公共管理視角下的城市規劃變革

范德虎　謝謨文

摘要：城市規劃作為政府資源配置和利益調整的重要手段，越來越表現出以公共利益和公共安全為主要目標的公共政策屬性。在現代公共管理模式下，城市規劃更加強調“以人為本”，從傳統規劃思想較多地關注空間物質環境，向更多地關注“人”轉變，更加注重經濟、社會、環境、文化等綜合性規劃。在我國政府職能轉變過程中，城市規劃亟需變革與創新，城市規劃作為公共政策的引導作用不斷加強。公眾參與、利益均衡、公平效率將成為城市規劃公共政策制度設計和公共選擇機制的核心。

關鍵詞：公共管理；城市規劃；政府職能轉型；規劃變革；政策制度；選擇機制

中圖分類號：TU981 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2012）30-0125-04

城市規劃的元素自古城邦雅典即表現以“政治管理”為目的，但作為政府公共管理手段并使之成為一項公共事務的現代城市規劃，卻僅有百年歷史進程。西方政府對城市化的引導和城市規劃首先著眼于城市公共衛生和環境保護，體現出以公共利益和公共安全為主要目標的公共政策屬性。二戰后，隨著城市經濟的高速發展和全球化浪潮的推動，城市規劃逐漸成為政府干預城市發展的重要手段，由傳統規劃思想只關心物質環境轉向理性的綜合性規劃，更多地注重經濟、環境和社會發展，從強調設計和實踐轉變到理論政策研究范疇，逐步實現城市規劃從傳統管理模式向現代公共管理模式的轉變。

1 公共管理職能與城市規劃轉變

1.1 城市規劃的公共政策導向

21世紀是中國城市化的時代，城市規劃作為一項重要的政府行為不斷得到發展提升。在市場經濟條件下，利用城市規劃對規劃區內人口規模、土地利用、資源節約、環境保護和各項建設等重大事項進行統籌協調，將城市規劃作為社會必須遵守的公共政策，保證城市可持續發展。

以英國為例，自20世紀60年代以來，城市規劃的重點逐步從規劃（plan和plans）編制向規劃（planning）實施轉變，更加強調規劃作為政府推動社會經濟發展和實現宏觀調控而做出的謀劃和安排。到了20世紀80年代，英國發展規劃已經不再提供具體的藍圖，而是成為城市發展規劃政策、策略的集成，是建立規劃原則和政策的過程。因此，市場經濟越發展，城市規劃越表現出其戰略性、指導性和政策性，必然向城市公共政策轉變。

1.2 城市規劃的公共管理職能分析

從公共管理要素性職能分析，公共管理更強調戰略管理和外部構成要素管理，更加側重于城市發展目標和政策引導。按照現代城市管理理論，新時期城市規劃應有效應對多元化、復雜現實環境與目標，逐漸由原來的注重空間規劃和物理規劃、注重規劃內部技術性分析向注重宏觀層面、政策層面的研究轉型，規劃內涵也向經濟、社會、環境、生態、文化等發展戰略規劃等方面拓展。

從公共管理任務性職能分析，公共管理主要通過各種公共政策來解決社會公共問題，提供公平而穩定的社會秩序、公共產品和公共服務。在社會轉型期間，政府通過城市規劃來合理安排和彌補城市公共設施和社會設施建設不足，更加關注公共資源、公共產品和公共服務以及社會協調發展的規劃與引導，并提供一種權威性的價值分配方案。現代城市規劃逐步由狹義的物質空間環境“一書兩證”為核心，轉向解決現代城市發展公共領域問題和管理社會發展公共利益等。

從公共管理程序性職能分析，城市規劃作為公共管理系統的組成部分，除具備一般管理活動的基本環節和程序外，還應積極應對全球化、信息化對規劃管理的影響。積極開展公眾規劃，對規劃管理過程普遍實行公示制度，檢驗和整合規劃目標和公共需求之間的差異，更加強調政府、企業、公民社會的互動。通過公眾參與，實現不同利益群體的多元化利益表達、利益聚合、利益分配，使城市規劃成為一種由相關者達成的“公共契約”。

2 政府職能調整與城市規劃變革

2.1 城市規劃與政府職能調整

20世紀50年代，英國城市復興運動從清除平民窟和疏解城市中心的壓力開始，到20世紀80年代工業區復興改造，以至21世紀當代文化導向的城市復興，政府通過制定地區發展戰略、實施策略等形式，吸引大量市場資金參與，實現城市經濟、社會、文化、物質形態等全面復蘇與復興。以改善市民生活質量和工作條件為中心，政府部門利用城市規劃和公共政策手段，引導城市中心區大規模的物質形態的更新，對老建筑（大多為工業建筑）和開放空間（如公園、展覽場所）進行改造再利用，增加商業設施和公共服務設施，將文化視為“復興的催化劑和引擎”，建設“文化區”和“文化地標”，促進社會各階層的有效融合，激發城市的自豪感和自信心。

因此，作為一般市場經濟條件下的政府職能，除主要提供政治職能和經濟職能外，還應注重經濟和社會協調發展的調節職能和公共產品提供、公共問題解決等救濟職能。城市規劃作為重要的政府職能和資源配置工具，在我國傳統“全能政府”職能模式向現代“有效政府”職能調整過程中，也應由“規劃管制”向“規劃服務”轉變，有效實施經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務。

2.2 政府職能轉型下的城市規劃

在經濟調節方面，城市規劃不僅是一種空間的統籌布局，也是對社會各方利益在空間上的集合和再分配。新時期，應充分利用規劃引導和規劃控制，實現資源的有效配置和重構，謀求不同利益間的協調和平衡，以城市問題為導向，以資源環境為基礎，以產業發展為動力，發揮規劃的指導作用和基礎設施建設對城市發展的引導帶動作用，實現從項目建設規劃向區域經濟發展規劃的變革。

在市場監管方面，市場經濟條件下作為制度供給者的政府，既是市場秩序的提供者，也是市場秩序的仲裁者。城市規劃作為重要的公共政策，在規劃編制、規劃審批和規劃監督的全過程，均應體現出對市場主體及其行為的監督和管理。通過技術標準和制度設計，對城市發展設定規劃控制和引導。同時，利用技術標準和公共政策手段，進一步加強對規劃設計單位的監管。

在社會管理方面，現代城市規劃應充分考慮市場經濟條件下城市發展的復雜性，合理引入公眾參與等公共管理模式。科學規劃，合理配置城鄉資源，嚴格規劃監督和違法建設查處，化解社會矛盾，加強規劃的動態適應性和可操作性，維護社會公正、社會秩序和社會穩定。

在公共服務方面，政府應提供滿足公眾消費和受益的公共產品，以實現社會公共需求和促進社會利益。在城市規劃中，必須更加突出政府的公共服務職能，結合城市布局的調整優化及功能疏解，加強各項公共服務設施的建設與保障，建立以服務為導向的公共行政體制。

3 公共管理過程和城市規劃創新

3.1 城市規劃與公共管理過程

城市規劃是城市建設和發展的藍圖。在總體規劃層面，城市性質、發展目標、城市功能布局、城市要素安排和實施規劃等，是城市未來發展的指引，也是城市政府和各部門制定政策和建設管理城市的基本依據。城市規劃需要從重要公共政策的角度，從方法上和內容上進行變革與創新。

以英國為例，1947年，英國議會通過了近代城市規劃立法體系中最重要的法律之一——《城鄉規劃法》（《the Town and Country Planning Act》）。在此之前，英國實行的是“分區規劃”，對地方政府而言缺乏彈性，難以適應外部環境的變化。新法規改革了英國規劃體系，立法創立了地方規劃局，并授權編制本地區 “發展規劃（Development plan）”。發展規劃本身不具有約束力，它僅僅表達規劃部門的意圖，建設項目需要經過規劃部門審批批準。1967年，英國頒布的規劃法把規劃分成了結構規劃和地方規劃，進一步明確了中央政府與地方政府的事權劃分。結構規劃又稱為戰略規劃（Strategy?plan），它包括總體政策及其闡述文件、框架圖紙（圖解）以及專項政策等，突出城市發展方向、整體空間框架（結構）的戰略布置和過程的控制，需要向中央政府報批。而地方規劃（Local?plan）是以小地區規劃（District?plans）為主，局部區域的較詳細的戰術性政策規劃強調發展的具體空間布局、土地利用及交通網絡等，可在批準的戰略框架內由地方政府自行決定。后來，在城市發展相當成熟的地區，又將結構規劃和地方規劃合二為一，稱為一體化發展規劃（Unitary?Development?plan）。2001年底，英國政府發表了《規劃綠皮書》，提出簡化規劃體系，減少規劃層次，讓公眾更多地參與規劃制定的過程，在區域空間戰略下制定地方發展框架。

在公共管理模式下，城市規劃的社會性決定其本身將成為技術和制度的綜合體，規劃管理的目標從單一的物質控制和計劃目標，轉向對社會發展綜合目標和城市實際建設過程進行干預，規劃控制的行政手段也逐漸削弱，決策、協調、監督等規劃管理方法不斷更新，規劃政策法律、政府投資、資源重新優化配置等規劃引導將成為現代城市規劃管理的主要內容。

3.2 城市規劃體系的創新與完善

國外城市規劃體系通常包括規劃法規體系、規劃行政體系和規劃運作體系。

近年來，城市規劃更加強調與其他經濟社會管理方法的融合，形成共同的政策框架和行動綱要。通過加強區域規劃研究，借助概念性規劃使總體規劃更準確地把握未來城市發展的戰略重點，突出城市發展結構性重點問題，為政府決策提供有效的技術支持，成為公共管理模式下城市規劃創新與完善的重點。

為適應市場經濟變化的能力，實現對城市發展過程動態、實時、有效的調控，城市規劃體系越來越注重城市運行和規劃運作體系，更加注重對實施過程的引導與控制。根據經濟社會環境的變化適時調整規劃內容，滾動編制城市近期建設規劃，將規劃原則、準則、布局以及規劃所確立的行動步驟轉化為公共政策，盡可能地消除城市發展的不利因素，引導實現城市的規劃目標和城市發展目標，確保公共利益的實現與增進，將是城市規劃向公共政策轉型的目標與方向。

3.3 城市規劃公共政策制度設計

公共政策的基本價值取向直接影響甚至決定公共政策的性質、方向、有效性和社會公正的程度。目前，我國城市化進程快速發展，由于片面追求經濟利益或政治利益最大化，造成的環境破壞、公共利益損害、城鄉差距不斷擴大等城市問題越來越嚴重。究其原因，城市規劃管理失靈和公共政策失衡直接影響和制約了城市科學發展。

在城市規劃公共政策制度設計時，應充分引入公眾參與，以城市公共產品、公共利益的提供以及城市各利益主體間實現均衡博弈為主要內容，以社會公平為其基本價值取向，以不同利益主體間利益均衡為目標，不斷完善城市規劃公共政策體系。從程序和規則等方面確保效率與公平相統一，將城市規劃作為服務和增進公共利益的政府產品，使自上而下的城市規劃行政管理轉變為上下互動、服務和管制相結合的新型城市規劃公共管理模式。

3.4 城市規劃公共選擇機制

在當代，城市規劃過程更多地表現為公共政策的制定過程，而公眾參與成為其公共管理思想的核心內容之一。城市規劃作為利益相關者的共同事務，為保證公共利益不被相關利益人侵害，涉及城市社區、城市公共設施和公共環境等規劃，都應通過公示、聽證等制度對規劃的內容和程序進行完善，保證各項規劃成果真正成為社會成員和各利益主體必須遵守也自愿遵守的公共契約，確保城市規劃作為政府公共政策執行的可操作性。

從西方國家的規劃實踐看，公共參與通常以個體所組成的團體或利益集團為主體，通過城市社區的平臺來實現。在我國，城市社區逐漸成為現代城市管理的基礎，也是實施城市規劃的具體目標。“規劃進社區”不僅是市民自治、公眾參與的舞臺，也是城市規劃公共選擇機制的具體體現。通過行使社區發展規劃知情權、建設規劃參與決策權以及實施規劃救濟權，讓公眾參與涉及城市規劃編制、決策、實施、監督等全過程，保證公共利益在程序性和實體性方面趨于最優。在某種程度上，城市規劃從單一的、垂直的行政指令向多方參與的、橫向的公共政策轉變，將是城市規劃公共選擇的必然趨勢。

參考文獻

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作者簡介：范德虎（1975-），男，安徽無為人，北京科技大學土木與環境學院博士研究生，城市規劃與設計專業高級工程師。

（責任編輯：葉小堅）