公共管理中的廉政風險及其防范體系設計

張清 楊靜

【摘要】加強公共管理過程中廉政風險防范管理，是腐敗預防策略的具體落實舉措。廉政風險的提出代表著國家廉政建設的策略轉型方向，對廉政風險表現形式、形成根源的分析展示了廉政風險管理與反腐倡廉整體事業的內在關聯性。基于此，可以得到關于廉政風險防范管理體系設計的基本思路。

【關鍵詞】公共管理 廉政風險 防范體系

廉政風險管理的提出

2007年6月，胡錦濤在中央黨校省部級干部進修班發表講話時指出：“要在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”。幾個月后，黨的十七大報告正式提出“拓展從源頭上防治腐敗的工作領域”的工作部署，進而強調反對腐敗要“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針”，標志著預防腐敗將在中國廉政建設的整體戰略中占據更為重要的地位。黨的十七大之后，全國各地各部門開始探索落實“三個更加注重”廉政建設策略的具體途徑，北京市原崇文區結合此前課題調研基礎，率先提出廉政風險防范管理并于同年7月在全區范圍推廣廉政風險防范管理。2008年底，廉政風險防范管理實踐得以在北京市全市范圍推廣。

2009年到2011年，第十七屆中央紀委第四、五、六次全會都對廉政風險防范先后作出部署。胡錦濤、賀國強等領導同志先后在講話中強調防范廉政風險。2010年以來，廉政風險防范管理探索開始在全國推廣，到2011年9月底，全國已有68%的省（自治區、直轄市）開始部署廉政風險防范管理，全國三分之一省級區域已經開展廉政風險防控試點。

廉政風險的具體表現

風險是自然與社會中消極事件發生的可能性，是人們在生活中感知到的不確定性和不安全感。廉政風險是公共部門腐敗行為發生的可能性，它的實際風險水平往往取決于兩個要素：一是腐敗動機，二是腐敗機會。其中腐敗機會蘊含在崗位權力資源配置結構以及相應的監督制約機制中，同時也受到外部社會環境的影響。這樣，我們可以把廉政風險劃分為三個層次：主觀動機風險，崗位風險和外部環境風險。

主觀風險是因人內心的私利欲望和貪腐動機帶來的廉政風險，它是人的價值觀體系失衡以及社會認識偏差的綜合反映。主觀風險首先是思想道德風險，是人對于廉潔與腐敗之間的價值判斷出現模糊所產生的行為動機上的偏頗。如果公職人員將個人利益得失置于組織集體利益甚至社會公共利益之上，以物質生活取代精神世界，那么其在公共管理或公共生活領域就有可能窮盡一切辦法發現并利用制度漏洞，以公共權力資源牟取私利。其次，廉政風險防范意識淡薄同樣也可能導致腐敗的發生，盡管自己最初并沒有強烈的腐敗動機甚或原本有著廉潔的意愿，但是因為缺乏風險識別與防范的心理準備，漸漸與腐敗勢力同流合污，這是主觀廉政風險的另一表現。

崗位風險是與具體崗位賦予的公職人員的公共權力在實踐運行中帶來的廉政風險。它往往表現為組織權力配置與運行機制所潛藏的腐敗機會，有時是微觀的流程缺陷，有時則是組織內部宏觀的系統性問題。從本質上講，崗位職權背后的利益空間決定了崗位的廉政風險水平，崗位賦予人的權力越大、越重要、越獨斷，那么該崗位也就意味著更高的廉政風險，反之亦然。崗位風險首先是權力配置的問題，如果崗位職權與崗位責任相脫離，就會產生公權牟取私利的可能，這就是崗位職責風險；其次是權力運行過程中具體的操作程序和業務流程將會影響權力運行的規范程度以及自由裁量權的受制約水平，這往往決定了權力運行中的實際風險情況。

外部環境風險主要是社會環境中腐敗文化泛濫所導致的從眾心理、行為模仿以及制度慣性等風險。特定的社會形態由人的意識、行為以及制度結構組成，反過來，社會環境也會對人的思維過程、選擇行為以及制度變遷產生深刻影響。如果社會中缺乏廉潔共識，腐敗現象就會被默許和縱容，直到腐敗蔓延。所以，社會意識形態對腐敗的模糊立場以及廉潔共識形成機制的缺席，都意味著腐敗擴散的風險。

廉政風險防范管理體系

廉政風險管理就是通過對權力運行過程以及公共資源管理流程的系統分析，梳理出公共管理過程中廉政風險的形成機理及演化規律，繼而對公共部門如何識別、診斷和消除廉政風險進行總體理論性概括。進而，努力將廉政風險防范工作融入各類日常的管理制度和流程之中，真正實現風險防范工作的標準化、規范化、信息化，使其能夠可持續發展。概括起來，廉政風險防范管理體系應該包括以下組成部分：

風險識別系統。風險識別是廉政風險防范的起點，同時，也是潛在風險與現實危機的分界點。能夠被組織提前準確判斷的風險往往不會演化成真正的危機。與傳統的自然風險不同，廉政風險內生于組織內部，并且時常與具體個人的主觀思想意識有關。所以，廉政風險識別比傳統風險識別更加困難。

廉政風險識別系統分為風險點詞典和風險點排查機制兩部分。風險點詞典是關于權力配置與權力運行過程中腐敗機會集中、腐敗動機較強的關節點的規范性描述。它不僅完整列出組織中潛在的風險點目錄，還要描述風險等級、表現形式、后果危害、對應范圍和對應責任人。風險點并非憑空編寫或者照抄照搬而來，風險識別的核心是有一套科學有效的風險排查機制，通過問卷調查、結構化訪談、顧客追蹤回訪、背靠背評價、崗位分析、流程梳理、制度核查等方法，針對組織內外可能存在的思想道德、崗位職責、業務流程、制度機制、外部環境等廉政風險進行全面篩查，盡可能發現并識別組織運行中的廉政風險。

風險評估系統。風險評估不僅要對組織整體廉政風險水平作出評價，還要對廉政風險的形成根源與演化機制加以分析。風險評估系統主要是廉政建設領域專業人員的一套工作機制。針對主觀動機，主要是測評能否清晰地認知腐敗的行為規律，是否具有較為系統的廉政意識，比如對抵制腐敗的態度是否堅決，是否知道如何應對腐敗誘惑以及同腐敗行為進行斗爭，是否建立了防范腐敗的學習習慣。針對行為過程，主要是評價工作本身職責是否明確，權力邊界是否清楚，權力行使過程是否有規范的制度加以約束，以此檢查制度的完善性。深入梳理權力—利益關系，防止利益沖突，特別是要針對利益敏感點（重點崗位、重點領域），保障權力在陽光下運行。針對外部環境，主要是評價行業總體廉潔水平，既關注社會反饋，特別是利益相關者的評價，也關注組織成員對社會總體環境的認知。評價社會環境對組織成員產生的影響（甚至壓力），幫助其分析周圍可能存在的腐敗陷阱。借鑒其它地方同類部門的管理經驗與失敗教訓，適時總結和反思自身存在的問題。

風險防控系統。風險防控是整個廉政風險防范管理體系的核心，也是公共部門改善內部控制、降低廉政風險的集中體現。廉政風險防控是針對存在的風險點及其原因，制定相應的解決方案，消除腐敗機會，弱化腐敗動機，切實減少廉政風險。

針對動機，一是要加強并改進組織廉潔教育，構建科學、完善的廉潔教育體系，包括腐敗認知、廉潔意識、反腐能力等方面的培訓，讓大家認識腐敗、了解腐敗（危害）、抵制腐敗。二是培育積極向上的組織文化。組織成員的行為在很大程度上受到組織文化的左右，從眾效應一直是組織行為的典型特征。要避免組織陷入“你干我也干”的惡性競爭陷阱，要從領導者、領導班子做起，樹立風清氣正的良好氛圍。三是以人為鏡，以案為鑒，互相提醒，避免前“腐”后繼。針對過程，關鍵是制度建設，一要健全制度規范，設計科學合理的制度機制。二要讓制度管用，樹立制度的權威，完善監督機制，讓所有人、所有事都處于監督之下。三是根據管理、服務、監督的需要，不斷改進組織業務流程。針對環境，需要改進而非簡單地擴大宣傳。新的資訊條件下，應用新的辦法去爭取社會支持，而不是閉門造車。公共部門需要相信民眾、依靠民眾來改善內部控制與管理，防范權力濫用。

績效反饋系統。績效反饋是對一個階段的廉政風險防范工作進行的總結。廉政風險防范管理的價值不是自己賦予的，而是需要在整個部門管理的層面上進行績效評價，簡單說，就是對其成本—收益進行綜合分析。

內部的成本是相對清楚的，因廉政風險防范管理而額外增加的預算（費用、人力物力）是容易核算的；問題是廉政風險的降低能否準確地加以衡量？為了讓績效反饋更有說服力，有必要在廉政風險防范管理之初注意資料的收集整理，對組織廉政水平加以評估，通過前后對比反映其對于廉政風險防范的貢獻。概括起來，廉政風險管理通常是公共組織及部門決策與監督機構（黨委與紀檢機構）發起，由組織內部成員與外部相關組織或個人共同梳理公共組織及部門的資源狀況、管理制度、業務流程和監督體系，從中發現管理流程和監督機制的薄弱環節，查找可能導致腐敗發生的制度缺陷與管理漏洞，并就如何有效地化解廉政風險、提高組織的整體廉潔水平提出具體的建議。廉政風險管理的最終目標是通過對策與方案的執行，切實減少腐敗機會，成功防范廉政風險。

廉政風險防范管理不僅是公共部門自身改革的需要，同時也是社會持續發展的需要。從風險管理的角度看，社會的發展和進步就是降低自然的或者社會的風險，僅從管理的角度講，廉政風險的根源是體制機制中的漏洞，所以從長遠看，降低廉政風險的根本出路在于深化改革，惟其如此，才能減少公共權力牟取私利的機會和可能。

（作者單位：國家自然科學基金委紀檢監察審計局紀檢監察審計處）