我國高校信息公開制度建設

賀延輝

〔摘 要〕按《高等學校信息公開辦法》的規定，高校應在學校網站設置信息公開專欄，為此，逐一對810所本科院校進行網絡調查，了解并分析當前我國高校信息公開網建設的基本情況，包括建設信息公開網的高校數量及局域分布、信息公開網建設的質量和方式、信息公開網內容建設等，在此基礎上分析我國高校信息公開網建設中存在的信息公開制度不完善、信息公開深度層次不夠、信息公開范圍限定與不確定、信息檢索系統或缺少或簡單等問題，針對這些問題提出我國高校信息公開網建設的建議對策。

〔關鍵詞〕高校；信息公開；網站

〔中圖分類號〕Ｇ２０３ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕１００８－０８２１（２０１２）０４－００２５－０６

2010年9月1日實施的《高等學校信息公開辦法》（下簡稱《辦法》）規定：“高校對需要公開的信息，應根據實際情況，通過學校網站等方式予以公開”（第12條），“高校應在學校網站設置信息公開專欄、建立有效鏈接”（13條）。教育部辦公廳在施行《辦法》的通知中提出：“高校要充分發揮網站快速、便捷的優勢，努力把學校網站建成信息公開的第一平臺，建立信息公開專欄和信息公開意見箱（應于2010年8月底前開通）”。至今，《辦法》施行已一年有余，國內高校信息公開網（專欄）建設情況值得關注，本文為此進行網絡調查與分析。

１ 高校信息公開網建設的基本狀況

１.１ 不同類型高校的信息公開網建設情況

根據教育部2011年4月公布的《2011年具有普通高等學歷教育招生資格的高校名單》，我國高校數量為2 359所，其中本科院校820所、高職院校1 228所、獨立學院311所（不含軍事院校和港澳臺高校）［１］。這3類院校正是《辦法》第29條所稱的高校（即指大學、獨立學院和高等專科學校），因此，這2359所高校應按《辦法》的規定建立信息公開網（專欄）。但調查顯示，不同層次類型高校的信息公開網建設存有巨大差距，本科院校明顯好于高職院校和獨立學院，開設信息公開網的高職院校和獨立學院寥寥無幾，只有天津商業大學寶德職業技術學院、天津電子信息職業技術學院等極少數院校，與1 539所的總量相比，所占比率極低。

鑒于此，加之本科院校具有代表性，本文將此次調查對象范圍限定在810所本科院校，逐一訪問這些院校網站，網絡調查高校的信息公開網建設狀況，獲取第一手資料，據此分析我國高校信息公開網建設的總體情況，展望前景。

１.２ 建立信息公開網的高校數量及區域分布

１.２.１ “信息公開網”名稱的使用

目前，國內高校信息公開網主要使用“信息公開（網、網站）”、“信息公開欄”、“校（政）務公開”等名稱，這主要與高校先前開展的校務公開制度建設有關，雖名稱各異，但內容設計、指導思想、運行服務都有諸多相近處。高校信息公開是在校務公開基礎上對后者的升華，“信息公開網”不僅具有時代特色，最能體現《辦法》的內涵與精神，也將是建設與發展的趨勢，且使用者居多，因此，本文統一使用“信息公開網”這一名稱。

１.２.２ 建立信息公開網的高校數量

調查顯示，截至2011年12月，全國810所本科院校中有160多所依托各自學校網站建立了專門的信息公開網，比率約為19.75%。其中，約120所高校是在《辦法》出臺后，遵照《辦法》的內容規定建立的，其余40多所高校雖有信息公開網，但基本上沒有參照《辦法》建設與運行，表現為：學校主頁徒有信息公開欄目之名而無內容之實，點擊之后或正建設中，或無具體內容，或是直接鏈入高校網站其他欄目、機構介紹的網頁等（與直接訪問學校門戶網站無區別），個別高校信息公開網只面向校內，社會外網無權訪問。這40多所高校建立的信息公開網，未能體現《辦法》的精神與原則，因此，本次調研暫將這些高校排除在建有信息公開網的高校名單之外。由此，我國建立信息公開網的高校數量和比率總體上是較低的。

１.２.３ 高校信息公開網建設的地域分布

調查顯示，我國建立信息公開網的高校在地域分布上明顯不均衡，上海、江蘇、天津、甘肅、北京等少數幾個省（市）設立信息公開網的高校較多，總體建設狀況和水平較好，四川、廣東、浙江、重慶等多數省（市）只有少數幾所高校開設信息公開網，河北、河南、海南、寧夏、內蒙古、青海、西藏、新疆等省（自治區）沒有一所高校建立信息公開網（詳見表１）。

造成地域差異的根源在于地方教育主管部門和高校自身對信息公開工作重視程度不同。2009年10月-2010年10月，上海市教委發布《開展信息公開試點工作的通知》、《做好施行〈辦法〉相關準備工作的通知》、《開展高校信息公開試點及網站建設驗收工作的通知》等文件，要求在滬高校2009年底完成信息公開網站建設，并進行了驗收。2010年8月，廣東省教育廳下發《關于做好高校信息公開工作的實施意見》，要求高校建設學校網站信息公開專欄（2010年8月底前開通，9月10日前網址報送省教育廳）。2010年7月，甘肅省教育廳發布《關于切實做好〈辦法〉的通知》，要求高校2010年8月31日前開通信息公開專欄，12月初，印發《關于對省屬高校貫徹落實〈辦法〉情況進行檢查的通知》，“學校網頁開設信息公開專欄”為檢查項目之一，2011年1月，檢查結果對外公布。這些地區高校信息公開網建設領先全國，與當地教育主管部門的重視與監督密不可分。2010年9月，北京市教委在《轉發〈辦法〉的通知》中要求高校網站設置信息公開專欄，但北京多數高校仍未行動，這表明高校作為信息公開網建設主體，自身對信息公開網建設重視不夠，也反映出地方教育主管部門督查不力。尤其是一些教育部直屬高校未能執行《辦法》的規定建立信息公開網，其中不乏全國重點大學。

１.３ 高校信息公開網建設的質量水平

以《辦法》的內容作為評判和考量高校信息公開網建設質量的依據，是必然和可行的。調查表明，建有信息公開網的高校都在學校主頁設置信息公開網鏈接，點擊后進入信息公開網頁，內設多個信息公開欄目，供用戶瀏覽查閱，但目前高校信息公開網站建設的質量不一、參差不齊，不同高校的信息公開網內容建設水平存在一定的差距，較好的有上海交通大學、上海外國語大學、上海海事大學、上海理工大學、上海大學、上海工程技術大學、復旦大學、南京工學院、南京師范大學、南通大學、中山大學、長沙學院、天津大學、南開大學、山東大學、大連理工大學、吉林大學、東北師范大學、哈爾濱工業大學、山西大學、合肥工業大學、廈門大學、泉州師范學院等（注：具體的質量評判依據，將在下文的高校信息公開網內容建設中專門論述）。這表明各高校對《辦法》的解讀和重視及執行力度存在差異，且缺乏信息公開網建設經驗交流。

１.４ 高校信息公開網的建設與運行方式

１.４.１ 高校信息公開網的建設方式

（1）新建專門的信息公開網

多數建有信息公開網的高校都依照《辦法》，在學校網站上新建專門的信息公開網。這種信息公開網從欄目設計到內容設置基本都符合《辦法》規定，較好體現了高校信息公開的思想理念與建設成果，值得推廣成為高校信息公開網普遍采取的主流建設方式。信息公開網質量較好的高校多數采取的都是這種建設方式。

（2）將原有校務公開網改建成信息公開網

一些高校在2002年教育部印發《關于全面推進校務公開工作的意見》后就在學校網站上開設校務公開網，《辦法》出臺后，部分高校遵照《辦法》，對校務公開網的內容和形式升級改造成信息公開網。利用已有校務公開平臺和工作成果建設信息公開網的方式，與高校信息公開制度建設要求相符。

（3）繼續沿用原有校務公開網

少數高校或沿用校務公開網作為信息公開網，或只將“校務公開”改名“信息公開”，但都沒按《辦法》對內容重新設計和充實，使其與前兩種信息公開網在內容和形式上存在較大出入甚至完全不同，基本上與學校門戶網站公告信息和欄目無甚區別，這種方式應改進，使其真正具有信息公開服務功能。

１.４.２ 高校信息公開網的運行方式

方式一：用戶點擊信息公開網上的信息始終在信息公開網頁面內呈現，多數高校的信息公開網是按這種方式設計運行的。方式二：用戶點擊信息公開網上的信息后，直接被鏈接并跳轉至高校網站相關部門頁面或欄目，用戶瀏覽的信息內容不在信息公開網頁內而在高校網站相關網頁上。從彰顯高校信息公開理念和用戶滿意度方面看，方式一顯然更好，它實際上是高校將公開的信息及相關機構統一整合于信息公開網絡平臺，在該平臺上實現信息的公開、發布、傳播、積累等一體化建設，為用戶提供信息的“一站式”閱覽、檢索、申請、投訴等服務，使用戶感覺始終在信息公開網平臺（環境）查詢、瀏覽學校信息，享用專門的高校信息公開服務。方式二運行的信息公開平臺只是高校網站其他欄目（信息）的鏈接和跳轉平臺，本身缺乏實質內容，感覺只是“虛設”甚至是“多余”的平臺，用戶完全可通過直接訪問學校網站各欄目和機構獲取所需信息，無需通過此信息公開網畫蛇添足式的跳轉。

１.５ 高校信息公開網的內容建設

信息公開的內容是高校信息公開網的核心和運行基礎及質量保障因素。目前，多數高校的信息公開網都能按《辦法》進行內容建設，雖各有異，但綜合歸納［３－２３］，包括如下欄目內容：

１.５.１ 信息公開法規制度欄

包括高校制定的信息公開細則（實施辦法）、信息公開保密審查規定等，還應有《政府信息公開條例》、《辦法》、高校屬地政府信息公開法規及教育主管部門信息公開規定等，盡可能將與高校有關的信息公開法規制度全面納入。

１.５.２ 《信息公開指南》和《信息公開目錄》欄

這是高校信息公開網可持續發展的基石，有助于加強內容規范性和解決信息公開隨意性大等問題，方便公眾按圖索驥獲取信息。《信息公開指南》包括信息公開機構、信息分類和編排體系及獲取方式、信息公開方式、主動公開（范圍、形式、時限）、依申請公開（受理機構和程序、申請方式和處理）、監督方式及程序，《信息公開目錄》基本上按《辦法》規定的12大類設計，包括信息的索引、名稱、生成日期、責任部門等。

１.５.３ 信息公開流程欄

以流程圖的方式將高校信息公開的程序和過程清晰呈現給用戶，包括信息主動公開流程和依申請公開流程。

１.５.４ 依申請公開欄

多數高校實行信息公開申請表下載填寫、電子郵件提交，只有極少數高校提供在線填寫和提交，這對用戶來說較為便捷，值得推廣。

１.５.５ 信息公開意見欄

包括高校信息公開工作機構、信息公開受理機構、監督投訴機構的聯系方式、受理時間、辦公地點等。

１.５.６ 信息檢索系統

高校公開信息量隨時間而愈大，強化和完善檢索系統并使其與信息公開目錄導航系統互為補充，有助于信息被有效揭示和用戶自助式獲取利用。

１.５.７ 信息公開年度報告欄

《辦法》實施時間不長，只有浙江大學、中山大學、昆明理工大學等幾所高校發布了信息公開年度報告，對學校年度信息公開工作總結與展望。

１.５.８ 新聞消息欄

發布每天產生的新聞、消息、公告等，與上述固定欄目相比，該欄信息不斷更新，使信息公開網內容更顯充實、更具動態性和活力性，督促學校日常更新與維護信息公開網內容。但該欄的特點和作用常被高校忽視，只有上海外國語大學、復旦大學、山東大學、天津大學等為數不多的高校設有此欄。

１.５.９ 在線服務

接收和反饋用戶網上信息公開咨詢，通過互動拉近學校與師生、社會在信息公開服務方面的距離。這是體現信息公開網動態活力性的又一欄目。

１.５.１０ 其他

高校根據自身特點和信息公開需要設置有關內容，如校內外相關機構鏈接、高校信息公開研究文章等等。

筆者認為，上述10個欄目符合《辦法》確定的高校信息公開欄目設置，應是高校信息公開網基本的也是較理想的模塊內容。但當前完全和真正設立這些欄目內容的高校可謂鳳毛麟角，多數高校信息公開網的內容都存在或多或少的缺陷與不足。

２ 高校信息公開網建設中存在的問題

２.１ 信息公開制度不完善

調查顯示，只有上海外國語大學、上海理工大學、上海大學、中山大學、吉林大學、山西大學、天津天獅學院、南通大學、南京林業大學、南京工學院、南京師范大學、長沙學院等十幾所院校按《辦法》規定，同時制定有信息公開實施細則（辦法、規定）、信息公開目錄、信息公開指南、信息公開保密審查規定。多數高校的信息公開制度殘缺不全，個別高校甚至連最基本的信息公開實施細則都未制定，信息公開工作無章可循，缺少信息公開保密審查規定的則最為普遍。信息公開保密審查制度是高校信息公開制度的重要組成和影響因素，教育部辦公廳2011年1月下發《關于進一步做好信息公開保密審查工作的通知》要求高校制定信息公開保密審查制度，但制定信息公開保密審查制度的也只有上海外國語大學、東南大學、復旦大學、昆明理工大學、天津財經大學、上海大學、吉林大學、四川師范大學、中山大學等少數高校。

２.２ 信息公開深度層次不夠

高校信息公開目錄的內容廣泛（基本按《辦法》規定12大類設計），但深度不夠。有些高校公開的信息內容不全面、不具體，搞“縮水公開”，表現為信息公開欄目或是只有標題的空殼欄目或“正在建設中”、“數據為空”或信息量少（只有幾條記錄）或避重就輕——學校的概況、規章制度、發展規劃、機構設置等宣傳性信息愿意主動公開，公眾更為關心和易滋生腐敗的經費資金使用、物資采購、工程招標等“敏感”信息卻不愿透露，比如某些高校信息公開欄中財務信息，僅列有會計法、個人所得稅法、學校財務制度等規章制度，固定資產及使用、舉借債務使用及還本付息、應收學費總額、學生欠費、專項資金使用、生均教育成本等財務信息鮮有披露，這種極低層次的信息公開與《辦法》的精神和要求不符，不免有“屏蔽關鍵信息、規避敏感問題”的假公開之嫌，難以滿足公眾對高校信息公開的期望，后果會使信息公開流于形式。這表明有些高校在信息公開的實踐中隨意性較大，想公開就公開，不想公開則不公開。因此，需細化和深化信息公開目錄內容。

２.３ 信息公開范圍限定與不確定

“公開為原則、不公開為例外”的原則并沒有被高校真正貫穿于信息公開網建設中。首先，個別高校的信息公開網僅限校內，社會公眾無法使用。其次，諸多高校信息公開范圍分校內、社會、校內或社會，凸顯如下問題：（1）多數信息公開事項面向校內公開，向社會公開的比例較低，如山東大學、東南大學、河海大學、合肥工業大學、廣西師范大學、長沙學院、南京郵電大學、廣東醫學院、華中農業大學、浙江工業大學、鹽城工學院明確規定向社會公開的信息事項與信息公開事項的數量比分別為：12/51、76/220、24/107、6/47、13/50、7/44、5/36、19/159、8/42、50/132，而且向社會公開的多為概況簡介、規章制度、招生簡章等宣傳性信息，對高校有利，即使沒有信息公開制度，高校也樂于主動公開；（2）視情況而定的“校內或社會”信息事項公開范圍，具有不確定性，為限制公眾獲取信息設下障礙，合肥工業大學、長沙學院、華中農業大學半數以上的信息事項公開范圍為“校內或社會”（比例分別為40/47、22/44、22/42）；（3）不同高校對同一信息公開事項公開范圍不同，比如“學校發展規劃、工作計劃、改革方案”這類事項，廣東醫學院只向校內公開，山東大學向社會公開，合肥工業大學則為校內或社會，類似狀況較為普遍。

高校信息公開范圍的如此限定與不確定，首先與《辦法》第一條開宗明義確立的“為保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學校信息”的目的不一致。其次，高等教育作為一種公共產品，必然要以開放態度面對公眾監督［２４］，建立“陽光高校”是將高校置于社會監督之下，大學組織的專業化特征要求大學能夠有社會良知，面向社會開放辦學，履行不可推卸的社會責任。從政府法令角度要求高校建立信息公開制度，是大學社會責任制度的有機組成部分，也是大學與社會聯系的重要方式［２５］。高等教育從精英到大眾普及，社會參與度逐漸遞增，社會參與高校治理的前提是對高校信息的公開獲取，如果更多地將信息公開限定在校內，將使高校信息公開的社會作用與意義大打折扣。

２.４ 信息檢索系統或缺少或極為簡單

隨著高校信息公開的不斷發展，公眾的信息需求也是多變的，而信息公開網不可能將所有信息一一呈現在網頁上，這時就需要檢索系統的支撐。信息檢索系統作為信息公開網的重要組成，也是測評信息公開網績效的重要指標，是方便用戶自助式獲取信息的重要手段。但目前部分高校的信息公開網不提供檢索系統，用戶搜尋信息如大海撈針，大多數高校的信息公開網使用的是高校官網的檢索系統，提供輸入關鍵詞式的標題檢索，這種簡單初級檢索面對海量信息時的檢全率和檢準率均不理想。只有少數高校針對信息公開網設計專門的具有邏輯檢索功能的復合檢索、高級檢索，如上海外國語大學、上海工程技術大學、上海海事大學、哈爾濱工程大學等提供按機構、欄目、索引號、發文字號、發文年號、作者、錄入者、標題、關鍵字等多種檢索途徑的組合檢索系統。

２.５ 在線服務與互動性不足

在線服務是體現信息公開網交互性的重要內容，是吸引師生及社會公眾參與高校信息公開制度建設的重要手段，但多數高校對此并未給予足夠的重視，它們的信息公開網不提供包括信息公開在線申請在內的在線互動服務，現今只有上海外國語大學、復旦大學、上海交通大學、上海理工大學、上海大學等少數院校開設在線服務。

３ 結論與前景展望

３.１ 我國高校信息公開網建設尚處起步階段，有待全面推廣普及我國高校信息公開網建設在全國具有一定覆蓋面，除港澳臺外的我國31個省（市、自治區）中有23個省（市、自治區）或多或少都有高校建立了信息公開網。但信息公開網建設在高校的普及程度不高，尚未成為高校的共識，建信息公開網的高校占高校總數的比例較低（本次調研僅限810所本科院校，如果加上1 228所高職院校和311所獨立學院，則比例更低），信息公開網建設呈現區域分布不均衡狀況。一些高校的信息公開目錄或欄目尚處于建設階段，制定的信息公開細則（實施辦法）、信息公開目錄、信息公開指南等都標以“暫行”或“試行”等字樣，需要時間和實踐加以完善。

３.２ 我國高校信息公開網的總體建設狀況一般，質量有待提高這主要是由于多數高校還未能完全按《辦法》規定的內容、原則、精神來進行信息公開網建設造成的，這突出反映在信息公開網內容建設總體質量水平不高，有進一步提高的必要和空間，信息公開網建設的質量在一定程度上體現出高校信息公開制度建設的理念和水平，因此必須提高信息公開網的建設質量。

３.３ 我國高校之間信息公開網建設水平存在較大差異，欄目內容有待完善由于各高校對《辦法》的解讀、領悟能力和執行力度的不同，造成高校之間信息公開網建設水平存在較大差異，表現在信息公開內容質量、界面友好性等方面參差不齊，信息公開欄目內容有待充實、細化和深入。

總體而言，我們認為，目前我國高校信息公開網建設取得的成績與問題同在。高校信息公開網建設無論從數量還是質量方面都擁有一定基礎，并取得階段性成果，部分高校迅速行動的態度令人欣慰，讓我們看到高校信息公開的信心、決心和努力舉措，但同時，高校信息公開網建設也存在明顯不足，將影響高校信息公開制度建設與服務，需要高校未來發展時彌補和克服。

３.４ 我國高校信息公開網建設的前景令人期待

理由是：（1）高校信息公開網建設目前已有一定基礎，部分高校先進經驗和模式可推廣，供其他高校參照與借鑒，尤其是絕大多數省份至少都有一兩所高校建有質量較好的信息公開網，這對當地其他高校開展信息公開網建設能起到示范帶頭作用；（2）與其他行業部門相比，高校信息公開有前期校務公開的良好基礎作保障，信息公開的思想意識和行動方面都積累有一定經驗，信息公開網建設只是水到渠成之事；（3）高校都建有自己的門戶網站，網站的欄目和信息內容基本都與《辦法》規定需要公開的內容相符，這為信息公開網建設提供了現成的網絡和技術平臺尤其是重要的信息內容基礎，高校只需以信息公開為指導，對門戶網站欄目及其信息內容適當地整合集成，投入人力、物力，保持日常更新與維護。可以說，對高校來講，建立信息公開網沒有任何技術上和信息內容上的障礙，惟有的障礙是高校是否真正具有信息公開的意識理念和決心、力度。相信隨著高校信息公開制度的不斷深入與完善，我國高校信息公開網將進入由點（個別高校）到面（全部高校）的輻射與逐步推開并將深入推進的階段。

為此，筆者提出高校信息公開網建設的幾點建議：

（1）針對多數高校信息公開網建設存在的惰性和隨意性等問題，地方教育主管部門切實發揮行政職能，加大對高校信息公開網建設的督查和驗收工作的力度，促進高校信息公開制度建設。

（2）高校自身應將信息公開網建設作為信息公開制度建設的重要內容給予高度重視，高校在今后的信息公開過程中，應著力搭建一個乃至數個高效、暢通的信息公開網絡平臺，并且保證以充足的人力、物力、財力來支持和維護信息公開網的運轉，將信息公開網打造成為高校信息公開的中介，甚至可以圍繞信息公開網開展信息公開制度建設，展現高校信息公開制度建設成果，接受社會監督，讓社會參與高校治理。

（3）加強高校間的經驗交流工作，將信息公開網建設較早較好的高校的經驗模式在高校間推廣，以加快推進信息公開網建設在全國高校全面鋪開。教育部在《中國教育報》開辟專版專欄，報道各地各高校開展信息公開的有益經驗和做法［２６］，值得高校關注與參與。

（4）高校認真學習領會和貫徹執行《辦法》，將《辦法》作為信息公開網建設的指導文件，以《辦法》的原則精神與內容來指導信息公開網的建設與運行，加強信息公開欄目設置和內容建設，確保信息公開網的質量。

（5）地方教育主管部門或高校自身盡快制定信息公開網評價指標體系，將高校信息公開網建設作為高校信息公開制度績效考評內容，以此敦促和檢查高校信息公開網建設。

高校信息公開網建設是高校信息公開載體建設，是高校信息公開制度建設的重要內容，是高校信息公開政策運行機制的組成與重要保障，對高校信息公開制度建設意義重大。

參考文獻

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［２６］中華人民共和國教育部.2010年教育部政府信息公開工作年度報告［ＥＢ／ＯＬ］.http:∥www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/yearzmore/201103/116367.html，2011-06-25.

注：篇幅所限，不能將160所高校網站網址逐一列入參考文獻。

（本文責任編輯：馬卓）