法律援助介入信訪案件的路徑探討

李鳳軍

【摘要】改革開放以來，由于經濟發展不平衡而引發的一些社會糾紛和矛盾與日俱增，傳統的信訪問題解決方法已經不能適應當今社會發展的要求。應采取明確規定信訪援助的條件、組建司法行政部門和信訪部門聯合辦公機構、制定全國統一的《信訪援助法》等措施，為解決信訪問題尋找一條有效的路徑。

【關鍵詞】信訪 法律援助 路徑探索

信訪和法律援助概述

信訪制度概述。根據國務院信訪條例的規定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由相關行政機關處理的活動。

在社會實踐中，信訪人不僅向各級行政機關進行信訪，同時，還向各級黨委機關、紀律檢查機關、人大、法院、檢察院、政協機關等進行信訪和表達訴求。為了維護社會穩定，各級黨政機關處理信訪事件而支出的費用是巨大的。

信訪制度在中國有悠久的歷史，對人民群眾來講，其典型形式就是封建社會的攔轎喊冤，為了維護封建社會秩序，統治者也會設置一些信訪機構，專門解決人民群眾的信訪申訴問題。新中國成立后，信訪制度是根據群眾路線而設計的一項政治參與制度。信訪制度在我國不同的歷史發展時期，對于解決人民群眾的合理訴求和冤假錯案發揮了重要的作用。但自改革開放以來，由于經濟發展不平衡而引發的一些社會糾紛和矛盾與日俱增，信訪人員數量急劇增加，與信訪相關聯的一系列問題日益成為社會關注的焦點和難題。社會各階層為尋求破解之道絞盡腦汁，對信訪工作的投入前所未有，摸索了學科方法，而這一切未能有效遏制信訪總量高位運行的態勢，所呈現的效果并不盡如人意。

法律援助制度概述。法律援助是指政府為了幫助經濟困難的群眾，無償為群眾提供法律服務的一種政治和法律制度。法律援助制度在我國實施時間較短，但已經取得很好的社會和法律效果。1996年《刑事訴訟法》第三十四條規定了我國的法律援助制度，1996年《律師法》對律師承擔法律援助義務也作了規定，2003年國務院行政法規《法律援助條例》的實施，正式確立了我國的法律援助制度，明確規定法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當積極采取措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展。《法律援助條例》的頒布和實施，標志著我國法律援助制度的正式建立，對于維護人民群眾的合法利益，推動依法治國，都具有重要的意義。

信訪和法律援助銜接的必然性。信訪問題的出現，是我國社會轉型期一個不可避免的社會問題。一方面，人民群眾的法律意識增強，但我國的立法相對滯后，加之信訪人員由于不懂法而導致他們的訴求超出了法律法規和政策的規定，不能滿足信訪人的利益要求；另一方面，我國司法機關在解決社會爭議方面的權威性和能力有待提高。因此，我國的信訪人數居高不下，同時大多數信訪人員因經濟困難請不起律師，而律師也因其政治敏感性而不愿介入信訪問題。

原國家信訪局局長周占順在2003年接受新華社《半月談》雜志采訪時說，信訪事件中有四個80%。

第一，80%以上反映的是改革和發展過程中的問題。

第二，80%以上有道理或有一定實際困難和問題應予解決。

第三，80%以上是可以通過各級黨委、政府的努力加以解決的。

第四，80%以上是基層應該解決也可以解決的問題。他的分析無疑具有政治和學術上的權威性，也是我們解決信訪問題的指導思想和行動指南。

信訪人數急劇增加，影響了社會秩序和政權穩定，但傳統信訪問題的解決方法效果并不好，因此，有必要對傳統的信訪工作方法進行改造，在改造傳統信訪工作方法的問題上，筆者認為讓援助律師全方位介入信訪案件，是一個比較可行的法律途徑。

法律援助介入信訪案件存在的問題

《信訪條例》第十三條規定：設區的市、縣兩級人民政府可以根據信訪工作的實際需要，建立政府主導、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機制。信訪工作機構應當組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業人員、社會志愿者等共同參與，運用咨詢、教育、協商、調解、聽證等方法，依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。

法律援助介入解決信訪問題雖然有明確的法律依據，但在實踐中，法律援助介入信訪問題的面并不全面，在法律援助參與信訪問題的處理上，各個環節上與信訪部門的協作制度尚不完善。在法律援助與信訪問題的協作聯動機制上，各地都是在探索階段，存在的問題主要有以下幾個方面：

政府對法律援助介入信訪問題的思想認識不到位。信訪在我國是一個敏感的政治話題，各級人民政府對信訪案件多采取秘密處理方式，大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決，擔心引發連鎖反應，所以信訪部門通常只是解決個案，沒有通過個案解決相同或類似的問題。從思想認識上來看，相關部門并不希望法律援助部門全方面介入信訪案件，擔心會引起負面影響。于建嶸教授對部分進京信訪的群眾做過調查，大多數信訪群眾認為中央機關害怕農民上訪。這說明各級人民政府對信訪的態度很矛盾，并不是很認真地對待信訪問題。

援助律師的身份不明確。援助律師在信訪案件中的身份沒有明確界定，現在絕大多數情況下，是政府信訪機關碰到重大復雜的信訪案件，請求法律援助機構介入信訪案件，在這種情況下，法律援助機構也是站在政府機關的立場上，對信訪人進行勸說，并不是信訪人的代言人或代理人，有失公允立場。

根據《律師法》的規定，律師不能以代理人身份，代理信訪人參與信訪活動，而且相關部門也多以講政治，維護社會穩定為理由，限制援助律師介入信訪案件。援助律師介入信訪案件，必須明確律師的身份，即律師是為信訪人服務，律師必須站在信訪人的角度和維護信訪人的利益去參與信訪工作，不能站在政府的角度去勸說信訪人化解信訪矛盾，否則又會走入新一輪的惡性信訪。

信訪工作機構工作人員素質有待提高。我國的信訪工作機構工作人員多是從其他政府機關或國家機關轉調過來的，雖然有較豐富的工作經驗，但由于信訪工作涉及領域多，工作面廣，不僅有歷史問題，還有現實問題，不僅有政策問題，還有法律問題，以及政治和社會穩定問題。因此，作為相對人的信訪人與一般情形下的行政相對人有很大區別，信訪工作表面上看是一般行政管理工作，但這項工作卻對信訪工作人員有很高的政策、法律、國家和社會穩定的綜合政治素質的要求，一般信訪工作人員很難勝任信訪解釋和信訪處理工作。

法律援助介入信訪的路徑

明確規定信訪援助的條件。為了保障信訪途徑的暢通和信訪問題的解決，確保國家和社會秩序的穩定，筆者認為信訪援助的條件有兩個，一是符合信訪案件的條件，二是信訪人有要求，只要信訪人滿足這兩個條件，政府即應當為信訪人提供法律援助人員，為信訪人提供法律援助服務，這才是真正的立黨為為公、執政為民。

司法行政部門和信訪部門聯合組建辦公機構。針對群眾涉及法律問題的咨詢，直接由有專業知識的值班律師提供法律解答服務；對符合信訪援助條件的群眾，直接納入法律援助案件辦理程序，使法律援助參與信訪工作一步到位，具有可操作性，使法律援助參與信訪工作制度化、程序化。

司法行政部門和信訪部門聯合組建辦公機構的過程中，有一個問題需要解決，即如何讓信訪人從程序上感覺到法律援助律師是為信訪人服務的，這就要求信訪部門不僅僅站在政府的立場上來處理相關信訪問題，更要考慮信訪人的利益訴求。

制定全國統一的《信訪援助法》。此處的信訪是指信訪制度的確立問題，是指確認信訪范圍和信訪權利，設定信訪機構為公民權利和人權保護機構，統一規范全國各類信訪機構的地位、組成、編制、預算、工作制度和工作規程等，賦予信訪人明確的訴權以保障信訪權利。現行的《信訪條例》只是一個行政法規，信訪范圍僅僅限于公民對國家行政機關提出訴求，表達對行政機關工作態度工作方式的不滿。但在實踐中，我國的國家機關基本上都設置有信訪機構，而解決信訪問題的效果并不好，《信訪條例》也不能要求其他國家機關管轄的信訪工作均按此《信訪條例》進行辦理。因此，應由國家統一立法，對此種情況作出統一規定。

援助是法律援助制度對信訪制度的配合和銜接問題。信訪問題，只要信訪人有需要，法律援助必須介入，從法律和政策的角度對信訪人提供法律服務。唯有如此，才能真正解決我國信訪問題居高不下的現象，從而維護國家的長治久安。

（作者為四川宜賓學院法學院副教授）