政府面臨的迫在眉睫的任務。

二、外國碳捕獲與封存技術立法的鏡鑒

（一）美國

縱覽全球，率先制定CCS技術監管法律的國家有美國、歐盟、澳大利亞等國。2008年10月，美國世界資源研究所出版了《二氧化碳捕獲、運輸和封存指南》（Guidelines for Carbon Capture and Storage）；作為一份建議稿，雖然該指南并不具有法律效力，但在技術、環境和社會層面上就如何監管碳捕集、利用和地質封存給予了詳細的參考意見。2008年7月31日，美國國會通過了《碳減排技術橋梁法》（Carbon Reduction Technology Bridge Act of 2008）；該法案針對CCS技術設備安裝、二氧化碳運輸、封存以及提高驅油率等項目給予最高30美元/噸二氧化碳的稅收減免，目的在于鼓勵民營企業對CCS的投資及研發。2010年11月，美國環境保護局（EPA）簽署了《安全碳儲存技術行動條例》。新條例制定了一系列具體措施，重點保護地下飲用水資源，并要求密切監控、匯報二氧化碳儲存設施的有關數據。

（二）歐盟

自2007年歐盟執行新的能源政策以來，CCS技術已成為歐盟熱門的能源政策性議題。歐盟委員會負責能源事務的委員京特·奧廷格曾表示：“碳捕捉和存儲技術是我們今天需要發展的關鍵技術之一，它可以幫助我們在未來數十年大幅度削減能源領域的二氧化碳排放”[4]。值得一提的是，作為可再生能源和氣候變化一攬子計劃的一部分，歐盟委員會于2008年1月23日發布了一項指令——《碳捕捉與地質封存指令》（以下簡稱CCS指令），建立了二氧化碳捕捉與地質封存環境安全的歐洲聯盟法律框架建議。歐盟理事會于2009年4月通過了該指令，希望借助CCS來履行歐盟所承擔的削減溫室氣體義務[5]。指令的主要內容有以下幾個方面：封存地選址與勘探許可；封存許可；封存地運營、關閉以及關閉后的責任；第三方使用權；一般規定；以及對之前一些指令的修正案。

歐盟的CCS指令具有如下特點：其一，監管成員國在其領土、專屬經濟區和大陸架內從事的CCS項目，避免二氧化碳的運輸與封存給環境和人類健康帶來負面影響和風險；其二，按照“碳捕獲便利”原則，碳排放主體應為CCS技術準備一定的設備；其三，CCS的捕獲與封存應獲相關的行政許可，同時強調CCS運營主體保障公眾知情權與有效的參與權，捕獲程序應該遵守歐盟的綜合污染防治指令和環境影響評估指令，按照綜合污染防治指令的規定；其四，CCS運輸應當遵守歐盟的環境影響評估指令；其五，強調封存過程的環境風險評價，涉及危險識別、暴露評價、影響評價、風險識別四個方面[6]。

（三）澳大利亞

早在2006年，澳大利亞維多利亞州政府即制定了《溫室氣體地質封存法》，并于2008年再次進行了修訂。作為最早專門監管陸上CCS項目的法律，確定了陸上CCS項目引發的風險責任和補償制度，試圖將陸上CCS風險控制至相對較低的限度。以下若干重要制度值得我國借鑒，具體包括：陸上CCS項目的行政許可制度；陸上CCS項目的善后服務制度；陸上CCS項目的保險和修復證券制度；陸上CCS項目的私人許可和補償制度。

2008年11月25日，澳大利亞聯邦政府頒布了《海洋石油修改（溫室氣體存儲）法案》《Offshore Petroleum Amendment（Greenhouse Gas Storage）Act 2008》。此項法案以允許二氧化碳在近海地區注入和封存而著稱，涉及選址、風險識別和監測程序、權力的監管，緩解和補救措施等安全管理內容。

澳大利亞政府委員會（COAG）于2009年5月出臺了《CO2捕集與封存指南》（Environmental Guidelines for Carbon Dioxide Capture and Geological Storage May 2009），對CCS環境影響評價提出了更加具體可行的評價范圍、措施等。指南要求所有的CCS項目必須執行《生態可持續發展原則1992》、《職業健康和安全原則2002》、《行業監督管理原則1985》、《澳大利亞二氧化碳捕獲與封存的指導原則1992》及澳大利亞礦業石油部制定的《利益相關者參與原則》。為下一步制定統一的、完備的立法提供了政策依據。

依據指南，首先，在相關法律制度框架下，所有的CCS項目在建設及使用過程中必須進行環境評價。評價水平取決于該項目影響的環境和區域范圍。其次，由于二氧化碳的捕獲或分離、運輸以及注入和地質封存等過程存在一定的風險，CCS技術的應用引發的環境風險變化，需要在每一個立法階段進行環境評價和核準。第三，決定CCS技術風險程度的關鍵因素在于儲存二氧化碳的地質地貌的選取，封存地點必須接受環境保護部門連續地風險評價與核準。從項目設計到建設及投入使用，應當進行連續的環境風險評價。第四，在注入過程中由于二氧化碳的置換，二氧化碳的直接泄漏將導致二氧化碳和鹽水進入蓄水層，直接影響地下水。同時，二氧化碳導致儲藏地層中鹽水的pH值從近乎中性的6.5降到像醋一樣酸的3.0。因此，所有的環境風險評價均包含對地下水資源的評價。第五，在CCS項目的前期設計階段，鼓勵向相關的專家機構開展咨詢工作。所有評價、核準過程和其他的運行階段，CCS項目必須對管理者、公眾、當地社區和媒體開放，接受社會監督，必要時應面向社會公眾開展聽證程序。

三、完善我國碳捕獲與封存立法的路徑

（一）我國CCS技術立法存在的問題

顯而易見，CCS技術對于我國減少溫室氣體排放的影響亦不可小覷。我國亦有不少實施“碳捕捉”技術的天然試驗場。比如擁有豐富油氣田資源的東北地區和東南沿海。歐盟與中國于2006年開展了“中歐碳捕獲與封存合作（Cooperation Action within CCS China-EU，COACH）”[7]；2008年，中歐雙方啟動了“碳捕獲和存儲監管活動支持”項目（STRACO2項目），其主要目標是為CCS技術在歐盟的發展提供政策和立法框架方面的科學支持，研究歐盟和中國之間就CCS技術進行國際合作的技術、政策和立法等方面的需求。

相對于美國、歐盟、澳大利亞等國而言，中國的技術處于起步階段，法律基礎亦較為薄弱。我國尚未出臺專門針對CCS技術的立法，目前所援引的法律依據主要有《環境保護法規》、《海洋環境保護法》關于污染控制、廢棄物處置、防止海洋工程建設項目對海洋環境的污染損害等內容；《土地管理法》、《礦產資源法》和《物權法》則規定了礦業權和地役權內容；《民法通則》和《侵權責任法》中高度危險作業致人損害的侵權行為的民事責任，以及工程建設、采礦、石油和天然氣等法律法規亦作為重要體系。盡管如此，上述規定是遠遠不夠的，對于CCS項目在審批、核準等方面尚缺乏具體的監管，至于碳捕獲、運輸、封存等過程的環境影響與法律責任也缺乏詳細規定。如何借鑒外國的成功經驗，構建符合我國CCS技術國情的法律監管機制，對于趨利避害，避免盲目跟進，無疑具有特別重要的意義。

（二）制定碳捕獲與封存法的建議

為了保證我國CCS技術在捕獲、分離、運輸、儲存選址等方面均有詳盡的法律依據，制定符合我國CCS技術發展實際情況的《碳捕獲與封存法》具有特別重要的意義。具體內容包括：

第一，評估和批準。監管部門依據國際組織、國家、部門或行業技術標準審查CCS項目的建設與運行的經濟效益、環境影響、減排效益等多方面指標，保證項目實施中和封閉后的技術可行性、安全性和有效性。我國采用的是多頭并管的監管模式。主要參與部門有科技部和發改委氣候變化司、工業與信息化部、國土資源部、水利部、國家海洋局和國家環境部等。科技部和發改委氣候變化司的主要職能是推動CCS和CCUS技術研發能力，加強相關國際合作和技術交流；工業與信息化部的主要職能在于為CCS和CCUS技術的應有所帶來的新興市場和衍生行業以及行業間的合作提供政策支持；國土資源部的主要職能是為CCS和CCUS項目的選址和封存地點進行評估以及對相應土地規劃的影響；水利部主要是針對CCS和CCUS的應用對水資源的影響進行監管和評估；國家海洋局是對CCS和CCUS的應用對海洋資源的影響進行監管和評估；國家環境部負責對CCS和CCUS項目的應用對環境所帶來的影響進行綜合評估和風險評價，并以此作為行政許可的重要指標以及完善事故處理辦法。

第二，明確項目啟動前后和關閉后的財產權歸屬以及知識產權。包括項目的所有權、儲存地點的所有權、加注與監測業務所需廠房與設備的所有權、封存地點周邊土地的使用權和通過權等，另外還需專門規定地下空間的使用權。與普通物權不同，各國關于地下空間開發權的立法差別很大。如美國的地下空間權可以私人擁有；澳大利亞的地下資源雖然屬于國家，但政府可以許可私人使用。

第三，監測與核查。針對CCS技術的長期監測與管理，建議建立以環境保護部門為主、非政府社會組織行業自律為輔的監管模式，并對投資協議、儲存協議、輸送協議進行監測與核查。不符合環境保護要求的碳封存技術項目，環保部門應采取相應措施，并對其進行處罰。

第四，賠償責任。針對CCS技術導致的直接損失和生態損失，肇事者應當承擔賠償責任。我國現有的立法針對后者的救濟顯得缺乏力度。例如《海洋環境保護法》關于“海洋環境污染損害”的定義和“海洋生態損害賠償”的法律責任比較籠統，亟待界定“環境污染損害”和“生態損害”的界限，特別是明確何謂CCS技術導致生態的損害，以及量化整治和修復的費用。

第五，CCS項目關閉后的責任和基金會。盡管目前多數CCS技術仍處于認證和調試階段，但從我國各地針對污染企業善后處置方案的重點多在人員安置和資產債務處置，對環境治理和污染賠償問題則重視不足來看，未雨綢繆是十分必要的，一旦項目運營失敗，被迫關閉、停業和搬遷，肇事者可能逃離法律視線，給相關部門的執法和監管帶來很大挑戰。為了建立健全CCS關閉后的善后環境治理與賠償制度，可以仿效美國的《超級基金法》“先治理，后追責”的立法理念，通過設立環境基金會的方式，建立一個迅速清除和治理污染遺留地的反應機制，賦予政府對危險廢物在緊急情勢下做出立即反應及清理受污染的權力。

（三）完善CCS技術責任保險的立法

考察各國實踐，CCS技術涉及的責任主要涉及四方面的問題：一是與CCS技術相關的運營責任；二是與碳泄漏引發相關的氣候變化責任；三是與碳泄漏引發的相關的人身侵權責任；四是碳泄漏引發的海洋生態損害及地下淡水污染責任。上述損害不僅導致污染、漁業、旅游等行業巨額的直接經濟損失，還將造成長期、潛在、毀滅性的生態環境破壞。鑒于此，創立具有充足資金保障的強制責任保險制度，從立法上強制CCS項目經營人投保責任保險，由社會分攤巨額賠償不失為一項有效的舉措。否則，僅允許CCS項目企業投保任意險，一旦發生事故，巨額的賠償甚至導致企業的破產，被侵權人的損失更是難以得到救濟。

責任保險（liability insurance）起源于19世紀歐洲的財產保險，與普通的財產保險不同，所承保的客體并非屬于被保險人自己的財產，而是被保險人對不特定的第三人承擔的侵權責任。因此我國《保險法》第49條作了明確規定，責任保險是指以被保險人依法應當對第三人承擔的損害賠償責任為標的而成立的保險合同。這里的第三人是指與被保險人不存在合同關系的第三方。隨著現代責任保險的理論和實務的發展，契約責任也逐漸被各國所接受。CCS技術責任保險將不特定的第三人納入現代保險中的受益人，保險人通過收取相對較低的保險金從而將損失分散社會，進而增強了侵權責任的實際賠付能力。

由于我國現有的《保險法》中有關責任保險的條款僅有兩三條，可操作性較差，建議適當增加《保險法》中有關責任保險的條款的比重。首先，進一步明確《保險法》中對責任保險的定義，將《保險法》第49條修改為“責任保險是指以被保險人依法應當對第三人承擔的損害賠償責任為標的而成立的保險合同。保險人與被保險人另有約定的除外”。“除外”一詞為契約性責任提供了可能性。其次，建議明確制定責任保險合同的格式條款，其內容應充分體現合同當事人各方的利益。鑒于合同訂立時保險人難以準確地估算未來發生的保險事故的損失程度，為了避免保險人不至于破產倒閉，建議實行限額和最高責任保險兩種責任方式，即在保單中規定每次意外事故的最高賠償限額或保險期內的累積賠償限額。第三，鑒于責任保險賠償的數額通常較大，建議明確開展責任保險業務公司的法定最低注冊資本限額，嚴格保險人的執業資格。

參考文獻：

[1]碳捕獲與封存技術的發展現狀[EB/OL].國際能源網，2009-12-10.

[2]碳匯林.華能碳捕捉設備[EB/OL]，中國碳匯林網，2011-01-18.

[3]拙知.飽受爭議的CCS[J].IT經理世界，2009，（7）.

[4]劉秀榮.歐盟建立碳捕捉和儲存技術發展協作網[EB/OL].新華網，2010-09-18.

[5]范英，朱磊，張曉兵.碳捕獲和封存技術認知、政策現狀和減排潛力分析[J].氣候變化研究進展，2010，（5）.

[6]劉蘭翠，曹東，王金南.碳捕獲與封存技術潛在的環境影響及對策建議[J].氣候變化研究進展，2010，（7）.

[7]任荃.我國首啟碳捕獲與封存項目[N].文匯報，2010-9-17.

責任編輯宋桂祝