論政府在水權交易中的角色定位

杜威漩

摘 要：水資源和水權自身的特性以及水權交易所產生的外部性說明了水權交易中政府介入的必要性。政府所具有的經濟管理和公共事務管理雙重基本職能使得政府在水權交易中的介入具有現實的可行性。政府在水權交易中應扮演好以下角色：政府應成為初始水權的配置者；政府應成為水權交易制度的供給者；政府應成為良好水權交易環境的塑造者。

關鍵詞：政府；水權交易；角色定位；水資源；水權

中圖分類號：D63-3文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2012）04-0121-05

水權交易就是水權在不同主體之間轉移的行為。目前關于水權交易問題的研究分別涉及到了水權交易機制、水權交易制度及水權交易效應等方面的內容，水權交易問題的研究正向市場化、制度化的方向深入，這與我國改革的市場化取向是相一致的，因為傳統計劃經濟體制的失敗已經證明：離開市場機制的經濟不可能有效運作，然而市場機制也不是萬能的，離開政府的適度調控，市場機制同樣不能使經濟有效運作，因此，政府在水權交易中的地位和角色問題同樣值得研究，而目前這方面的研究卻相對比較薄弱，鑒于此，文章擬對政府在水權交易中的角色定位問題加以研究。

一、政府介入水權交易的必要性

（一）水權客體的特殊性使得政府介入水權交易成為必要。

盡管目前理論界對水權概念的界定尚不統一，但各種定義中有關水權指向的客體基本上是一致的——水權的客體即水資源①。水資源既是一種生產資源，也是一種生活資源，同時還是一種生態資源。基于這樣一種視角，水資源可有以下三個基本分類：生活用水資源——為滿足人類生存和基本生活所必須的水資源；生態用水資源——為維持生態系統平衡和水環境的良性發展所必須的水資源；生產用水資源——工業、農業和其他行業進行生產活動所必須的水資源。其中，生活用水資源和生態用水資源具有明顯的社會效益和生態效益，而生產用水資源則具有競爭性、排他性、收益性等私人物品特征。市場機制追求的是效率和利益的最大化，如果生活用水資源、生態用水資源完全由市場配置，必將損害其使用的公平性、公益性，因此，必須對于水權交易進行適當的前提性限制——水權交易必須以滿足人類基本生活用水和生態用水的需求為前提，而這種為實現水權交易的公平性和公益性而實施的限制性調控，只有通過政府才能有效地進行。另外，水資源還具有區域分布的不均衡性，例如，由于氣候、地理等自然條件復雜多變，我國水資源的區域分布表現出南方多、北方少，山區多、平原少的特點：北方地區水資源總量占全國的19%，南方地區占81%；山丘區占90%，平原區占10%，各地水資源條件差別很大［1］，這種空間分布上的不均衡性使得水資源富余方客觀上擁有更大的水資源支配權，水資源自然稟賦上的優勢會使水資源富余一方在水權的市場化交易中獲得更多的地方利益，這是水權交易中的級差收益，只有通過政府對這種級差收益進行合理的調節才能實現水權交易的公平性。可見，水權交易市場并非純市場而是“準市場”，這使得政府在水權交易中的適當介入成為必要。

（二）水權自身的特殊性使得政府介入水權交易成為必要

水權具有公權和私權雙重屬性，從一定意義上講，水權交易制度的均衡點就是其公權與私權屬性之間的最優契合點。水權的私權性決定了水權交易的必要性，水權的公權性則是政府代理國家充當水資源所有權主體和有效介入水權交易的客觀依據。例如，2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過并于2002年10月1日起施行的《中華人民共和國水法》（簡稱《水法》，下同）第3條規定：“水資源屬于國家所有”；《水法》第12條規定：“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作”；《水法》第44條規定：“國家發展計劃主管部門和國務院水行政主管部門負責全國水資源的宏觀調配”；《水法》第46條指出：“縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機構應當根據批準的水量分配方案和年度預測來水量，制定年度水量分配方案和調度計劃，實施水量統一調度”。所有這些法律規定，不僅是政府介入水權交易的依據，也使得政府在水權交易中的適當介入成為必要。

（三）水權交易的外部性所導致的市場失靈使得政府介入成為必要

外部性也稱外部效應，是指某一經濟主體的生產或消費行為對另一個經濟主體產生的有益或有害影響，而這種影響又不能通過市場價格體現出來，外部性有兩種：正外部性和負外部性。水權交易不僅會產生正外部性，而且也導致負外部性，水權交易中的負外部性是指交易主體在水資源開發、利用或其它生產活動中所產生的對水資源和生態環境的不利影響以及對其它利益主體或共同權益造成的損害，水權交易的負外部性主要表現在兩個方面：

1.水資源在不同用戶之間轉移帶來的負外部性。水資源經過使用后往往以污水的形式排出使用區，從物質形態上看，水權交易是水資源在不同用水戶之間的轉移，這種轉移必將會引起污水水質和排污方式的改變，從而導致負外部性的產生。例如，水權交易有助于節約農業用水資源并且能夠刺激水資源從低效益的農業向高效益的工業轉移，但在這種轉移過程中，農藥、化肥經過灌溉沖刷進入地表水和滲入地表水而形成農業污染，未經處理或處理未達標的工業污水的排放必將導致工業污染，所有這些都將對水資源系統、生態系統和人類生活系統造成損害。

2. 水量變化帶來的負外部性。水量變化是由取水變化和排水變化引起的，例如，上游用水戶購買了下游用水戶的水權則會導致處于交易雙方中間流域段河流的水量減少，從而帶來負外部性；又如，工業用水戶購買了農業用水戶的水權，排水方式也會改變，農業用水經灌溉后通過土壤的滲透匯入地下徑流或地表徑流，而工業用水通常由排水設施直接排入地表徑流，農業排水和工業排水方式的不同會對地下水的水量產生一定的負面影響［2］，因此，水權交易中因外部性存在而導致的市場失靈使得政府的適當介入成為必要。

三、政府介入水權交易的可行性

在現代社會，政府既是一個經濟主體又是一個公共主體［3］。政府的雙重主體身份使得政府具有經濟管理和公共事務管理雙重基本職能。

（一）政府具有經濟事務管理職能，這種職能主要體現在以下三個方面：

1． 制訂國家或地區中長期經濟發展規劃。政府擁有龐大的行政組織系統并擁有專門的信息搜集機構（如統計部門），在搜集和傳播信息上具有極大的規模效益，在識別和勾畫社會發展全局圖景上具有私人組織無可比擬的優勢，政府若能與民間部門分享自己的信息，必將有效增進民間決策的能力、增強市場機制的資源配置功能。政府依據經濟社會發展的宏觀圖景制定國家或地區中長期經濟發展規劃將產生積極的宏觀效應：第一，幫助企業認識產業發展態勢，避免競爭主導的重復建設，增進市場本身的能力，促進社會資源的優化配置；第二，確立政府在一定時期的行為目標，增強政府行為的目的性，促進政府本身工作的效率和效果；第三，為社會發展提供一個具有現實可能性的發展藍圖，從而有利于增強社會凝聚力［4］。

2. 調控職能，即政府及時運用財政、貨幣等政策手段，通過財政轉移支付、稅目稅率的變動以及利率的調整給市場經濟活動以強烈的信號，從而引導和影響經濟發展的方向和速度。

3.促進市場發育職能，即政府通過采取各種措施為市場發育創造良好的環境和條件，以加快市場發育的進程并建立全國統一開放的市場體系，實現城鄉市場的緊密結合、國內國際市場的相互銜接，以促進資源的優化配置。

（二）政府具有公共事務管理職能，這種職能主要體現在以下五個方面：

1. 制定行政法規規章、實現制度有效供給。政府作為國家行政機關，為加強對社會公共事務的管理，必須依據有關法律制定具體的、可執行的行政性法規和規章，以有效規范行為主體的行為，同時也作為其自身依法行政的規范和依據。

2. 依法監督、維持社會運行秩序。各級政府及其行政部門依照法律規定，按照行政權屬關系由上級政府對下級政府、同級政府對其所屬職能部門在實體上和程序上實施的監督活動，不僅能有效防止政府行為的失范、提高政府部門的運行效率，而且能夠提高政府的監督能力并有助于維持良好的社會運行秩序。

3. 保護生態環境、實現經濟社會的可持續發展。在市場化、工業化進程中，經濟發展通常會對生態環境造成一定程度的破壞——浪費資源、污染環境、破壞生態平衡等，并最終危及發展的可持續性，作為公共事務的管理者，政府可通過法律、經濟及政策等手段，加大對自然資源及生態環境的保護力度，有效克服市場化、工業化進程中的負效應，實現經濟社會的可持續發展。

4. 推進公共基礎設施建設、創造經濟發展所需的基礎條件。公共基礎設施具有明顯的公共物品特性，公共物品同樣是社會發展所必不可少的重要組成部分，然而由于其自身的非競爭性和非排他性，私人部門不愿或無力提供，這樣，加強公共基礎設施建設、創造經濟發展所需的基礎條件這一職能，自然就落在了政府身上。

5. 保持經濟效率、保障社會公平。市場經濟遵循的是效率優先和自由競爭的行為準則，市場經濟一方面會極大促進社會財富的增長，另一方面也會因其優勝劣汰的競爭機制而造成貧富差距，當貧富差距超過社會可接受的閥值時，就會引發社會動蕩和政治危機。因而為各市場主體創造公平的競爭環境并通過相關措施縮小貧富差距、保障社會公平，就成為市場經濟條件下政府的一項重要職能。

由上分析可知，政府所具有的經濟職能和公共事務管理職，使得政府在克服水權交易中市場機制的缺陷、彌補市場機制的局限性方面，具有其他任何組織所無法比擬的優勢，也使得政府在水權交易活動中的介入具有現實的可行性。

三、在水權交易中的角色定位

（一）政府應成為初始水權的配置者

水資源歸國家所有，水資源的公權性使得政府應在初始水權配置中扮演重要角色并有效履行水權初始配置職能：

1. 權客體——水資源——進行確認與規劃。一方面，借助現代網絡技術構建全國范圍的水資源測評體系，掌握全國、各流域和各行政區域水量和水質的基本狀況，確切計算出各流域、行政區不同年度的水資源擁有量。另一方面，對水資源進行總體規劃：在確保基本生活用水和生態用水的質和量并在合理評價不同流域、地區的水資源承載力的基礎上，結合經濟社會發展對水資源的客觀需要做出水資源配置的總體安排。

2. 初始水權配置應遵循的基本原則加以確定。初始水權配置應堅持以下原則：第一，歷史性原則，即初始水權配置應當尊重歷史上形成的慣例（非正式制度）。第二，安全性原則，即初始水權配置應滿足基本生活用水和基本生態用水的需要，且滿足基本生活和生態環境的那部分水權禁止轉讓。第三，公平原則，即初始水權配置應堅持社會公平的目標，例如，可考慮以不同地區常住人口的多少為依據來分配該地區應擁有的水權量。第四，經濟性原則，即對滿足生產活動需要的那部分水權量按經濟性原則加以配置：可考慮以不同地區的GDP為依據分配生產活動用水權——一個地區GDP的大小往往與該地區的水資源的使用量有一定的正相關關系，這一分配模式也體現了初始水權配置的效率性。

3. 對初始水權進行有效保護。主要是指從法律上保護初始水權的穩定性并使依法取得的初始水權成為一項可以獨立存在的財產權，任何個人和組織不得侵犯，避免公共權力對初始水權的不適當干預。

（二）政府應成為水權交易制度的供給者

完整的水權制度不僅包括初始水權配置制度，還應包括水權交易制度，通過水權交易引導水資源的節約使用，提高水資源的利用效率。因此，政府在改革現行水權制度安排中不合理因素——如現行《取水許可制度實施辦法》中取水許可證轉讓的禁止性規定、“不用則廢”的水權使用原則等——的同時，應積極推動水權交易制度的有效供給：

1. 水權交易的基本制度框架，主要包括：第一，明確界定水權交易主體，原則上講，水權交易主體應具有平等身份和地位，交易雙方應具有水資源的豐欠互補性、地理位置上的相互毗鄰性和經濟實力的較為一致性。第二，確定水權交易契約，通過契約的形式對水權交易的數量、價格及期限等內容做出規定。第三，確定水權交易程序。水權交易程序應包括以下步驟：對賣方水資源的可利用性、輸水能力以及對第三方的影響進行核查；對買方輸水能力、場地使用的合理性及相關環境標準和管理規劃情況進行核查；確定水權交易契約；實施水權交易并確定事后糾紛處理機制等。第四，完善水權交易價格制度。建立起合理的水價形成機制并在此基礎上構建一整套水權交易價格體系。

2. 水權交易的監督制度。第一，構建水權交易申報制度——水權交易達到一定數量必須由交易雙方向相關管理部門提出申請，以防止水權交易中因水量變化帶來的負外部性。第二，構建水權交易公示制度——水權出讓方在交易前將其擬轉讓的水資源的數量、去向、價格等方面的信息在媒體上公開和公布，接受當地民眾的監督，以防止水權交易中出現負的外部性，特別是因水質變化帶來的負外部性。第三，構建水權交易審批制度——由相關管理部門在聽取公眾意見并綜合考慮各種因素的基礎上決定是否批準某一宗水權交易。第四，構建水權交易登記制度——水權交易必須在相關管理部門登記備案。

3. 水權交易中的水事沖突調解機制。從我國目前的水權交易情況看，水權交易都涉及到了中等程度或高度資產專用性投資（如東陽-義烏水權交易中就涉及到高程度的資產專用性投資）且交易頻率很低，根據威廉姆森有關交易治理理論，可考慮構建由水權交易雙方及第三方仲裁人組成三方治理機制：一方面，由于交易涉及到資產專用性投資，交易雙方都關注交易的連續性以降低不確定性特別是機會主義行為所導致的不確定性所帶來的風險；另一方面，由于交易頻率很低，交易雙方建立專門治理機構的成本難以補償，加之由法院解決糾紛成本高昂且法院裁決后雙方交易關系的維持將變得非常困難，這樣，采取三方治理結構就顯得十分必要。

（三）政府應成為良好水權交易環境的塑造者②

1. 相關公共物品的供給力度。第一，加大相關基礎設施建設力度。水權初始配置及其交易離不開一套基礎設施體系，特別是水資源計量設施、監測設施和實時調度系統。因此，政府應充分利用現代技術手段，加大諸如水量水質檢測站（所）、水量水質傳輸系統等基礎設施的建設力度，為水權交易奠定物質基礎。第二，加快水利信息化建設的步伐。水利信息化是水資源管理現代化的重要條件之一，世界發達國家已經開始利用衛星遙感技術分析和預測與水資源有關的各種信息，因此，我國政府應加快水利信息化建設的步伐，構建多維度、廣覆蓋、高效率的水權交易信息系統，以減少水權交易中的信息成本。第三，加大對水利科研活動的投入力度。雖然水利科研活動可以由私人投資并由投資者借助于專利制度對研究成果進行保護而受益，但與水利的公共物品特性相聯系，水利科研大都具有較強的公共物品特性，水利科研成果取得之后，重要的是將它們推廣應用而不是通過專利保護把它們封存起來。因此，政府應成為水利科研的主要組織者、啟動者和實施者。第四，加大水權及水權交易知識的宣傳力度。我國是個農業大國，水資源的絕大部分被用于農業生產，而我國農民的文化程度普遍較低，資源意識、環境意識及法律意識比較淡薄，水權、水權交易等概念對他們而言均顯得陌生，因此，政府應充分利用各種新聞媒體加大水權及水權交易知識的宣傳力度，以提高農民乃至全民的水資源意識、水環境意識、節水意識及法律意識，為水權交易提供良好的社會環境。

2. 對水環境的保護力度。一方面，政府在保障經濟正常運行的同時要綜合考慮經濟、社會和水資源環境，采取法律、行政、技術等手段保護水質、水域、地下水和生態水，減少水資源及水生態系統中的各種污染物，最大限度地降低洪澇、干旱對水環境造成的破壞和損失。另一方面，水環境保護與水資源開發利用是同一個問題的兩個方面，為避免長期以來我國因實施以重開發、輕保護為特征的水資源發展戰略對水環境和水生態造成的不利影響，政府應轉變治水理念，以科學發展觀為指導，實施水資源可持續發展戰略，最終實現人、水、經濟與社會之間的和諧與可持續發展。

3. 加強政府在水資源管理中的宏觀調控力度。通過政府宏觀調控主要實現兩方面的目標：一方面實現水權交易的公平性。例如，政府作為水資源所有權主體，可考慮通過征稅方式調節水權交易中純粹因水資源天然分布不均而產生的級差收益。另一方面，維護水權交易市場秩序，實現水權的公平、公正、公開和自由交易。

水資源自身的特性、水權自身的特性及水權交易所產生的外部性說明水權交易中政府介入的必要性，政府所具有的經濟管理和公共事務管理雙重基本職能使得政府在水權交易中的介入具有現實的可行性，而這種必要性和可行性也同時明晰了政府在水權交易中所扮演角色的可能邊界。在水權交易中，政府應扮演好以下角色：初始水權的配置者；水權交易制度的供給者；良好水權交易環境的塑造者。

注釋：

①關于水權的定義，理論界主要有“一權說”、“二權說”和“多權說”等三種，三種定義均認為水權即水資源產權。

②這里的環境不包括水權交易制度，以避免與上一部分的論述相重復。

參考文獻：

［1］孫素艷，李原園，楊麗英.我國水資源面臨形勢及可持續利用對策研究［J］.人民長江，2011（18）：11-14.

［2］張麗珩.水權交易中的外部性問題研究［J］.生產力研究，2009（15）：72-74.

［3］劉尚希.財政風險：一個分析框架［J］.經濟研究.2003（5）：23-31.

［4］劉溢海,等.發展經濟學［M］.上海：上海財經大學出版社，2007：380-381.

責任編輯 陸 瑩

The Government Role Orientation in the Water Rights Transaction

Du Weixuan

（Henan University of Science and TechnologyLuoyangHenan471023）

Abstract: Water rights transaction is an action of which the water rights are transferred among different subjects. The characteristics of water resources, water rights and the externalities in the water rights transaction show the necessity of government intervention. The two basic functions of economic management and public affairs management make governmental intervention possible in water rights transaction. In the water rights transaction, the government should play the following three roles effectively and efficiently: the allocator of the initial water rights, the policy maker of the water rights transaction system and the creator of a good environment for water rights transaction.

Key Words: government，water resources，water rights，water rights transaction，role orientation