河南民間借貸監管制度的重構路徑

李樹鑫

［摘 要］民營經濟在河南經濟建設發展中發揮著重要作用,但資金來源一直是民營經濟發展的桎梏。現階段,民間借貸是河南民營企業主要的融資渠道。然而,政府處于金融安全的考慮和對民間借貸風險的擔憂,欠缺對民間借貸的監管制度的建構,這對河南的經濟和金融安全造成較大的影響。本文擬從監管制度層面作出粗淺的探討,對民間借貸的監管機構的架構提出一些具體的建議。

［關鍵詞］民間借貸；監管；重構路徑

［中圖分類號］F832［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）31-0109-02

隨著市場經濟體系的不斷完善,單一的金融融資供給模式已無法滿足其需求,民間借貸日趨活躍。這種民間個人之間、個人與經濟組織之間直接的借貸活動,成為了滿足日前不斷增加的資金需求的重要形式。在河南只要有民營經濟和鄉鎮企業存在的地方,民間借貸都和正規的國家金融一樣無處不在。民間借貸一直存在并對河南民營經濟的發展起著不可忽視的作用。但民間借貸長時間在正規金融“體制外”運行。這種“體制外”運行使得政府對其監管困難重重。2012年3月28日,溫家寶總理主持召開國務院常務會議,決定設立溫州市金融綜合改革實驗區。批準實施《浙江省溫州市金融綜合改革實驗區總體方案》,要求通過體制機制的創新,構建與經濟社會發展相匹配的多元化的金融體系,使金融服務明顯改進,防范和化解金融風險能力明顯增強,金融環境明顯優化,為全國金融改革提供經驗。然而,對于民間借貸的理論研究,尤其民間借貸監管制度的建構理論還沒有形成完整的體系,筆者擬以河南為研究范圍,探討民間借貸監管制度的體系建構路徑。

1 河南民間借貸的現狀和特點

河南民間集資方式多種多樣,如信托式、債權式、股權式等。資金用途不外乎用來發展企業的流動資金或企業生產設備的購置,這大大彌補了企業發展后勁的不足,有利于企業做大做強。還有一種歷史悠久的集資模式是合會,它是一種基于血緣、地緣關系的帶有合作性質的、互動的、自發的群眾融資組織。因交易方式和內容的區別,又稱抬會、輪會、搖會、標會等,其主要作用是將剩余的閑散資金尋找到合適的位置,調劑余缺,互助互利,發揮資金的高效運作性質,以獲取最大的經濟利益。農村合作基金會主要存在于有一定經濟實力的鄉、村,利用集體積累的資金在內部開展有償借貸服務,興起于20世紀80年代中期,90年代末被國務院統一取締。

目前河南民間借貸特點鮮明,主要表現為以下幾點：第一,民間借貸資金用途相對集中,由過去主要以生活領域向生產經營領域轉變；第二,民間借貸具有廣泛性和規模的擴張性；第三,民間借貸地域性和差異性并存,在鄉鎮地區,常表現為互助合作的性質,其形式主要表現為傳統的民間自由借貸和民間集資；在城市地區,表現為一種商業性質的融資行為,其形式主要表現為合會、錢莊等；第四,民間借貸期限短、形式靈活、利率市場化程度較高,通常表現為正規國家金融利率的數倍；第五,民間借貸逐漸由地下轉向公開,成為了中小企業融資的主要渠道。隨著金融改革向縱深的推進,利率管制也逐步放松,從理論界到整個經濟社會對民間借貸的認可度和接受度都有所提高,民間借貸的積極作用逐漸被社會公眾理解和認可,但是仍然存在很多問題。

2 河南民間借貸存在的問題及原因分析

2.1 民間借貸擔保方式混亂

目前河南大多數資金借貸行為發生在熟人社會,特定的地緣、血緣關系是民間借貸的運轉起因,因此有不少借貸雙方礙于情面,只做口頭擔保,連欠條都沒有,這種借貸行為一旦發生糾紛,維權便于法無據。因此,必須創新民間借貸的擔保方式,使這種混亂的、缺乏統一規范的擔保方式規范起來,民間借貸發揮其靈活簡便的方式,這樣才能將民間借貸的優勢無限放大。民間投資擔保公司大量涌現。資金擔保公司作為民間借貸的第三方,既保證了放貸人的資金安全又保障了借款人的權益,它使得民間借貸借助第三方的力量將風險控制到最低,但由于欠缺統一完善的法律法規,其弊端也不斷顯現,在發生借款人償還未能及時的情況下,甚至出現違法逼債、非法拘禁等犯罪情形,這在一定程度上損害了廣大群眾的合法權益,擾亂了當地的經濟秩序和金融秩序,不利于民間借貸的健康發展,亟待出臺相應制度予以規范。

2.2 民間借貸利率規定僵化

根據《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》的規定,民間借貸的利率可以適當高于銀行利率,各地人民法院可以根據本地實際情況具體掌握,但最高不得超過銀行同類貸款利息的4倍。超出此限度的,超出部分的利息不予保護。對借貸雙方因利率問題產生的爭議,如畸高利率等,司法機構可依據《民法通則》、《合同法》規定的誠實信用原則、公平原則判定合同的有效性和雙方的權利義務。我們知道,民間借貸實現融資的過程中,追求高額的利息是借貸行為發生的直接原因。高風險相伴的必定是高利率,利率是資金的價格。民間借貸所定的利率不是憑空想象出來的,也不是放款人強加給借款人的,而是在雙方都充分考慮了作為市場經濟平等交易主體的處境和自己所面臨的風險后約定的。因此,根據民事合同自主性原則,超過銀行利率4倍不予承認合同有效性的規定違背了契約自由這一民法的基本原則。因此筆者認為,我國目前有關利率的規定不盡合理,應當予以完善。

2.3 民間借貸的監管主體缺位

依照我國現行的金融體制,民間借貸行為的監管主體應當是人民銀行和銀行業監督管理委員會。但具體到融資實踐中,一直存在著監管主體缺位,監管形式的缺失,尤其是地方監管制度的欠缺。對于民間借貸行為,應當怎樣監管,何時介入,監管力度都沒有明確的規范可供遵循。一旦出現問題,要么無人過問,要么就多機關總動員,始終沒有建立一套系統的預警和監管機制。監管執法主體的缺位導致權責不明,造成民間借貸長期缺乏規范監管,經營管理極不規范,使得其發展始終處在無序狀態,暗藏著極大的不安全因素,這就導致非法集資、高息攬存甚至打擊報復等犯罪事實時有發生,不僅不利于民間借貸的健康發展,還嚴重危害了河南金融秩序。

3 河南民間借貸監管制度的重構路徑

3.1 建立完善的市場準入制度

筆者認為,要建立民間借貸的市場準入制度,應該從機構準入、資本準入、業務準入、人員準入入手,建立完善的市場準入制度。制定嚴格于《公司法》基本性的規定。民間借貸人可以通過發行商業票據、債券、股票、吸收非金融類企業的大額存款、資產證券化等,通過市場融資的方式使這些資本進入民間借貸市場,解決民間借貸機構的資金來源問題；逐步放開商事性民間借貸經營者向銀行、保險機構融資的渠道。同時加強對民間借貸機構的資金來源審查,過濾掉非法集資、黑社會性質洗錢等犯罪所得流入民間借貸市場。

3.2 建立市場交易登記制度

民間借貸監管機構可以根據河南區域內的經濟發展情況,制定一定的標準,對于達到所指定標準的民間借貸交易進行強制登記且在相關監管機構備案；未在監管部門登記備案的民間借貸交易將不受法律法規保護。監管機構通過這種渠道使得民間借貸活動從地下走向地上,使其納入到有效的金融體系中來,提高了民間借貸的可調控性,有助于建立多層級信貸體系,促進本區域內的民營企業的發展。

3.3 建立市場信用評級制度

信用制度的建立對金融體系的正常運轉具有重要的意義,也是金融機構風險降低的重要制度保障。由監管機構制定嚴格的分類評價差別化管理制度,該制度應當依據多項指標如借貸機構的業務狀況、風險水平、交易登記信息、業界評論等制定信用評級制度,評價標準應當透明、科學,評價結果可以量化,信息公開；信用評級的結果可以作為激勵措施,當信用評級達到要求時,可以獲取一定程度和數額的同行業拆解,或者獲取與正規金融主體合作的資格,即可以申請從正規金融機構獲得貸款,再轉貸給其他需要獲得貸款的個體工商戶、農戶,鼓勵民間借貸組織的規范化經營,憑嚴格的分類評價、差別化管理的制定、完善的信用評級制度，對于民間借貸領域的監督管理有很重要的現實意義。

3.4 建立市場風險監測預警和危機處理制度

民間借貸監管機構通過交易登記和信用評級制度,及時掌握本區域內的借貸信息。為確保交易風險控制到最低,應及時、定期地將這些信息披露和上報有關借貸經營的基本情況。首先，對于借款人違反借款合同和其他相關法律法規的規定,隨意改變借款用途、逾期歸還貸款的,應披露其不良信用記錄,實行檔案化管理,重新評估其信用等級；其次,設立各級民間借貸監測登記部門,建立區域性和全國性的民間借貸監測系統,建立與監測結果相適應的預警等級機制。監測民間借貸的融資渠道、資金去向、借貸期限、利率水平和償還情況等,定期跟蹤調查較大融資規模的民營組織和個人,及時掌握其動態變化,并在風險出現時制定相應的預警方案。最后,政府金融監管機構可以設立由金融方面和法律領域的專家組成的風險評估咨詢機構,該機構定期將監測和預警信息披露給社會,為放債人和借款人提供咨詢服務。

危機處理機制主要是指當民間借貸交易出現嚴重問題時,通過相關措施防止危機蔓延危害擴大的制度。筆者認為,危機處理機制應當分為重整性處理機制和破產性處理機制兩種。對于重整性處理機制,需要民間借貸機構滿足的條件可以歸納為通過內部股東注資、債轉股或新募股的方式,外部兼并、收購、政府救助的方式能夠實現正常經營,維護資金安全和股東利益的民間借貸機構,可以通過重整性處理機制防止金融危害的出現；破產性危機處理機制的條件是指救助成本極大,并且通過救助仍可能無法實現正常經營,此種情形下應當清算破產或行政關閉其經營,但在這里需要強調的是,破產性危機處理時應特別注意債權人或存款個人利益的維護。

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