中美大學信息化體制及影響因素比較研究

劉永貴 趙建民

[摘要]文章剖析了中美大學信息化體制的異同，并從體制創(chuàng)新的目的與動力、信息化發(fā)展成熟度、信息化體制建設的內外部環(huán)境等方面對比分析了影響兩國大學信息化體制發(fā)展的關鍵因素。研究發(fā)現(xiàn)，我國大學信息化起步晚、跨越式發(fā)展的現(xiàn)實，及大學現(xiàn)有的科層體制慣性等因素使其創(chuàng)建了集權信息化體制。

[關鍵詞]中美；大學信息化體制；影響因素；比較

[中圖分類號]G40-057[文獻標識碼]A[論文編號]1009－8097(2012)02－005－05

緊跟全球化、數(shù)字化前進步伐，建立與之相適應的信息化體制是深化我國大學信息化建設的必然。回看世界，美國大學通過CIO、IT治理等體制創(chuàng)新發(fā)展，深化信息化建設，引領著世界高等教育信息化潮流。借鑒和學習美國的成功經(jīng)驗，建立和完善我國大學信息化體制，以深化大學信息化建設，已成為當前教育主管部門、大學IT主管、學者的共識。

學習美國的成功經(jīng)驗，不僅要認清兩國大學信息化體制的差異，更要認識到產(chǎn)生這種差異的深層原因。Henderson，Venkatmman等提出信息技術與組織變革受組織“信息技術應用過程、組織文化、組織結構、人員”等因素的影響。埃德蒙·金提出比較教育要從對比對象“產(chǎn)生的背景、比較對象的概念、其所處組織及外部組織結構、比較對象具體運行操作、基于比較提出的決策和執(zhí)行”五方面進行。借鑒上述理論，筆者擬從“兩國大學信息化體制界定，信息化體制創(chuàng)建背景與目的，企業(yè)、政府信息化體制發(fā)展及其對大學的影響，大學組織結構與文化，大學信息化發(fā)展過程及成熟度，大學信息化體制結構及運行機理”六大方面進行對比，以期能認清差距、探尋本源，找到深化我國大學信息化體制創(chuàng)新發(fā)展的途徑與策略。

一兩國大學信息化體制的概念與內涵對比

國內尚無對“大學信息化體制”的界定，大學信息化體制是大學體制的組成部分，高等教育體制是指國家在管理高等教育事業(yè)中，關于教育機構設置決策、已設機構的隸屬關系及職責、權益劃分等問題的制度和體系的統(tǒng)稱，筆者認為大學信息化體制是在大學信息化事業(yè)發(fā)展中，有關信息化機構設置、領導隸屬關系及相關部門與群體信息化職責與權益劃分等方面的體系和制度總稱。我國大學當前創(chuàng)建了“信息化領導小組(決策層)——校級IT管理部門(管理與協(xié)調層)——校級IT服務部門及院系部門信息化領導與信息員(IT服務層)”的三層信息化體制。

歐美沒有與“信息化體制”相對應的術語，不過其所關注的“CIO、IT治理結構”與我國大學所討論的“信息化體制”相似。CIO是ChiefInformation Officer的簡稱，譯作首席信息官，是高級行政管理團隊的一員，技術和其他信息資源的管理者，IT規(guī)劃的負責人，信息系統(tǒng)負責人，政策制定人，組織整體戰(zhàn)略規(guī)劃程序制定的參與者。IT治理強調以信息化與組織戰(zhàn)略目標一致為根本原則，以建立兼顧各IT利益相關者的信息化決策機制與組織結構為基礎，以通過IT為組織創(chuàng)造價值為終極目標。美國大學設置專業(yè)化的校級信息化領導職位——首席信息官(Chief Information Officer：CIO)，以之提升信息化發(fā)展的戰(zhàn)略地位及全校公共IT部門及資源的整合，建立兼顧各群體IT利益的治理結構，讓各群體代表參與信息化規(guī)劃制定及決策，實現(xiàn)IT決策與管理的扁平化。美國大學CIO與我國大學信息化領導小組組長或主管信息化副校長相似，其IT治理結構與我國大學三層信息化體制結構及運行機理相似，兩者具有可對比性。

二外在行政主導與內在戰(zhàn)略需求：信息化體制創(chuàng)建的背景與目的對比

中美大學信息化體制的創(chuàng)建都源自信息系統(tǒng)在大學管理中的應用。信息系統(tǒng)之所以能成為推動信息化體制發(fā)展的內在動力，是因為行政部門是大學“信息流動的核心節(jié)點”，IT的應用改變了大學行政部門信息獲取、加工、處理、施用的方式，并進而改變了大學以“信息流”為核心的業(yè)務活動，使大學信息化不僅需要提供IT服務，更需協(xié)調信息化建設中院系部處與各團體的信息權益關系，這勢必需要體制創(chuàng)新。不過兩國大學信息化體制存在差異，與兩國大學信息化體制創(chuàng)建的背景及對其功能定位的差異。

美國大學CIO職位的創(chuàng)設源于在對大面積信息系統(tǒng)應用失敗的反思中，使美國大學逐漸認識到打破原有單一部門管理信息系統(tǒng)的信息孤島現(xiàn)象，建立跨業(yè)務、跨部門、跨功能的綜合集成系統(tǒng)，促進信息資源整合，使信息成為大學發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源成為必須要解決的問題。這促使大學校領導對IT的關注視角從技術操作層提升到戰(zhàn)略層，大學校長認為不能讓那些缺乏戰(zhàn)略眼界，只關注IT的部門主管來領導信息化，必須由那些能從大學戰(zhàn)略發(fā)展視角思考IT 應用的人來引領。以信息化促進大學核心價值與精神的傳承與發(fā)展是大學信息化的歸宿，信息化要服從大學整體創(chuàng)新發(fā)展的戰(zhàn)略需要。教學、科研等作為傳承與創(chuàng)造大學古老價值的核心實踐活動，只有師生等大學教學、科研的主體參與其中，其參與越廣泛，越深入，信息化與大學戰(zhàn)略目標的一致性就越好。同時在一個去中心化、院系部門有相對獨立財務與決策權，師生群體有很強的參與意識與維權意識的美國大學，信息化的決策不可能以集權方式實現(xiàn)，必然要構建一個廣納各群體代表的IT治理結構，賦予各群體權責，在交流溝通中化解體制、文化障礙，充分調動最廣泛的力量，促進全校信息資源的整合與共享，促進信息化與大學戰(zhàn)略目標的一致。可見正是認識到信息化之于大學的戰(zhàn)略價值，以及從根本上促進信息化與教學、科研等有機契合的必要，促使美國大學設立校級CIO職位，建立各群體參與信息化規(guī)劃與決策的治理結構。

我國大學創(chuàng)建信息化體制亦緣于校內信息系統(tǒng)的建設，如清華大學、北京大學、復旦大學信息化體制的創(chuàng)建都是在全校管理信息系統(tǒng)全面建設之際。不過我國大學早期信息系統(tǒng)的建設并非出自校內部處的內在需求，而是大學校領導與IT部門意識到學校信息化水平遠落后于國外名校及社會其他組織的現(xiàn)實，意圖快速提升信息化水平，實現(xiàn)從無到有跨越式發(fā)展。正如訪談中各大學IT主管所言：我們面對的是不具備基本IT技能，習慣于“紙筆”辦公，不愿使用信息系統(tǒng)的行政部門領導與員工，學校要說服或強制行政部門使用信息系統(tǒng)。這一現(xiàn)實決定了我國大學信息化體制結構只有采用以行政命令為主的集權結構，才能推著師生進入信息時代，實現(xiàn)我國大學信息化跨越式發(fā)展的目標。所以當時我國大學都普遍采用副校長分管信息化，甚至校長出任信息化領導小組組長等體制措施，以提升信息化推行的行政執(zhí)行力。

三依附政府與獨立法人：信息化體制孕育的外部環(huán)境對比

大學信息化是一個開放系統(tǒng)，其創(chuàng)新發(fā)展必受政府、企業(yè)等外部環(huán)境影響。兩國企業(yè)、政府組織信息化體制發(fā)展的不同，及其對大學影響的不同，對兩國大學信息化體制的發(fā)展帶來了不同。

在政府層面，美國通過白宮、國會這兩大最高政府機構，于1995、1996分別出臺《信息技術管理改革法》、《克林格一

科恩法案》，要求各級政府設置CIO職位，并規(guī)定了CIO的地位與權責，為全國CIO的發(fā)展提供政策指引。2006年頒布《薩班斯，奧克斯利法案》(sarbaues-Oxley Act)，提出系列IT治理模型。直到1996年，我國在國務院信息化辦公室(已撤)、信息產(chǎn)業(yè)部(現(xiàn)為工業(yè)與信息化部)等機構推動下，以“會議、論壇”等形式討論CIO，并未制定相應法規(guī)，政府自身也未采用CIO。而至于IT治理，近年才有人在學術上探討，實踐中未有探索。我國政府是典型科層管理體制，在面對如信息化等一些需多部門方能推進的新事物，都習慣采用多部門領導組建臨時體制的方式。我國政府2001年8月重建國務院信息化領導小組，國務院總理任小組組長，副總理、中宣部部長、公安部部長等相關部門領導為主要成員，是我國信息化最高決策機構，同時在國務院下設“信息化辦公室”向國家信息化領導小組匯報。各省市政府亦設立相似體制，建立了“多部門領導組建的信息化領導小組+副職領導分管信息化+信息化辦公室+IT服務部門”這樣一套自上而下的信息化體制結構。

在企業(yè)領域，美國始終走在CIO與IT治理的實踐及研究的世界最前端。自1981年起，CIO職位已成為多數(shù)美國企業(yè)的高管職位，IT治理從20世紀90年代中期成為美國企業(yè)信息化實踐發(fā)展的主導思想與研究熱點。我國企業(yè)對CIO、IT治理的研究與實踐都深受美國影響，不過我國企業(yè)信息化起步晚，雖設立了CIO職位，但大多還局限于部門級，僅有12％C10進入企業(yè)高層，IT治理改革也尚處于探索階段。

美國大學CIO、IT治理發(fā)展都深受企業(yè)影響，而政府則主要以法規(guī)來引導。這主要源于美國大學多為獨立法人，與政府關系松散，有較大自治能力，其內部管理體制更多與公司相似，而非政府。而我國大學與政府關系緊密，對政府有很強依賴性，大學體制多是政府體制的翻版，這決定了我國大學必然采用與我國政府相似的三層集權信息化體制，我國企業(yè)在CIO、IT治理上的發(fā)展對我國大學并未產(chǎn)生多大影響。

四集權管理與多元治理：信息化體制孕育的內部體制與文化對比

大學信息化體制的建設與發(fā)展不可能脫離大學現(xiàn)有體制。美國大學行政管理體制逐漸與學術發(fā)展相獨立，日趨企業(yè)化、專業(yè)化，校長、副校長等行政管理領導也越來越多從企業(yè)家或企業(yè)管理人員中選聘。大學普遍采用“董事會、大學校長、評委會”的體制結構，董事會確定學校大政方針，選校長，根據(jù)校長舉薦任命教授和行政官員。校長是行政管理最高長官，任命若干負責學術、學生、規(guī)劃、財政、信息化等管理工作的副校長。評委會一般由教授、教師、行政管理人員、學生和其他人員組成，負責學術政策、規(guī)章制度和管理學術事務的決策。此外美國大學師生都有很強參政、議政的意識與能力，十分重視爭取自己的合法權益。信息化權益作為隨著IT而新生的權益，大學師生員工必然希望有合理的表達與訴求途徑，而不愿接受他人的指派。這一切都使得設立專業(yè)化的校級CIO職位，構建多群體參與信息化規(guī)劃與決策的IT治理結構對美國大學而言順理成章。

我國大學是黨委領導下的校長負責制，校領導、各部門領導有著與政府部門對應的干部級別，大學內部管理體制對政治行政體制有嚴重的依賴性乃至依附性。雖然我國大學內部管理體制有過多次改革，但始終是政治權力、行政權力一統(tǒng)天下，學術權力一直沒有發(fā)揮應有作用，廣大師生的權力更得不到體現(xiàn)。再加之在中國數(shù)千年文化傳統(tǒng)下，人們對自身權益訴求意識的淡漠，使得大學管理者、師生員工都習慣于集權、行政命令式的做事方式。在這樣的體制與文化氛圍中，設立校級CIO職位，創(chuàng)建師生員工廣泛參與規(guī)劃與決策的IT治理結構，必然遭遇“官僚與權力”為主導的現(xiàn)有中國大學體制的制約。

五跨越式發(fā)展與穩(wěn)步前進：信息化發(fā)展歷程與成熟度對比

兩國大學信息化體制的差異與信息化發(fā)展歷程及成熟度有關。美國大學自20世紀50年代就實現(xiàn)了基于計算機的數(shù)據(jù)自動化處理，70年代步入單機管理信息系統(tǒng)應用階段，80年代逐步發(fā)展到基于網(wǎng)絡的綜合管理信息系統(tǒng)階段。正是在對信息系統(tǒng)失敗的反思中，使美國大學校領導認識到只有將“信息”視為大學發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，促進信息共建、共享及基于“信息流”的業(yè)務流程再造，方能提升信息化投資效率，推動美國大學在信息時代的發(fā)展，而這需要相應的體制創(chuàng)新得以保障。同時在其六十多年的發(fā)展歷程中，大學領導、師生員工IT水平，對IT的接受程度以及對信息化的理解都已有很好基礎，其信息化體制的創(chuàng)新發(fā)展是應需而建，適逢其機。

我國多數(shù)大學信息化建設起步于20世紀末、21世紀初，作為推動大學信息化體制建設的直接因素——信息系統(tǒng)在我國絕大多數(shù)高校中并沒有完全啟動。2010年調查顯示，我國大學應用最多的圖書、財務管理信息系統(tǒng)也僅在20％左右，如復旦大學、中山大學等國內信息化建設富有成效的高校也是在2000年之后全面推動信息系統(tǒng)建設。并沒有如美國大學一樣，用近六十年的時間，走過“自動化數(shù)據(jù)處理一一單機管理信息系統(tǒng)——決策支持系統(tǒng)——基于網(wǎng)絡的綜合管理信息系統(tǒng)”這樣一個完整的階段。起步晚、時間短、跨越式發(fā)展的需要使我國大學校領導、管理者、師生員工對IT并不熟悉，甚至有拒斥心態(tài)時就被強推入數(shù)字化環(huán)境。這使領導、師生員工，甚至IT主管對信息化的認識都不可避免帶有“技術主義”傾向，而未能抓住“信息”這一“信息化”的本質內涵所在。這就決定了我國大學在信息化體制建設中必然關注“強執(zhí)行力”，而非基于“協(xié)調與溝通”的“信息流通與共享”，必然采用能最快推動信息化跨越發(fā)展的集權體制，而非讓各群體參與其中的體制。

六集權與分權：信息化體制結構的對比

1信息化領導小組組長與CIO——最高信息化長官對比

信息化領導小組組長是我國大學最高信息化長官，一般由校長或分管信息化副校長出任。CIO是一個專職于組織信息化建設、管理，參與組織戰(zhàn)略發(fā)展決策，從而實現(xiàn)以信息化推動組織創(chuàng)新發(fā)展的高級戰(zhàn)略管理職位，已在美國企業(yè)、政府、高校等組織中廣泛設立，是美國大學最高信息化長官。目前我國大學沒有以“CIO”命名的職位，不過基于眾人對“CIO職位是組織信息化最高管理職位”這一普遍認識，一些教育部門和大學都將主管信息化的副校長稱之為CIO。2011年教育部科技發(fā)展中心將“2011高等教育年度CIO”這一稱號授予了11所大學主管信息化的副校長。從最高信息化長官這一角度而來看，美國大學2010年52％的CIO是副校級，在筆者參與的教育部科技發(fā)展中心2011年調查數(shù)據(jù)顯示，我國92.7％的大學由校領導分管信息化(25％校長，66.9％副校長)，從數(shù)據(jù)來看，我國大學CIO職位發(fā)展遠高于美國。然而無論是我國教育主管部門，還是大學校領導都坦誠我國大學尚未真正建立CIO體制，其原因何在?

從職位特性來看，美國大學對CIO職位的職責及任職者

能力有明晰規(guī)定，并由具備相應能力的專人擔任，是一個專業(yè)化的校級領導職位。CIO任職者以信息化為事業(yè)追求，與其他校領導攜手推動大學在信息時代的變革發(fā)展。從職位所發(fā)揮的功能來看，美國大學CIO實現(xiàn)了對校內IT部門與信息化資源的整合和優(yōu)化配置，并參與全校戰(zhàn)略規(guī)劃與決策，說服其他校領導認識到信息化之戰(zhàn)略價值，將信息化融入大學戰(zhàn)略發(fā)展。

我國大學信息化工作多由副校長分管，但對分管信息化副校長的職責、能力素質等都沒有明確規(guī)定，且在選擇由哪位副校長分管信息化時，有很大隨意性。如N大學的信息化猶如一個皮球，在三年內，從化學背景主管人事的副校長，踢到計算機背景主管學科的副校長，再踢到專職行政主管后勤的副校長。很多分管信息化的副校長不論從情感上，還是實際行動，都未將其作為事業(yè)的追求。P大學IT主管談到：“P大學信息化發(fā)展的速度與效率很多時候取決于分管副校長能分出多少精力關注信息化”，正是對這一問題的深刻反映。另外在筆者對7所大學的個案研究中，5所大學分管信息化的副校長只分管負責信息系統(tǒng)與網(wǎng)絡建設的部門，如電教中心、圖書館數(shù)字化部等IT部門并不歸其分管，沒有實現(xiàn)對全校信息化資源的整合和優(yōu)化配置。由此決定了我國大學最高信息化長官無論從能力素質，還是對大學信息化的執(zhí)著與投入程度，還是說服其他校領導認同信息化戰(zhàn)略價值，推動信息化戰(zhàn)略發(fā)展，都難以達到美國大學CIO職位的功能。

事實上我國大學信息化建設主要由信息辦主任或網(wǎng)絡中心主任推動，他們與美國大學CIO一樣，奮戰(zhàn)于信息化實踐一線，全身心致力于提升本校信息化水平，將以信息化推動本校變革發(fā)展為己任。然而這些IT主管基本是部處級，難以實現(xiàn)全校信息化資源的整合，不能參與學校戰(zhàn)略決策，無法從戰(zhàn)略高度推進大學信息化建設。這與美國以躋身校領導、專職、專業(yè)化的最高信息化長官——CIO來推動大學信息化戰(zhàn)略發(fā)展相比，其差距就無需多言了。

2.信息化體制結構及其運行機理的對比分析

中美兩國大學的信息化體制結構完全基于不同理念。美國大學的Ⅱ治理結構是一種扁平化，兼顧各方信息化權益的決策與管理機制，基于這樣的IT治理結構，由院系部處、組織團體、師生代表等組成的各顧問委員會參與全校信息化規(guī)劃的制定、決策與監(jiān)督。而我國大學則是科層集權體制，信息化規(guī)劃的制定、決策、監(jiān)督以信息化領導小組與IT部門為主，師生與院系信息化權益的訴求并沒有相應體制的保障。

不同信息化體制對兩國大學信息化產(chǎn)生了不同效果。美國大學的IT治理結構在賦予各群體決策權力的同時，也使其有了責任心，能充分調動最廣泛力量推動學校信息化發(fā)展，保證了信息化的統(tǒng)一發(fā)展，實現(xiàn)了信息化與教學、科研、管理的深層整合，促進了信息化與大學戰(zhàn)略目標的一致。我國集權式信息化體制在早期大學各部門及師生尚未接受和愿意使用IT時，以行政力量推動了大學信息化的跨越式發(fā)展，這一點其成效是十分明顯的。但這樣的集權體制對信息化項目的代表性，校內群體對其的認同度，信息化規(guī)劃與教學、科研、管理的內在結合，全校信息化共同愿景的形成，全校信息化資源的整合與協(xié)調都有不利影響，更難以實現(xiàn)以信息化推動大學戰(zhàn)略發(fā)展的終極目標。

結語

綜上所述，中美大學的信息化體制結構及其運行機理，以及信息化體制所表現(xiàn)出的功能都存在較大差異。這種差異根源于兩國大學創(chuàng)建信息化體制的背景與目的不同，受兩國大學信息化發(fā)展歷程及成熟度、大學現(xiàn)有體制和文化，政府與企業(yè)信息化體制發(fā)展等多種因素影響。

不可否認，集權式信息化體制對我國大學信息化的跨越式發(fā)展效果明顯，是當時情形下，合理和必然的選擇。然而歷經(jīng)十多年發(fā)展，我國大學信息化水平與美國差距日漸縮小，信息化對中國社會的變革之勢已然形成，對我國大學發(fā)展的戰(zhàn)略意義日漸凸顯，院系部處及師生內在信息化需求已然產(chǎn)生，維護自身權益的意識也越來越強。與此同時，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010一2020)》將變革高等教育管理體制、推動中國現(xiàn)代大學制度建設列為教育改革重點，這是以體制創(chuàng)新深化信息化建設，推動我國大學在信息時代變革發(fā)展的最好時機。我國大學需繼續(xù)推進大學信息化體制的創(chuàng)新發(fā)展，創(chuàng)建CIO體制，調動相關群體參與信息化決策，突破副校長分工負責科層體制的束縛，促進大學部門間信息的共建共享與功能整合，提升信息化戰(zhàn)略高度，在流程再造中深化體制改革，實現(xiàn)我國大學在信息時代的變革發(fā)展。

編輯：宋樹