貿易救濟措施中的公共利益問題淺析

張朝方

[摘要]金融危機的爆發，國際貿易摩擦增多。而反傾銷、反補貼、保障措施作為世界貿易組織(WorldTradeOrganization,簡稱WTO)允許各成員國采取的保護國內產業的三種貿易救濟措施手段被許多成員國視為救命稻草，動輒實施貿易救濟措施，貿易救濟措施遭到了濫用，淪為了貿易保護主義的工具。為了遏制貿易救濟措施的濫用，WTO各成員國紛紛呼吁要實施公共利益原則，一些國家已經將公共利益原則納入了法律體系。但是，目前各國對于如何界定貿易救濟措施中的公共利益還沒有統一的認識，公共利益原則的實施也缺乏統一的標準，在實踐中沒有發揮出應有的積極作用。

[關鍵詞]貿易救濟措施公共利益鋼鐵制

貿易救濟措施是指一國在國際貿易的過程中，因進口產品的進入而造成或可能造成對國內產業的損害而采取的消除損害或損害威脅的手段。它是伴隨著對外貿易的發展而出現的一種保護國家公共利益的貿易保護形式。它是秉著自由和公平的理念而被確立為一項重要的貿易法律制度。

從各國的實踐看，通過貿易救濟措施予以保護的產業主要有兩種，一種是沒有形成競爭能力的幼稚產業，主要存在于發展中國家；另一種是己失去競爭能力的夕陽產業，主要存在于發達國家。幼稚產業是一國經濟的新生兒，在一定的期限內對幼稚產業實施保護可以為國際社會所認可。但發達國家通常以夕陽產業保護論作為實施貿易救濟的依據，表現出明顯的貿易保護主義傾向。

一、貿易救濟措施遭到濫用

近年來，隨著貿易摩擦的增多，各國紛紛采用反傾銷、反補貼和保障措施保護本國產業。全球貿易救濟案件呈現出以下特點：

1.反傾銷是全球貿易救濟調查的主要形式

1995年~2008年，世貿組織成員共啟動3810起貿易救濟調查。其中，43個世貿組織成員啟動了3427起反傾銷調查，占全球貿易救濟案件總數的89.9%；18個世貿組織成員啟動了215起反補貼調查，占比5.6%；40個世貿組織成員啟動168起貿易保障措施調查，占比4.4%。由此可見，在3種貿易救濟形式中，反傾銷仍是“主力”。

2. 2008年的貿易救濟措施立案數有所回升

通過對歷年貿易救濟案件走勢與全球經濟走勢的對比，我們發現全球國內生產總值增速與全球貿易救濟立案數基本呈背離狀，即全球GDP增速提高，貿易救濟立案數減少；反之，GDP增速放緩，貿易救濟立案數增加。

2008年，全球危機迅速蔓延全球，各國國內需求疲軟，國際市場萎縮，企業面臨爭奪國際、國內市場的雙重壓力。在這種情況下，為扶持和保護國內產業、防范國際市場萎縮導致的貿易轉移，許多國家出臺形形色色的貿易保護措施。

3.貿易救濟措施中存在違規操作

在貿易救濟措施的實施過程中，存在著許多違規操作行為。以傾銷幅度的計算為例，發達國家的通常做法是把國內市場上低于成本的銷售排除在外，或者在計算正常價值時將高利潤包括在內，從而提高正常價值，這樣計算出的傾銷幅度通常高得驚人。例如，墨西哥就曾對我國鞋類征收高達1050%的反傾銷稅。

4.貿易救濟措施忽視公共利益原則

貿易救濟措施忽視公共利益原則表現在兩方面：一方面，貿易救濟措施在實施過程中征收的反傾銷稅、反補貼稅原本是為了彌補傾銷和補貼給進口國造成的損害，保護了進口國進口廠商的利益，但卻沒有考慮到傾銷也會在一定程度上給消費者帶來收益，忽視了在實施貿易救濟措施中受到負面影響的其他利害方（消費者、國內下游產業和其他合作商等）。因此說，在實施貿易救濟措施時考慮到公共利益能避免貿易救濟措施本身的局限性。

另一方面，貿易救濟措施被濫用后，已經變成了一種保護國內進口商、實施貿易保護主義的工具。征收反傾銷稅、反補貼稅，配額等措施不能從根本上解決問題，相反，會給整個世界的國際貿易福利帶來損失，還有可能由于反傾銷稅，反補貼稅、配額等措施導致對方國家的貿易報復行為, 從而會減少本國的貿易出口, 起不到實現本國國際收支平衡的作用, 甚至會造成國際貿易秩序的扭曲，加劇國際市場間的隔斷, 這與貿易救濟措施的理念和初衷以及WTO 的自由貿易和公平競爭的根本宗旨是相悖的。

二、貿易救濟措施中的公共利益概念

公共利益適用于很多領域，經濟學、公共管理學、政治學和法律領域等等，隨著人們對公共利益的認識在不斷深化，無論在什么歷史階段，無論公共利益概念適用于哪個領域，公共利益都不是個人利益的簡單聚合，不能僅僅為社會中一部分成員占有和享用，而是表現為社會全體成員從社會整體繁榮與進步中普遍受惠，公共利益的本質是維護整體利益，實現整體利益最大化。

雖然目前各國對公共利益原則還沒形成普遍統一的明確定義，但不少學者們已經著手對反傾銷領域中公共利益的含義進行研究，并提出了自己的見解。

可以將貿易救濟措施中的公共利益原則理解為涵蓋了國內產業利益和進口商、下游產業及消費者等利害關系方利益在內的國家整體利益，即如何在保護國內產業的合法利益的同時保護利害關系方的利益，其最終目的是為了避免因為保護局部利益而使整體利益受損，從而實現國家福利水平最大化。

不恰當地運用關稅措施雖然在一定程度上會增加國內就業機會，但對消費者的利益以及社會福利造成嚴重的損害。可以說，它是以犧牲國內其他產業和消費者的利益為代價，保護國內產業的。

其次， 進口配額是指一國政府為保護本國工業，對一定時期內某種商品的進口數量或進口金額作出限制性規定。進口配額同樣給進口國的消費者及整個社會帶來損失。

最后，無論是采用關稅形式還是采用配額形式，都會提高進口國國內價格，造成對出口國經濟的影響，也使進口國的消費者剩余減少，還有可能會形成報復性貿易損失，國家整體福利水平降低，不僅損害了進口國公共利益，也造成國際貿易雙方的整體公共利益下降。所以，以公共利益原則為判斷準則，各國政府就會更關注于國民經濟整體，站在國家整體福利水平的高度上作出明智選擇，避免貿易救濟措施成為片面保護國內產業的手段。

三、歐盟鋼鐵緊固件反傾銷案對進出口雙方的公共利益影響

2007年11月9日，歐盟委員會決定對中國出口的鋼鐵緊固件發起反傾銷調查，調查期為2006年10月1日~2007年9月30日，替代國為印度，涉案產品海關編碼為73181290、73181491、73181499、73181559、73181569、73181581、73181590、73182100、73182200。據統計，2006年，中國鋼鐵緊固件對歐出口5.32億美元，案件調查期內出口額約為7.6億美元。本案中共有123家中國企業應訴，歐盟委員會先后抽取17家企業進行重點調查。

2009年1月31日，歐盟委員會發布公告，對原產于中國的鋼鐵緊固件作出反傾銷終裁。只有西螺（蘇州）精密緊固件有限公司和煙臺安國特緊固件有限公司獲得零稅率，其他公司的稅率為26.5%~85%。

該案涉及金額達7.6億美元，涉案從事鋼鐵緊固件生產和貿易的1700多家企業。涉案金額之大、波及面之廣使本案從立案以來就備受關注。本案裁決中關于抽樣、同類產品、傾銷認定、損害認定都值得關注。

案件涉及的公共利益方：一是歐盟不相關進口商/貿易商的利益，歐盟不相關的進口商在調查期間提出答復中主張，如果實施貿易救濟措施，負面效果將來自兩方面：（1）歐盟欠缺足夠的產能以在涉案產品上維持與此前相同的供應量；（2）涉案產品價格升高，而這又無法轉嫁給最終消費者，導致進口商的利潤損失；二是用戶和消費者的利益，建筑行業是緊固件的一個主要用戶，并且處于嚴重的經濟低迷期。此時如實施緊固件貿易救濟措施，將更加重建筑行業的低迷前景；三是競爭和貿易扭曲效果，眾多進口商、出口商及其協會主張，貿易救濟措施的實施將會加劇歐盟2家最大供應商的控制地位，導致市場壟斷，資源浪費，不利于市場經濟的有序進行。

實施此次貿易救濟措施，以上各利益方將不同程度的受到利益損害，并最終對整個公共利益產生不利影響。

本案件給我們的的啟示：在歐盟對華緊固件反傾銷案件的調查中，有20多點與WTO現行規則相違背，但歐盟委員會仍作出了肯定性裁決，足以顯示其貿易保護的傾向。主要體現以下幾點：

1.“沒有原告”的官司。至今歐盟以保護原告利益為由，未向外透漏申訴方的名單，中國企業達了一場“沒有原告”的官司。

2.偏袒自己人。在此次歐盟反傾銷調查中，歐洲在華獨資企業成為惟一受益人，其對出口仍舊享受零稅率。

3.同類產品的問題。歐洲緊固件分銷商協會表示，從中國進口的緊固件產品與歐洲本土生產的產品部存在同質性，所涉及反傾銷產品除極少部分外，其他產品歐洲產商早已不再大量生產。

4.損害問題。歐洲緊固件分銷協會認為中國緊固件出口對歐洲緊固件市場部構成威脅，此舉反而將危機歐洲分銷商及其員工的利益，給歐盟市場造成不可挽回的損失，公共利益被侵害。

我國緊固件生產和出口大國的地位以及出口低附加值、勞動密集型產品的特性使得我國產品在金融危機背景下極易引起貿易摩擦，我國應時時警惕，完善相關制度。

四、完善我國貿易救濟措施中公共利益原則

1.賦予利害關系方相應的程序性權利

雖然我國貿易救濟措施的立法中都增添了“應當符合公共利益”的條款，并且也賦予了利害關系方一定的程序性權利，體現了對于公共利益的維護。但是，仍舊存在著不足。我國 《反傾銷條例》和 《反補貼條例》中只是采用了 “己知的出口經營者和進口經營者、出口國 〔地區)政府以及其他有利害關系的組織、個人”的字樣將所有的利害關系方包含在內。 《保障措施條例》規定 “商務部應當為進口經營者、出口經營者和其他利害關系方提供陳述意見和論據的機會。”可見，我國的貿易救濟措施條例沒有明確地將下游產業以及消費者明確地列入利害關系方。

本文前面的經濟分析己經證明了實施貿易救濟措施對下游產業和消費者造成了負面影響，所以應當對下游產業和消費者的利益給予足夠的關注，通過立法將下游產業和消費者明確地列入利害關系方中，保障下游產業和消費者組織擁有與申訴方平等的權利。

一方面，從立法上賦予進口商、下游用戶、消費者以及他們的協會相應的權利:使他們有權在規定的時間內向調查機關提交與公共利益有關的信息，查閱與公共利益有關的文件，了解其他利益團體提交的非保密信息。并有權申請召開聽證會，主張他們的利益，說明反傾銷措施會如何影響他們的商業活動，例如救濟措施是否會導致他們制造成本的增加，市場份額的下降，就業和盈利的減少等。

另一方面，調查機關根據各利益方提供的信息，進行實地考察，并成立專家組評估反貿易救濟措施給申訴產業帶來的收益，給其他相關利益方(主要是貿易商和進口商、上游供應商、下游用戶和消費者)造成的成本，采取貿易救濟措施可能引起的市場競爭狀況以及國際經貿關系的變化等因素。

2.進行成本收益分

為了使貿易救濟措施的實施既考慮到國內產業也考慮整個國家的公共利益，就必須進行成本收益分析。這里的成本，是指貿易救濟措施給下游產業、消費者及進口商、貿易商帶來的損失，收益是指貿易救濟措施給國內產業及其上游產業帶來的利益。進口國政府可以對消費者剩余、生產者剩余、稅收等指標進行分析。

從程序上，分以下三個階段進行，首先對實施貿易救濟措施給其他相關利害關系方帶來的影響進行評估，然后對實施貿易救濟措施給國內產業帶來的影響進行評估，最后比較上述兩個階段的結果，并進行權衡。

（1）第一階段，貿易救濟措施對于相關利害關系方的影響

正常情況下，相關利害關系方包括以下四類:上游供應商、涉案產品的貿易商和進口商、下游產業、最終消費者。

首先，要考慮貿易救濟措施對上游產業帶來的影響。如果上游工業向國內工業提供的原材料數量和價值較小，或者進口國生產商可以從進口國之外取得大部分原材料，則可以認為貿易救濟措施對上游產業影響不大。

其次，要考慮貿易救濟措施對于進口產品的貿易商和進口商的不利影響。在這個環節中，通常考察:貿易商和進口商在銷售相關產品過程中的重要性、貿易商和進口商通過減少利潤來消化成本上漲因素的能力和貿易救濟措施對于貿易商和進口商未來生存能力的影響。

再次，要評估貿易救濟措施對下游產業的影響。在這個環節中，主要審查三點:貿易救濟措施對相關市場的競爭條件的影響，對投入成本的影響以及下游產業對貿易救濟措施可能做出的反應。

最后，還要考慮對最終消費者的影響。通過相關消費者機構或協會了解消費者的意愿，給予一定的補償。

（2）第二階段，確定實施貿易救濟措施對國內產業的影響

根據國內產業市場份額、價格和利潤幅度、生產能力、就業狀況、產業規模等指標來評估實施貿易救濟措施對國內產業的影響。具體而言，如果進口產品造成國內市場份額嚴重下降往往是實施貿易救濟措施的理由。如果貿易救濟措施能改變國內產業大量失業的局面，幫助其擴大生產，達到規模經濟，降低單位生產成本，增加盈利，應該認為采取貿易救濟措施符合公共利益。

（3）第三階段，綜合評估

在這一階段中，根據成本收益分析法對前面兩個階段的結果進行權衡。用總收益減去總成本，得出凈收益。如果凈收益小于零，就不應該實施貿易救濟措施，此時，政府可以考慮調整產業政策。如果凈收益大于零，就應該實施貿易救濟措施對國內產業實施保護。

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