西方文官制度對我國現代公務員制度的啟發

［摘 要］西方文官制度作為一種科學、規范的人事管理制度,在人才選拔錄用方面成績斐然。本文基于我國干部人事制度改革大背景下,通過梳理西方文官制發展脈絡、透視其鮮明特點,對比分析了我國公務員制度與西方文官制度的不足之處,進而從公務員制度建設、選拔錄用、培訓優化、財產申報等方面提出發展完善我國公務員制度,加快推動實現公務員制度化、法制化、規范化建設的思路借鑒和有益啟示。

［關鍵詞］選官制度;文官制度;公務員制度

［中圖分類號］F274［文獻標識碼］A［文章編號］1005-6432（2012）31-0105-04

選官制度是一個國家或政權選拔官員的實體和程序規章。中西方各國都十分重視官員的選拔和考核。中國古代的選官制度——科舉制度,被西方學者譽為“中國的第五大發明”。孫中山先生曾說過：“各國的考試制度,差不多都是學英國的,窮流溯源,英國的考試制度原來還是從我們中國學過去的。” 文官制度是西方行政人事工作中比較成功的制度,多年來在選拔優秀人才工作方面取得了一定的成效。近代我國在借鑒西方文官制度的基礎之上逐漸形成了具有中國特色的公務員制度,對于西方文官制度中有益的適合我國國情的經驗和做法,我國要大膽吸取,對我國現行公務員制度進行完善。

1 西方文官制度的建立和發展

1.1 西方文官制度內涵

近代工業革命以后西方各發達資本主義國家從英國開始逐步確立了文官制度,但各國公務員的內涵卻是有所不同的。比如英國,稱之為“文官”,它包括上自政府的常務次官,下至清潔工,并且是經過公開競爭考試、擇優錄用的文職人員,但不包括政務官和通過選舉產生的官員。美國是“三權分立”的國家,行政部門的官員統稱為“文官”,而立法部門的參議員及雇員,司法部門的法官,均不在文官系列。法國將國家機關人員統稱為“公務員”。日本的“公務員”分為兩種:一種是“國家公務員”,指在中央政府機關、國會、法院、國立事業單位等供職的所有人員；一種是“地方公務員”,指在地方工作的相關人員。

1.2 西方文官制度的建立和發展

西方文官制度是在反對君主恩賜制和政黨分肥制的斗爭中建立起來的。當時歐美政壇以錢謀官、賣官鬻爵之風盛行,直到19世紀中期,首先完成工業革命的英國,產生了改革這種不合理官吏制度的要求,最早形成了文官系統。“文官”一詞最早出現于1855年《諾斯科—屈維廉報告》中,由英文 Civil Service 轉變而來。英國《文官統計資料(年刊)》解釋：“文官是以公民身份為王國政府服務,未在政治部門任職的工作人員；根據特殊規定擔任某些其他職務的人員；以個人身份為王國政府服務,從王室的年俸中支薪的工作人員。”英國文官制度建立以后,專指經過公開考試,擇優錄用,無過失長期任職的國家公務人員。這種國家公務人員,在法國稱“公務員”,美國稱“政府雇員”。由于英國文官制度在西方國家中建立最早,影響較大,因此,西方國家的公務人員制度都效仿它稱文官制度。隨后,美國在1883年頒布了《聯邦文官法》即《彭德爾頓法》建立了現代文官制度。美國的現代文官制經過多次改革后,逐漸成為現代西方文官制度的典型代表。第二次世界大戰以后,法國、德國、意大利等國先后頒布了文官法或公務員法,形成了西方現代文官制度的主流,其中,最具代表性的是英國、美國和日本的文官制度。

1.3 西方文官制度的特征

(1)公開、平等、競爭、擇優錄取原則。這些原則是各國公務員制度的基本原則,是在公務員制度中落實憲法規定的公民權的基本要求,體現在公務員制度的各個環節上。如美國1979 年施行的文官制度改革法規定：“保證人人機會均等,經過公開的競爭性考試,只根據能力、知識、技能來決定錄用和提升”。

(2)功績主義原則。功績制既是公務員制度的一項基本原則,也是激勵公務員勤奮和創造性工作的手段,它強調的是實實在在的工作成績,而不是年資高低、親疏關系、黨派關系等其他因素。它要求必須按照公開考試的成績錄用公務員,必須按照工作的成績提升公務員。功績制體現了“任人唯能”和“獎優罰劣”的思想,實現了擔任政府職位“機會均等”的原則。

(3)政治中立原則。西方國家公務員制度普遍實行“兩官分途”,即將公務員分為政務類公務員與業務類公務員。政務類公務員實行任期制,由民選產生或由政府首腦任命,負責政黨政策在政府工作中的貫徹執行；業務類公務員實行常任制,多數通過考試錄用,主要負責執行政府的日常業務。西方國家既要堅持“政黨輪流執政”,又要避免“政黨分贓”的腐敗現象,因而特別強調業務類公務員得保持政治中立,必須忠于政府,不得帶有黨派傾向和其他政治傾向,不得參與黨派活動,同時其管理也不受政黨干預。

(4)職位的分類化。分類管理是公務員制度中的一種科學的管理方法,為西方各國廣泛采納。主要分為兩種形式：一種是因事而分的職位分類,分類依據主要在于職務或者崗位的客觀需要,美國最早實行職務分類。二是因人而分的品位分類,主要依據公務員的個人條件分類,職位分類和品位分類各有其優缺點。

(5)法制管理原則。法制管理是公務員制度的一個基本特征,是實行公務員制度的根本目的,也是認識管理制度現代化、科學化的一個重要標志。西方各國都頒布了一系列的公務員管理的法律如日本的《國家公務員法》、 美國的《文官法》、法國的《公務員總法》等,做到有法可依,嚴格執行公務員法規,對于違反公務員法規的行為依法追究其責任。

2 與西方文官制度比較我國公務員制度的不足

我國把“文官”稱之為“公務員”。20世紀90年代以來為適應市場經濟發展和行政體制改革深化的需要,我國開始推行國家公務員制度,并于1993年10月1日正式推行《國家公務員暫行條例》,2006 年1月1日起施行《公務員法》。在我國,建立公務員制度的最大貢獻,就是確立了經過競爭性考試擇優錄用公務員的基本原則,從而為人才的脫穎而出創造了制度條件。但是,中國的公務員制度與西方資本主義國家的文官制度有著許多不足。

2.1 公務員法制化程度低

行政管理要法制化,首先干部人事制度就必須法制化。這樣才能擯棄“人治”的傳統,真正做到有法可依,也才能使我國的公務員制度具有民主、效率、法制的功能。為此,我國順應了當代人事行政改革和發展的歷史潮流,于1993年實施《國家公務員暫行條例》以及 2006 年1月1日起施行《公務員法》,這些法規與西方國家頒布的相關法規相比,在數量和質量上都遠遠不夠,在西方實行文官制度的國家如加拿大政府頒布的《文官法》、《財務行政管理法》、《公務員就業法》、《公務員關系法》等一系列相關法律,標志著加拿大的人事管理進入科學化和法制化軌道。英國有1855年頒布的《關于錄用王國政府文官的樞密院令 》和《吏治澄清法》,法國除了《法國公務員總法》、《法國公務員總章程》以及《法國刑法典》,還制定了以預防腐敗為中心內容的《道義法規》,同時,法國政府還要求有關部門和公務員工會組織共同訂立《道義總法規》,并指示各部門根據自身情況制定《專門的道義法規》而且在內容上也是需要進一步的細化和完善。

2.2 選人用人中考試制度不完善

首先,錄用制度設計不完善。這種不完善存在著對公民平等參加考錄的諸多限制,一些歧視性設限引起了社會廣泛關注和不滿。近幾年,在一些地方的公務員錄用中,存在著區域歧視、對象歧視(如部分職位只錄用應屆畢業生)以及在學歷、年齡、身體條件等方面所作的嚴格的。許多有特長的優秀考生被這些歧視性的政策擋在了公務員隊伍的大門之外。典型的案例是河南考生小盧因體檢單的疑似“乙肝”被刷了,最后將西安市公務員局告上法庭仍然沒有獲得被錄用的資格,也沒有相關部門對此予以賠償。

其次,競爭性不足,走后門現象嚴重。公務員“入口”凡進必考制度沒有得到堅持。出現免考或隨意簡化考試科目和程序,以考核代替考試,以考調代替考錄現象；利用考試與調任的空間,出現了“考不進來調進來”的現象。僅2001—2003 年,全國新增公務員70萬人,但經過考試錄用的比例只有62.7%,鄉鎮一級的比例更低,僅為 43.26%。各類關系、人情、面子等為錄用中的變異提供了深厚的土壤。行政事務沾上了濃濃的人情味,人情味逐漸濃結,形成了各種各樣的關系網。在面試和復試過程中賄賂面試考官、“走關系”、“打招呼”,以及行政首長干預錄用等現象層出不窮,大大降低了公務員招錄的公正、公平和有序性,政府的公信力受到挑戰。

最后,考試形式和內容單調,針對性不強。我國公務員考試,實行的是國考和省考的政策,僅僅分為A/B/C三套試題,全國的統一性較強,但是考試的針對性不足而且考試的內容過于龐雜,和實際日常生活沒有什么聯系。對一般崗位人員主要以資格審查、了解專業能力背景為主,重視專家推薦和面試,針對不同類型的職位本應該采用針對不同部門、不同領域的考試內容和考試考核方式。如招錄警察時,要進行的筆試、面試、體能測試、心理測試就要針對警察的特點設置,能夠有效考察出這些考生有沒有當警察的條件,而我國現在卻是用考普通考生的試題去考警察,沒有針對警察這個特殊的崗位,吃的是“大鍋飯”。

2.3 我國公務員培訓問題嚴重

首先,法律法規不健全。我國于1993年正式實施的《國家公務員暫行條例》中有關培訓方面的規定僅有四條,且只是對培訓的原則、 種類、機構做出了綱領性的規定,而 2006年 1月1日起施行的《中華人民共和國公務員法》對培訓管理機構、管理細則、經費來源等相關內容也缺乏相應的說明。

其次,對培訓重要性認識不足,激勵機制不完善。雖然國家明確規定,參加公務員培訓是公務員的一項重要的權利和義務,公務員培訓期間的學習成績和鑒定作為任職、定級和晉升職務的重要依據之一。但在實際操作過程中,特別是在公務員的任職和晉升過程中,上述規定并沒有得到真正的落實,使得許多公務員參加培訓學習的動力不足、積極性不高,嚴重影響著公務員培訓的效果。對于公務員培訓,激勵機制采用很少,甚至沒有,公務員參加培訓的積極性不高,大多是應付式的,效果當然也不好。

最后,培訓內容缺乏實用性,培訓形式和方法單一。我國公務員培訓教材過多,側重于對受訓者的思想政治理論教育,較少對公務員全面能力素質和技能的培訓,對行政管理所需要的基本知識和崗位工作所要求的專業知識重視不夠。在教學方式上單一強調課堂灌輸,集中聽講,講授方式不靈活。目前大多采用“培訓＝課堂+教材+講授” 這種單向的、靜止的、封閉的培訓模式,嚴重割裂了理論與實際、知識與能力的相互結合、相互促進。

2.4 公務員的財產監督制度比較滯后

我國公務員,特別是部分官員有一定的灰色收入,這是導致各種腐敗問題的很重要的來源,廣大老百姓對此是非常不滿的,甚至是零容忍的。灰色收入問題不是我國公務員所獨有,西方國家也有這方面的問題,但西方國家主要通過財產申報制度,通過制度法律法規,比較徹底地解決了這個問題。例如,美國以1978年的《政府道德法》為法律框架,經30多年數次修改,特別是在聯邦政府道德署(廉政署)制定了一系列配套法規后,形成的一套較完善的財產申報制度。美國法典和《政府道德法》對違反利益沖突規定的行為和財產申報中的違規行為規定了嚴厲的處罰措施。對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延的申報者,各單位可對當事人直接進行處罰。在我國雖然2006年全國兩會,十屆全國人大代表韓德云領銜和其他9名人大代表提出《關于制定公務員財產申報法》的議案,建議盡快通過公務員財產申報立法,彌補我國公務員制度中的這一缺陷,但至今沒有太大進展,和西方的差距不小,立法部門的推動也不夠堅決。

3 西方文官制度對我國公務員制度的啟示

西方公務員制度體現了現代西方憲政的理念和行政管理的法治要求,體現了資本主義制度下的共同特色,它是西方國家在行政管理領域長期探索與實踐的成果。西方的文官制度不僅為西方各個國家選拔人才做出了很大的貢獻,對我國公務員制度化建設也有著諸多的啟發。

3.1 加強我國公務員制度的法制化建設

我國公務員制度從建立之初到現在法律制度的建設成果僅有1993年實施《國家公務員暫行條例》以及 2006 年1月1日起施行《公務員法》,這兩部法律只是對公務員的宏觀方面的一些宗旨性的規定,沒有對公務員的培訓、工資、申訴等方面的具體方面法律的制定,所以日常操作性不強,針對性不足。為此,我國急需制定一批關于公務員從進口到出口的各種具體的操作性強的法律法規,從而實現公務員制度的法制化。

3.2 在“選”人方面,用好的制度選人用人

從公務員隊伍的入口著手,建立一套科學的合理的考錄機制。以依法考錄、公開考錄、科學考錄為重點,堅持德才兼備的選人用人標準和公開、平等、競爭、擇優的考錄方針,創造廣納群賢、人盡其才、擇優汰劣、充滿活力、公平科學的選人用人環境,營造優秀人才脫穎而出的良好氛圍,努力做到用人單位滿意、考生滿意、社會認可,不斷推進公務員考試錄用工作再上新臺階。

(1)完善錄用制度設計。當前,我國公務員考試錄用制度設計不完善,不公平、不合理的問題還是比較突出的,造成的影響也越來越大。對于這些問題的解決最重要的就是要完善錄用制度設計,錄用制度設計必須貫徹公平公正的原則,對于地域、戶籍、身份等的歧視性規定要及時改正,對于那些在錄用中的違法犯罪要及時處理。用制度管人,拋棄人治。

(2)堅持公開競考、擇優錄取的原則。西方文官的選拔是向社會全體公民公開的,凡是公民都可以通過參加考試,經過一定的法定程序,進入文官隊伍。西方的文官制度對官員的考核一般都有公正、公開、客觀、民主等原則作為保障,晉升也有一定的程序和途徑,從而使對文官的考核和晉升更加具有公正性和合理性。例如,瑞典、芬蘭的公務員制度最大限度地體現了公開和平等競爭的原則,在錄用公務員或競爭職位時是開放性的,一律面向社會突出強調公平、公正,內部在職人員競爭職位時沒有優先權,可較好地解決一些人任職時間一長,就向組織要求提職的問題。這些做法,對于我們進一步完善公開競爭性選拔任用干部方式,具有一定的借鑒意義。因此,我國現代公務員制度必須嚴格遵循公開競考、擇優錄取的原則,保證公務員制度的客觀性、公正性、公開性和民主性,使考錄工作真正成為在陽光下運行和“玻璃房子里的競爭”。

(3)創新考試內容和方式,增強針對性。對于考試方法和內容不一定要有統一性,更重要的是針對性,做到按照公務員的工作與職位的不同采取多種考試方法。日本公務員錄用考試共15種,除了用得最多的是第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ 種考試,還有錄用國稅、勞動基準監督、航空管制、外交等12種專門官員的考試,而且每種考試的科目都不一定,筆試試題的內容更加多樣而不重復。針對不同類型的職位應該采用針對不同部門 、不同領域的考試內容和考試考核方式,做到針對性最強。

3.3 在“訓”人方面,用好的方式培訓人

公務員培訓是加強公務員隊伍建設,提高公務員素質的重要途徑。我們要十分重視對公務員的培訓,加速對公務員的培訓,不僅可以提高工作效率,更能培養更高一級官員。在培訓方式上,堅持分類培訓、針對公務員的實際情況實施不同內容、不同方式的培訓。

(1)健全法制,完善制度。公務員培訓的制度建設必不可少,沒有這個制度,培訓便不容易順利開展。在英國,公務員培訓方面有明確的法規條例,這樣在實施公務員培訓時就有法可依、有章可循。而我國法律對公務員的培訓只有總體上的、原則的規定,但對如何實施、如何操作無細節規定,因而迫切需要制定一部關于培訓的專門法規,使培訓工作有法可依,依法培訓,逐步走上制度化、法制化的軌道。

(2)加強公務員對培訓重要性認識,建立配套的公務員激勵機制。國家不僅要明確規定,參加公務員培訓是公務員的一項重要的權利和義務,把公務員培訓期間的學習成績和鑒定作為任職、定級和晉升職務的重要依據之一。要加強公務員對培訓重要性認識,加強教育和宣傳。在實際操作過程中要嚴格按規定辦,真正的落實。與此同時,還要配套的公務員激勵機制。在建設公務員培訓制度過程中,要注意建立公務員培訓激勵機制,增強公務員參訓的內在動力和外在壓力。我國必須把公務員培訓的考試、考核結果和實際能力的提高,作為公務員考核、任職、定級、晉升職務的重要依據之一。真正形成和完善培訓激勵約束機制,解決培訓與使用、考核、獎懲的關系等問題,真正形成優勝劣汰、功績晉升、適人適用、競爭發展的環境。

(3)豐富培訓內容與方式滿足培訓需求。在培訓方式上,要認識到公務員本身具有豐富實踐經驗的優勢,要打破教師單純依據教材單向傳授的傳統教學方式,轉變為以課堂教學為基礎,以參訓者為本,綜合運用“案例教學”、“小組研討”、“行動學習”、“社會調研” 等現代培訓方法,引入教練和導師等新的職業角色,調動參訓者參與分享個人經驗,提高參訓者自己解決問題的能力。

(4)建立完善的培訓機構,創新公務員培訓的新途徑。可以引入市場因素,通過市場的力量做到資源的優化配置。例如在公務員培訓充分體現市場化的特點芬蘭、瑞典政府高度重視公務員培訓,要求公務員必須按崗位要求接受培訓。但政府不設立專門的公務員培訓施教機構,不供養專職的公務員培訓師資隊伍,把公務員培訓推向市場,政府花錢直接向社會購買專業培訓服務,這種培訓收到了很好的成效。各類培訓機構只有符合培訓需求、提高培訓服務質量,才能拿到培訓訂單。

3.4 監督人方面,大力推廣和實行公務員財產申報制度

對公務員的監督工作應該從財產的監督入手,財產監督的有效途徑就是公務員財產申報制度。公務員財產申報是指國家公職人員在任職之初、任職期間和任職屆滿后向有關部門如實申報個人及其家屬子女的財產及變化狀況的制度。2008年5月1日,我國《政府信息公開條例》正式實施。當時中國青年報社調查中心聯合新浪網針對“公眾最希望政府公開的信息是什么”開展了一項3837人參加的調查,結果顯示：77.5% 的人選擇了“官員財產情況”。要從將政策性文件上升到法律層面,擴大和完善申報主體及內容,完善申報時間種類及公開方式,建立獨立的受理與審查機構,設定合理的違反申報懲罰力度這幾個方面完善公務員財產申報制度。我國做得比較好的,比較早的是新疆阿勒泰地區。在新的財產申報制度監管下,我們公務員的腐敗問題就比較容易被發現,同時,對那些意欲腐敗的公務員也起到威懾作用,使之不敢任意腐敗。《公務員財產申報制度》——猶如又一柄抑制腐敗的利劍出鞘。同時它是我們全面奪取經濟社會又好又快發展的有力保證。

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［作者簡介］吳旭(1988—）,女,江蘇淮安人,碩士研究生,南京工業大學行政管理專業。