論我國適度普惠型社會福利模式的構建

趙東霞

摘 要：中共十六屆六中全會提出了“逐步建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的戰略決策，我國將推進社會福利模式由“補缺型”向“適度普惠型”轉變。這意味著普遍性社會福利模式對我國來說可能是現實和未來更為合適的選擇。針對我國社會福利模式發展的狀況，探討適度普惠型模式理論與實踐的可行性，從而推進社會福利模式向適度普惠型福利模式轉變，對于構建具有中國特色適度普惠型社會福利模式具有重大的意義。

關鍵詞：社會保障體系；“單位制”福利；補缺型福利；適度普惠型福利

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）06-0094-04

社會福利制度，或稱社會保障體制，是國家和社會為改善和提高國民的生活水平而采取的各種具有經濟福利性的社會政策措施的總稱，它主要有選擇性福利模式和普遍性福利模式。這兩種模式的重要分歧就是，福利究竟應該針對部分人還是所有人的需要，換言之，價值判斷的天平究竟應該傾向選擇性福利還是普遍性福利？這兩難境況一直是每個意圖建立和完善社會保障體制的國家和政府所困擾的。2007年我國民政部提出，為了加快社會福利事業的發展，將推進社會福利模式由“補缺型”向“適度普惠型”轉變。這意味著普遍性社會福利模式對我國來說可能是現實和未來更為合適的選擇。如何構建適應社會主義初級階段的普惠型社會福利模式成為社會各界關注的重要社會問題。

一、我國社會福利模式的發展

20世紀50年代到80年代末，我國社會福利事業發展主要實行的是傳統福利模式。這種福利模式的顯著特點體現在城鄉二元福利服務結構上。其中，城市福利主要分兩部分：一是國家負責，官方包辦的民政福利，其服務對象是城市中的無勞動能力，無生活來源，無法定贍養人的“三無對象”，供給由政府出資，政府職能部門提供直接服務；二是單位包辦的職工福利，其服務范圍包括職工及其家屬生活的方方面面。農村社會福利也分兩部分：一是由鄉鎮和村針對正常人提供的醫療衛生服務；另一部分是由鄉村集體出資建立的養老院等用以服務于農村特殊生活有困難的人群?？傮w說，這種社會福利模式適應了當時的計劃經濟體制，在當時環境下對國民經濟的恢復和發展發揮了重要的促進作用。

20世紀90年代起，隨著我國市場經濟體制改革的不斷深化，原來傳統的福利模式發生了變革。首先，市場化改革和企事業單位改制的不斷推進，所有與單位性質不符的職能都逐步向社會轉移，其中轉移的重點就是職工福利。這導致越來越多的“單位人”逐步由依靠單位轉變成依靠社會的“社會人”。這就需要大量的社會性福利機構和相應服務來應對正常人群的生活需要。盡管一些商業性質的養老保險、醫療保險和失業保險等可以替代傳統的職工福利的部分職能，但是，商業保險作為一種與市場經濟體制相配套的制度，它主要以經濟的形式解決社會成員的經濟收入保障問題，意味著它并不能滿足人們對生活方面的需要。因此，來自人們生活層面的需求只能通過社區福利服務和專業化的福利機構來解決。但是，現實的境況是，民間獨立從事社會福利事業的非政府機構還不成熟，還不能完全擔當福利保障的需求，政府在社會公共福利的提供上顯然還需擔負更多的責任。其次，社會福利正逐漸地限制在民政社會福利事業上。由于民政隸屬于政府，是社會福利主要的供給者，因其資金有限、能力有限等問題導致服務的覆蓋面也有限，主要是對社會的弱勢人群提供物質、安全和事業發展的保障，實現的是微觀層面的社會福利。因此，它表現的是補缺型福利模式，就是通過家境調查或群體甄別，將那些最需要幫助的人（如窮人、老人、病人、殘疾人、婦女或兒童等）挑選出來，并向這些真正需要福利服務的特殊群體發放福利。

綜上，我國過去實行的是制度化供給福利和新體制下的補缺型福利兩種模式。制度化供給福利的對象是全民所有制范圍的福利，在結構上體現著國家、單位和個人的關系，也稱之為“單位制”模式，就是說有單位的公民，其福利主要由單位提供，如發放各種補貼、職工住房等，保障的是“中觀社會福利”。補缺型福利的對象是非全民所有制范圍的福利，針對特殊人群提供服務，保障的是市場經濟中淘汰下來的弱勢群體，屬于“微觀社會福利”，在結構上體現著國家與家庭的關系。

二、適度普惠型福利模式的特征

《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：“建設宏大的社會工作人才隊伍，造就一支結構合理、素質優良的社會工作人才隊伍，是構建社會主義和諧社會的迫切需要”。社會工作是一種體現社會主義核心價值理念，遵循專業倫理規范，堅持“助人自助”宗旨，幫助有需要的個人、家庭、群體、組織和社區，預防和解決社會問題，促進社會和諧的職業活動。這表明，2006年后我國社會福利事業的發展進入了一個新的階段。表現在：

（一）服務對象的變化。中國的改革開放極大地提升了人們的生活水平，產生了更大規模的經濟富足、生活安康的群體，同時也擴大了弱勢群體的規模，從“三無”人群向生活有困難的人群擴展，而且由于社會發展速度加快、工作強度與市場經濟的競爭壓力加大，人們希望能從繁重的家庭負擔中解脫出來，全身心投入到工作中，更迫切需要如家政、父母的照顧和精神慰籍等方面的需求。這意味著社會工作的服務對象已從有困難的群體向有需求的群體轉變。

（二）社會福利資源不斷拓寬。從供給主體看，近幾年非公辦民營福利服務機構日益增多，已超過了國有資源興辦的公立福利機構。從資源看，民間資源的介入和推動，使社會福利資源渠道進一步拓寬，數量份額也不斷增大，僅福利彩票獲取的資源就已超過政府財政對社會福利服務的投入。這意味著因資金短缺不能惠及的群體，由于社會福利資源的豐富，也有可能成為被保障的對象。如大連市沙河口區民政局提出，政府在社會福利事業的角色應當體現為：第一，倡導者，即運用大眾傳播媒介等多種手段，宣傳社會福利事業的重要意義和基本知識，提倡社區內民間組織共同參與，實現共贏。第二，指導者，即貫徹中央的精神和政策，行使部署和指揮的行為模式，引導社會福利事業向社會化方向發展。第三，支持者，即通過政策、制度、資源等支持來調動非營利機構的主動性、積極性和創造性。第四，掌舵者，即通過體制機制創新、人員管理創新、工作支持與指導、多元參與主體協調等，向宏觀管理、間接管理職能轉變。

（三）市場因素的導入。改革開放以來許多民辦福利服務機構，都是建立在收費服務基礎上的。而且，目前國內又紛紛出現了院舍服務，其中也有自費收養項目。雖然這些服務機構都屬于非營利組織，收費水平也基本與成本價格持平，但自費入住的性質實質就是一種購買，有市場機制的特征。如大連市沙河口區廣泛開展的居家養老、貨幣化養老、家庭式養老、社區托老、補貼機構養老等形式。有的不僅滿足“三無”老人居家的愿望，還解決了社區內下崗女性的再就業問題，如居家養老，實現了雙贏；有的還可能達到盈利程度，如家庭式養老等。

上述變化，給社會福利帶來三方面的影響：一是個人可以從市場購買自己所需要的服務；二是為家庭提供了滿足生活需求的一種選擇。當家庭出現供給力量不足或暫時不足時，可以利用市場資源獲得所需要的服務；三是促進了社會領域的進一步發展。非營利機構雖然不屬于市場范疇，但可以引入市場機制進行運作，在資源的有效配置中充分發揮有限資源的作用，從而彌補社會資源的不足。因此，普遍型社會福利模式對我國目前發展來說似乎更為合適。

三、適度普惠型福利模式的可行性與實踐成果分析

適度普惠型福利模式是一個新的提法，它介于“補缺型”和“普遍型”福利模式之間，是一個動態的發展過程。適度普惠型福利模式應該經歷三個階段，每個階段都伴隨著社會福利概念的延伸：1.初級適度普惠階段主要是微觀社會福利的深化問題，其重點是提升微觀社會福利服務對象的生活質量，并將服務對象從有困難的保障人群擴大到有需求的一般人群，但仍然以“保障人群”為主。2.中級適度普惠階段則是社會福利概念擴展到了中觀社會福利，將服務對象從少數人群擴大到了所有的民眾，福利內容也擴大到了滿足所有人群的最基本的生存需求。3.高級適度普惠階段則將社會福利概念延伸到了宏觀社會福利，其主要特點體現在社會福利供給主體不再單純是政府，而是實現多樣化的供給，服務對象是全體社會公民[1]。

適度普惠型福利模式的三階段從時間上看具有遞進的邏輯關系，每一個階段都有目標規定：1.初級適度普惠階段，首要的目標是提高福利服務水平，因此它的側重點主要是完善社區福利服務；2.中級適度普惠階段，由于社會福利服務對象的大量擴充，因此在城鄉之間繼續推進“城鄉低保”和滿足民眾的基本生活需求；3.高級適度普惠階段，主要目標是滿足全體社會成員更高水平的社會福利需要，因此資金的保障和社會福利供給主體及其服務質量就成為這階段的工作重心。

綜上，適度普惠型福利模式的構建基于社會福利的概念層次，基于我國社會發展的現實狀況，在理論上具有可行性。而實踐層面，大連市沙河口區的養老新模式對此進行了有益探索。經過幾年的建設，大連市沙河口區已經初步確立了以居家養老為基礎，社區服務為依托，機構養老為補充的養老服務體系和居家養老，貨幣化養老，社區日托養老，“暖巢管家”配送，資金補貼社會養老機構“五位一體”的養老新模式[2]15-18。

大連市沙河區這種養老模式的創新體現在諸多方面：首先，養老理念的轉變。以前對老年人的服務基本上是“臨終護理”，除嚴格落實國家有關政策之外，多數是老年人在危急之中或臨終之前給予一定的救助，因此老年人得到的實惠并不多，也很難滿足他們的需求。隨著經濟的快速發展和對老齡工作認識的提高，該區已形成了變“臨終護理”為“全程照料”的養老理念。從而在時間觀念上實現了由“補缺型”向“普惠型”的轉變。其次，政府在老年人“低?！狈矫嬉布哟罅送度?。從2002年開始該區對轄區的161名“三無”、“遺孤”老人每人提供300-500元的社區服務中心慈善醫療救助卡。除此之外區政府又投入10萬元為60歲以上的“低?！崩先思彝ヅ鋫浼彝メt療箱，同時還為80歲以上的“低?！崩先颂峁┠?00元的醫療補貼，從而做到了社區福利服務與“低保救助”的無縫對接。再次，該區在社會福利社會化方面也做了大量的探索。如在推進居家養老服務過程中，除了注重發揮政府的主導作用外，還積極提高社會各方面的參與度。在具體運行中，主要依托社區服務中心操作，社區日托養老則由社團組織參與管理，“暖巢管家”配送則完全交給養老中介組織，而政府只是適度提供服務資源。這種社會化運作不僅減輕了政府的負擔，還提高了福利服務的水平。由此可見，適度普惠型福利模式的現實發展之路是切實可行的[2]15-18。

四、適度普惠型社會福利模式由低向高發展的有效途徑

（一）發揮社區作用，推動初級適度普惠型福利模式的構建

社區福利是伴隨著經濟發展和社會進步而在社區發展過程中產生的，是工業化和現代化的產物。社區福利主要是指面向社區內弱勢群體和邊緣群體提供的幫助和服務。社區福利區別于傳統民政福利的經濟保障功能，它主要解決的是生活問題，它的主要任務是通過向特殊人群提供社會福利服務，使他們都能達到生活自由，生活自立。社區福利的另一方面作用體現在調節個人、家庭和社區的關系以及協調社區和國家政府之間的關系上。它可以通過對社區福利醫療、保健等社會資源的整合協調，在個人、民間團體和政府職能部門之間關系的協調中發揮作用。而且社區福利服務涉及的主要是社會生活的最底層面，提供服務活動的主體是社區居民，政府的作用主要體現在財政支持、人才培育、政策指導和宏觀規劃上。社區福利的這種半官方半民間性質，致使它的發展和完善過程與居民民主自治，社會基層組織的改革相輔相成。

因此，在初級適度普惠發展階段，政府除了加大投入，給特殊人群提供更好的福利外，還應該大力依靠和發揮社區福利服務的功能與作用。如社區福利服務中非營利組織和志愿者的貢獻。相比大陸地區，香港市民志愿者比例非常高，截至2011年底，香港登記的在冊義工人數已超過97萬人，占香港總人口的13.7%，平均每8位香港市民就會有1位是義工[3]。他們從籌集善款到開展服務，從評估質量到決策咨詢，特別是對老年人福利服務的提供方面，香港志愿義工發揮了巨大的能量。可以說，社區福利事業的組織和管理實現了初級適度普惠的需求。

（二）完善“城鄉低?！保~進中級適度普惠階段

城鄉居民最低生活保障制度（即城鄉低保）的貫徹和實施是實現初級適度普惠階段向中級適度普惠階段轉變的一個重要保障?！俺青l低?！敝贫缺緛硎菍儆谏鐣戎姆秶鳛閹椭青l困難家庭而采取的一項社會保障制度，主要以保障居民基本生活為目的，采取科學合理的方法來確定最低生活標準，然后對家庭成員的人均收入低于最低生活標準的給予差額補助。因此，“城鄉低?！痹谙毨Х矫鎸ξ覈褪杖肴后w有重要意義。要想使初級適度普惠階段發展到中級適度普惠階段，就必須擴大社會福利服務的對象，而這又需要大量福利資金的保障。而將原先屬于社會救助范圍的“城鄉低?！奔{入到社會福利體系中就是實現中級適度普惠的最佳選擇。它既可以達到擴大社會福利覆蓋面的目的，又能夠提高社會福利資金使用的有效性。將“城鄉低?！奔{入到社會福利體系，首先要改變城鄉低保管理者的觀念，切實為民眾謀福利，幫助貧困人群擺脫貧困，幫助需求人群滿足愿望，實現程序和原則上的公平性。

（三）實現社會福利社會化，全面進入高級適度普惠階段

適度普惠型社會福利模式由中級適度普惠階段上升到高級適度普惠階段，面臨的主要問題仍是資金的籌集。為了滿足社會全體成員對社會福利的需要，就必須擴大社會福利的供給主體，積極爭取各方面的力量，共同參與社會福利事業的發展。因此，國家民政部提出了社會福利社會化這一理念。社會福利社會化指的是在倡導、支持、組織和必要的資助下，政府為滿足社會公眾對福利服務的需求，動員社會力量建設社會福利設施，開展社會福利服務。主要目標是創建以國家興辦的社會福利機構為示范，其他多種所有制形式的福利機構為骨干，社區福利服務為依據，居家養老為基礎的社會福利服務網絡[4]。其核心是倡導通過“社會辦”而不是“民政獨家辦”的手段，實現真正的面向全民的、全方位的社會福利，而不是僅僅面向民政對象的“民政福利”。

簡單地說，國家提出社會福利社會化概念就是實現社會福利供給主體多元化，特別是需要私營機構積極參與到中國社會福利事業的發展中。要實現這一目的，首先，要提高私營部門參與社會福利的積極性，國家加大對非政府機構的經濟扶持，業務指導和專業培訓。其次，要在實際運營過程中保護好私營社會福利機構的利益。有的學者建議成立社會福利協調委員會來協調公與私，官與民，個人與組織之間的相互關系。至于具體的運作程序，需要在以后的實踐中不斷摸索。

參考文獻：

[1]何 璧.和諧社會視角下的適度普惠型社會福利制度研究[D].合肥工業大學，2011：326.

[2]付紅麗.大連市沙河口區居家養老模式研究[D].大連理工大學，2009：12.

[3]新華社.香港近百萬人登記做義工[EB/OL].

[2011-10-07]http：//news.xinhuanet.com/gangao/2011-10/07/c_122125289.htm.

[4]朱 婷.我國民辦養老機構可持續發展研究——以江蘇省為例[D].南京師范大學，2011：1.

責任編輯 陸 瑩

On the Construction of Moderate Generalized Welfare Society in China

Zhao Dongxia

（Liaoning Normal UniversityDalianLiaoning116024）

Abstract： The Sixth Plenary Session of Sixteenth Central Committee of Chinese Communist Party proposed the strategic decision of establishing a social security system that covers urban and rural residents， China will promote the transformation of social welfare mode from complementary to moderate generalized one， which means the generalized social welfare is probably a better option for China in current situation and in the future. Aiming at the current status of domestic social welfare development， the discussion and exploration of the feasibility of the moderate generalized mode in theoretical and practical perspectives that can promote the transformation of social welfare mode and has significant meaning for moderate generalized welfare construction with Chinese characteristics.

Key Words： social security system welfare of unit systemcomplementary welfare moderate generalized welfare