從“三公消費”談我國《預算法》的完善

孫凌 鄧璐

[摘 要]我國目前“三公消費”成為熱點話題，“三公消費”問題的出現折射出了我國預算法的諸多不盡人意的地方。本文以“三公消費”為角度，從政府財政報告、財政支出標準、懲罰制度、財政支出監督方面談《預算法》的完善。

[關鍵詞]三公消費 預算 財政支出

從政府部門高價茅臺消費到美國駐華大使駱家輝參加博鰲亞洲論壇時住不起會場套房，從新余市高價公務員出國考察費到美國的79元總統套餐，所有這些社會熱點都使我們的目光投向了“三公消費”。那么什么是“三公消費”呢？三公消費，是指政府部門人員在因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費。“三公消費”現已成為一種普遍的現象，并引起了社會廣泛關注，這一現象的持續存在無論是對國家，還是對社會、對民眾來說都造成了不良影響，因此我們亟待解決這些問題。

“三公消費”從本質上來說，是財政支出問題。財政支出是一項有計劃的支出活動，需要國家進行預算。預算是經法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃。它規定國家財政收入的來源和數量、財政支出的各項用途和數量，反映著整個國家政策、政府活動的范圍和方向，我國的預算活動由《中華人民共和國預算法》（以下稱《預算法》）進行調整。我國《預算法》自1994年頒布以來，對于規范預算管理和預算監督，加強我國預算的分配和監督職能，促進社會經濟健康發展起了積極作用。但從《預算法》執行18年的實踐來看，現行的預算法已經不能適應目前深化改革開放和經濟社會科學發展的客觀需要，從被熱烈討論的“三公消費”就可以看出，《預算法》在規制政府財政支出方面并沒有起到應有的作用。

隨著市場經濟的不斷發展繁榮，市場提供的服務種類不斷地多樣化，因服務和產品的檔次不同其價格自然各異，各級政府進行財政支出時選擇空間不斷的擴張，在這種環境下如果不從法律制度上對政府的支出行為加以限制就很容易滋生公車私用、公款旅游、公款吃喝的行為。為了更好地解決“三公消費”問題，很多學者專家從各個方面提出了可行性建議，而本文只立足于《預算法》本身進行探討，并對完善《預算法》提出以下幾點意見：

一、政府財政報告應列明支出明細，加大透明公開度

筆者翻閱了部分政府年度財政預算草案報告和財政預算執行情況報告后發現，各級政府的財政預算草案報告和財政預算執行情況報告內容太過于宏觀、粗糙。我們從政府的財政報告里面看不出資金的具體使用方向，只反映了財政資金的收支數額，以及財政資金宏觀的去向，具體的每一筆財政預算資金如何的使用，以及實際使用的情況反饋，在政府的財政報告里面沒有反映出來。因此，筆者建議，《預算法》應對各級政府的財政預算編制規定細致的標準，強制要求各級政府的財政預算報告盡可能的詳盡、細致，這樣各級人大在審議政府財政預算報告時，就可以清楚的了解財政資金的預計安排情況，清楚的知道政府支出項目中的資金具體安排規劃，從而使各級人大的預算監督更加有效，從源頭上遏制“三公消費”等政府活動中的腐敗行為。

二、制定相關事項的支出標準，健全預算體系

據《瞭望新聞周刊》刊登的湖南大學廉政研究中心龍太江教授撰寫的特稿稱，2004年全國就公款吃喝這一項就高達3700億元，如再加上公款出國、購買公務用車的費用，將是更為驚人的數字。筆者認為，規范“三公消費”的重要一項就是要制定出各級部門的具體財政支出標準，在《預算法》中明確公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費在整體財政支出中所占比重，以及根據各級政府具體財政情況，限定三類支出的最高限額。只有明確各項支出標準，細化預算編制，才能使我國的預算制度發揮更大作用，更好的促進社會經濟健康發展。

三、在預算法中加入懲罰制度，增加違法成本

建國以來，我國規制政府消費行為的法律較少，長期以來主要依靠黨的紀律和廉政教育來約束黨員干部的行為，當發現政府人員在財政支出中存在問題時，往往追究的是黨紀政紀責任，而法律責任，由于沒有明確的立法依據常常難以追究。筆者認為，《預算法》應加入懲罰條款，違法者不僅要承擔行政責任，重者還應承擔一定的刑事責任，加大違法成本。對于膽敢逾矩超標進行公務消費的官員，法律將給予多重懲戒，要嚴肅問責，讓超標公務消費變得高風險、高成本，這樣才能讓官員們上至主席、部長、大使，下至一般公務員，鮮有人敢以身試法。

四、加強財政支出監督，建立多方位監督體系

在實踐中許多被查出的“三公消費”事件，大多是因為舉報等方式被發現的，至今還沒有在各級人大審議政府財政預算報告時被發現的，由此看出，當前各級人大在監督環節的局限性。為了加強對預算的審查監督，《預算法》應增設專門一章，重點規定人大審查監督預算的內容，如人大代表可以依照法定程序，對預算中的有關問題提出詢問與質詢并組織專案調查，人大常委會可以就預算審查監督中的重大問題舉行聽證會，對預算工作進行評議，作出有關決議。除此之外，我們還應當發揮輿論監督、網絡監督的功能，尤其是作為當今社會最重要的用戶信息分享、傳播以及獲取平臺——微博的力量，全方位對政府的財政支出情況進行監督，促進我國預算制度更加完善健康的發展。

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