破解政府治理高碳的“效率困境”

宋蕾

〔摘要〕 政府在激勵多元利益相關者參與低碳發展中起著積極作用，但在實踐中，治理高碳的效率卻存在著“中央-地方-公眾”逐層遞減現象。從“認知-態度-行為”模型來看，政府治理高碳能力受到低碳發展的價值觀、治理高碳的行動意愿、政策供給的偏好影響。目前我國中央和地方政府已經具有了一定的低碳意識，但由于存在認知差異和獲取信息、資金和技術的能力差異，導致治理高碳的政策供給和價值理念在“自上而下”的傳導過程中呈現出“效率困境”。因此，要進一步提升政府的氣候風險意識，建立氣候減緩與氣候適應的協同機制，從單純強調政策主導轉向促進企業等市場主體共同參與，激發節能減排的內生動力，充分發揮地方政府在治理高碳中的重要作用。

〔關鍵詞〕 治理高碳，“效率困境”，“認知－態度－行為”模型，問卷調查

〔中圖分類號〕F842.6 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0091-05

一、 引言

在政府強有力的行政措施干預下，我國的節能減排在短時期內，特別是“十一五”末期取得明顯績效。截至2010年，我國單位GDP的一次能源消耗比2005年下降19.8%，主要污染物單位GDP排放量下降10%。其中，農林牧漁等第一產業的能耗強度下降17.4%，工業的能耗強度下降16.9%，建筑能耗強度下降15.4%，而交通和生活用能的單位能耗有上升趨勢，2010年比2005年分別增長了32.9%和44.4%。可見，政府的節能政策和新能源發展措施推動了電力、建筑和制造業的技術進步，有效地降低了相關領域的能源增長，但政策供給對引導居民樹立低碳化的消費理念并沒有發揮效用。2001年～2009年，我國居民生活領域的能耗快速增長，2005年后甚至超過工業能耗的增速，成為我國增長最快的能源消耗領域。盡管生活領域的能耗占總能耗的比重變化不大，維持在13%，但其絕對增長率保持在較高水平。

“十一五”節能目標的實現，主要依靠政府行政措施的干預和財政資金的投入。我國節能法第六條確定了國家實行節能目標責任制和節能考核評價制度，將20%的節能目標作為各地方政績考核的約束性指標。〔1 〕為完成該行政減排指標，一方面政府通過行政干預開展管理節能和結構節能，主要是淘汰落后產能，另一方面，政府直接投入節能減排專項資金和中央預算內基金用于節能環保工程建設，特別用于清潔技術的應用和改進。政府的直接投資，大力推動了技術節能，促進了落后產能和落后技術的改進和替代，但由于技術節能投資成本呈現出增長趨勢，低碳發展的財政激勵政策是否能夠發揮可持續效應，是“十二五”節能政策制定和實施的難點與關鍵。〔2 〕

可見，盡管“十一五”期間我國低碳經濟發展取得顯著成就，但由于單一的參與主體和單一的政策供給，我國政府主導的治理高碳存在著“政策供給高成本”的效率困境和“城市生活低碳化”的激勵困境。

目前，國內外學者從不同角度分析政府治理高碳能力的較多，但是對于治理高碳“效率困境”的探討卻較為少見。為此，筆者擬根據“認知-態度-行為”模型理論，通過對中央政府和地方政府進行有關低碳意識的問卷調查，來分析治理高碳的“效率困境”。所謂治理高碳的“效率困境”，是指完全或主要依賴中央政府政策規制的一種自上而下的治理模式。在該治理模式下，政策的供給和財政資金對低碳發展的促進效率逐層弱化。

“認知-態度-行為”模型認為對起因和影響的認知程度決定了行動的態度，而態度決定了行動意愿。基于該模型理論，政府的低碳意識被分為三個層次的指標：認知——政府低碳發展的價值觀；態度——政府的政策供給偏好；行為——政府開展治理高碳的行動意愿。政府低碳發展的價值觀指標，要測度不同科層、不同區域的政府對低碳發展概念、低碳發展目標、低碳發展措施和氣候變化影響的認知水平；政府治理高碳的行動意愿指標，要測度政府促進低碳發展的驅動利益、行動阻力和已經采取的行動舉措；政府治理高碳的政策偏好指標，要測度不同科層、不同區域政府在應對氣候變化時偏好的治理模式和政策措施供給。問卷調查將中央政府和地方政府進行比較。

從2011年1月至2011年10月，課題組對中國浦東干部學院的培訓學員開展問卷調查。采取自填式問卷采集方式，共發放問卷377份，收回376份，其中有效問卷316份，有效回收率為83.8%。調研對象由中央政府官員（占27%）和地方政府官員（占73%）構成。其中，地方政府官員來自東部、中部和西部。東部調研對象選擇上海、浙江和江蘇，占總調研人數的37%；中部調研對象選擇河南和湖南，占總調研人數的29%；西部調研對象選擇四川、西藏、貴州，占總調研人數的34%。調研對象所從事的工作涉及環境保護、水利、國土資源管理、交通運輸、能源管理、城市規劃及建筑管理等治理高碳領域。

二、中央與地方政府的低碳認知存在差異

（一）對“經濟發展”和“低碳”的認知差異。該部分的問卷調研包括三個問題。如表1所示，中央政府官員和地方政府官員對“溫室氣體的主要構成”的回答正確率均不高，中央政府官員為47.2%，地方政府官員為43.9%。主要的認知錯誤是將二氧化硫（SO2）和化學需氧量（COD）誤認為溫室氣體。關于“2020年中國承諾的碳減排目標”問題，只有三個目標均被正確認知，才被定義為“正確”。中央政府官員對該問題認知的正確率為68.8%，說明低碳發展已經成為中央政府的共識；地方政府官員的認知正確率為53.0%，略低于中央政府官員。從答案分布看，“單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%～45%”的減排目標被84%的政府官員認知，但地方政府官員對“森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米”這一目標認知的正確率明顯偏低，是中央政府官員和地方政府官員對“中國承諾的碳減排目標”認知的差異所在。

關于“低碳與經濟發展的關系”問題，87.8%的中央政府官員將低碳發展視為經濟轉型的良好契機，而地方政府官員的該認知水平較低，為77.3%，其中，東部區域工作人員的該認知率較好，中西部區域除四川外，其他區域對“低碳”和“經濟發展”的關系認知存在誤區。產生認知差異的原因有多個方面：首先，從社會經濟發展的空間分布看，我國區域經濟的發展水平呈現出從東南向西北逐步降低的特點。長三角、珠三角等東南部地區經濟發展水平高于全國平均水平，產業結構轉向現代制造和高新技術產業發展，東部的高能耗產能也正在向中西部轉移，因此，東部區域政府的低碳發展意識相對較高。此外，從資源稟賦的空間分布看，經濟發展水平較好的東部地區，自然資源稟賦較為缺乏，能源儲備較少，經濟發展對資源的大量需求主要依靠中西部地區（晉、蒙、豫等地）供給，區域能源降耗的內在壓力較大。相應地，中西部地區的自然資源豐富，資源開發利用的成本較低，經濟發展對自然資源的依賴性較強，地方政府在實現區域產業由資源依賴型向資源節約型轉變過程中，存在對“經濟效率”的擔憂和顧慮。〔3 〕

（二）對氣候風險的認知差異。對氣候變化影響的認知水平決定認知主體采取氣候減緩和適應行動的意愿，其中氣候減緩的重要組成包括治理高碳。如圖1所示，在氣候變化影響的認知方面，88%的中央政府官員和86%的地方政府官員都認識到極端氣候事件增多的風險。相比之下，氣候變化對海平面的影響尚未引起政府足夠重視，僅有25%的中央政府官員和27%的地方政府官員認為氣候變化可以引發海平面上升。

政府對氣候變化的直接影響已經形成較高共識，75%以上的中央和地方政府官員都認識到氣候變化對水資源和生物多樣性產生影響。在氣候變化對社會經濟發展的間接影響方面，中央政府官員的認知側重糧食生產的影響和能源短缺，認知程度分別為88%和75%；而地方政府官員的認知側重臺風、暴雨等引發的洪澇災害，認知度為82%，甚至高于中央政府官員在該因素上的認知程度75%。以上幾方面的氣候影響較為直觀，而且近年來頻繁發生的極端氣候事件和洪澇災害已經給農業、畜牧養殖業、城市的基礎設施等造成巨大的直接經濟損失，因此引起了各級政府的高度重視。此外，快速發展的城市化引發一系列可持續的發展問題，是“十一五”和“十二五”政府工作的一個重要任務。在這一政策引導的背景下，能源的短缺、生態環境的保護與氣候變化的關系也得到政府的較高關注。

50%的中央政府受訪者認為氣候變化會增加交通的脆弱性和人體健康的脆弱性，但僅有45%的地方政府受訪者認為氣候變化會對人體健康帶來影響，27%的地方政府受訪者認為氣候變化影響交通。僅有25%的中央政府受訪者和32%的地方政府受訪者表示認知到氣候變化給城市帶來的次生災害。可見，以上幾個方面的氣候影響尚未引起政府的足夠重視。其原因在于：一是這些氣候影響并不直觀，其潛在影響需要一段時間和一個過程來顯現；二是如果防護及時或者地方氣候適應能力較強時，氣候影響的脆弱性不明顯，并且不會造成較大的災害和突發事件，這種潛在氣候風險容易被忽視。

三、政策供給缺乏市場激勵

從表2看出，76%的中央政府受訪者表示，會選擇立法和經濟激勵政策措施推進低碳發展，僅6%和13%的中央政府受訪者表示會通過市場機制、NGO引導開展治理高碳。在地方政府中，44%的受訪者表示青睞經濟激勵政策主導的治理模式，23%的受訪者對NGO引導的治理高碳模式表示了認同。由此可見，在治理理念上，我國各級政府主體在治理高碳理念上偏好行政資源和財政投入的經濟激勵政策。這種政策供給的偏斜在一定程度上是由節能市場化發展的現狀決定的。以合同能源管理的發展為例，“十一五”期間，《關于加快推行合同能源管理促進節能服務產業發展的意見》和《合同能源管理項目財政獎勵資金管理暫行辦法》的出臺為合同能源管理推廣創造了良好的政策和體制環境，但由于補貼申請的程序繁瑣，企業對“補什么”、“什么時候補”等政策缺乏了解，以及受補貼的資質門檻過高等因素的存在，促進合同能源管理的相關政策并未能對企業的節能行動產生有效的激勵。2010年，合同能源管理的20億元基金預算甚至只使用了12億元。而其他市場機制如標識制度、碳排放交易、碳排放核算標準等的建立仍然缺乏制度保障。

從表3可以進一步看出，63%的中央受訪者和73%的地方受訪者均表示會通過“淘汰落后產能”開展治理高碳。50%以上的中央和地方政府工作者表示會通過開展“長期能源規劃”、“低碳教育和宣傳”來促進治理高碳。但75%以上的中央政府和地方政府受訪者對合同能源管理、低碳認證、碳排放權交易等市場機制作用缺乏供給偏好。

四、低碳行動的系統認知和“主動性”偏弱

如圖2所示，各級城市開展低碳行動的驅動因素存在差異。63%的中央政府受訪者表示開展低碳行動的主要驅動力來自于中央行政減排指標的壓力。另外，分別有63%和50%的中央政府受訪者同時表示，會基于能源短缺壓力、國家形象或“城市榮譽”感采取節能降耗和溫室氣體排放的調控措施。地方政府的低碳行動主要受到兩個因素驅動：一是來自中央的行政減排壓力，68%的地方政府受訪者表示驅動力來自行政減排指標；二是期望獲得低碳轉型和經濟發展的協同相應。73%的地方政府受訪者都對新能源這一戰略性新興產業發展表示出積極態度。

圖3顯示政府認知的低碳發展障礙。75%的中央政府受訪者和72%的地方政府受訪者表示低碳發展的主要障礙在于“低碳與發展理念互相沖突”的觀念誤區。可見，GDP仍舊是政府的主要績效指標。此外，地方政府對低碳發展障礙感知較中央政府強烈。61%的地方政府受訪者認為“相關政策的缺失”限制了地方開展低碳建設工作；44%的地方政府受訪者認識到技術研發和儲備的滯后對低碳發展帶來的限制；39%的地方政府受訪者認為低碳發展缺乏專項資金的扶持；33%的地方政府受訪者認為低碳、節能相關專業人才短缺是治理高碳的主要瓶頸。

可見，在國際組織的壓力和城市聲譽資本的驅動下，中央政府已經形成“低碳化”發展的價值觀。該價值觀通過中央政府的決策和地方政府的落實進行傳遞，并最終影響和形成“低碳”社會的價值取向。但是由于對低碳發展缺乏系統認知，我國地方政府的低碳行動力在很大程度上還依賴于中央政府的政策框架，低碳行動能力缺乏“主動性”，從而造成價值理念在“自上而下”的傳遞過程中出現逐層弱化的趨勢。

五、結論及對策建議

從以上問卷調研的分析看，中央和地方的相關城市決策者已經具備良好的低碳意識，但系統認知與行動力仍然缺乏。具體表現在：一是GDP仍舊作為地方政府的主要績效指標，在政府官員的理念中占據主導地位；二是在低碳城市行動中，政府為主導力量，但促進公眾參與的市場機制培育理念明顯偏弱；三是地方政府大多在中央政府的政策框架下“被動”執行，政策供給注重減排的短期成果而非可持續效應，注重經濟效益而非消費模式的轉變，注重行政減排指標的完成而非社會成本的優化。因此，破解治理高碳的“效率困境”應從以下幾方面努力：

（一）進一步提升政府的氣候風險意識，并建立氣候減緩與氣候適應的協同機制。從問卷結果看出，我國中央層面基于能源安全、社會經濟安全（農業生產、健康衛生等）的考慮，較地方政府具有更積極的治理高碳意愿，而地方政府對氣候變化導致的極端氣候事件及次生災害影響（極端氣候下的交通癱瘓、建筑物坍塌等）具有更直觀的認知，因此，地方政府在氣候適應行動特別是增強地方防災抗災能力方面具有更強的意愿。《IPCC第四次評估報告》對簡化和適應的關系作出了明確的界定：提高適應和減緩能力的政策有共同之處，其共同對自然系統和社會經濟系統產生協同影響。可見，適應氣候變化與節能降碳戰略同樣重要。在應對氣候變化的資金有限條件下，治理高碳應該注重“減緩”與“適應”并重，通過建立減緩和適應的協同機制，鼓勵地方的適應行動，提高地方的減排效應和應對氣候變化的認知水平。

（二）要從單純強調政策主導轉向促進企業等市場主體共同參與，激發節能減排的內生動力。中央政府的低碳發展決心是我國“十一五”治理高碳的主要驅動力。根據中央政府制定的可再生能源規劃、節能工程項目規劃等，地方政府積極淘汰落后產能，補貼節能技術的研發和應用，從而使電力、制造業和建筑部門的碳強度取得明顯回落。但這些政策措施較為單一，主要側重生產領域或大能耗企業的節能降碳，而中小企業和公眾的消費節能意愿并不強烈。治理高碳解決這一問題的關鍵在于地方政府的政策創新。地方政府的治理高碳要解決的不是單純的碳減排問題，而是“減排減量化”下的發展問題，其關鍵是促進地方或企業的可持續發展。如：香港通過LOOP減碳辦公室計劃和LCMP低碳生產計劃，向企業傳播辦公能效節約方案和制造業生產節能措施，幫助企業認識到節能行動能夠降低企業生產成本，提高競爭力，并通過能效示范，在區域和行業內產生聯動效應。此外，低碳消費也是帶動企業低碳生產的重要內生動力，比如企業/家庭減排指標體系和碳標識制度、區域碳交易市場機制、階梯電價等政策的實施，不僅有助于創造低碳消費的社會環境，還能樹立企業的綠色營銷理念，激勵企業自愿減排的行動力。

（三）充分發揮地方政府在治理高碳中的重要作用。地方政府是中央政策的實踐者，是低碳發展價值由中央政府向企業、公眾傳遞的決定性環節。我國各級地方政府已經具有良好的氣候變化意識，但依然缺乏實施的動力和方法。各級地方政府缺乏實施動力的原因集中在三個方面：一是節能降耗目標與地方政府的經濟增長目標存在利益沖突。節能降碳措施在短時期內將增加地方企業的生產成本和發展機會成本，降低地方邊際收益（GDP增長、財稅收入、預期政績等）；二是由于市場機制尚處于完善階段，企業和公眾的低碳自治意識較薄弱，各地方開展節能降耗行動主要依賴于政府的經濟激勵，如財政補貼、稅收優惠或減免等。大量資金和其他資源用于碳強度降低可能導致福利損失，甚至加重地方財政負擔；三是由于缺乏信息、資金等，盡管中央政府對能源強度和碳強度下降目標做出明確規定，但大部分地方政府并不了解實現這些目標的路徑與措施，也不了解政策的成本效益以及政策的可能影響。因此，應該建立低碳發展補償機制，通過中央政府對低碳發展地區的機會成本損失給予政策補償、實物補償或技術補償，緩解地方和中央對節能降碳指標的博弈，并鼓勵地方政府根據地方發展的實際情況，制定具有“地方特色”的低碳發展規劃和政策舉措。

參考文獻：

〔1〕王爾德.“十一五”結構節能為負貢獻〔R/OL〕.21世紀網，2011-03-26.

〔2〕華強森，尤茂庭，張海濛.節能減排的堅實第一步——淺析中國“十一五”節能減排目標〔R/OL〕.《麥肯錫季刊》中文網，2009-11.

〔3〕胡宗義，劉 靜，劉亦文.中國省級能源效率差異及其影響因素分析〔J〕.中國人口·資源與環境，2011，（7）.

責任編輯 于曉媛