社會質量理論與政府公信力建設的契合分析

楊暢 周婷

摘 要：社會質量包含社會經濟保障、社會包容、社會凝聚和社會賦權四個維度，社會質量理論主要是從這四個方面來測量社會發(fā)展水平。社會質量水平是衡量政府公信力建設的一個重要標準，同時也是推動力。社會質量理論作為一種重要的政府管理理論工具和分析框架，從一個新的視角對當代中國政府公信力建設發(fā)揮導引的功能，二者在理論層面和價值層面上的契合是這一功能發(fā)揮的關鍵所在。

關鍵詞：社會質量理論；政府公信力；理論層面；價值層面

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2012）06-0077-04

社會質量理論興起于20世紀90年代，以1999年在荷蘭簽署的《阿姆斯特丹社會質量宣言》為標志，“社會質量”研究逐漸成為社會科學領域的新興和前沿學科。EFSQ將“社會質量”定義為“公民在那些能夠提升他們的福利狀況和個人潛能的環(huán)境中參與社會、經濟和文化生活的程度”[1]119。它包含社會經濟保障、社會包容、社會凝聚和社會賦權四個維度，社會質量理論主要是從這四個方面來測量社會發(fā)展水平。政府公信力是指政府依靠自身行為信用獲取和提升社會民眾對政府的信任度和滿意度，增強政府對社會民眾的影響力、號召力、凝聚力，從而推動政府職責履行績效提高的能力[2]。在理論和價值層面，二者都有內在的契合性，社會質量理論對于推動當代中國政府公信力建設有著重要的啟迪意義。

一、社會質量理論視角下的當代中國政府公信力建設

1. 從思想認識層面來看。

在社會質量的四維度中，社會凝聚和社會包容這兩個維度所關注的焦點是如何增進社會團結度和社會融合度，這對于緩和政府與民眾之間由于不信任問題造成的矛盾可以起到改善的作用。在當下，中國社會主義市場經濟正在深入發(fā)展，但與社會主義市場經濟相協調的思想道德體系尚未完全確立起來，唯利是圖、金錢至上等意識在不同程度地左右著人們的思想觀念，信任危機成為當前中國一個十分嚴重的社會問題。而這種信任危機滲透到了政府與民眾之間，給二者之間的關系造成了裂痕。2010年8月，《小康》雜志發(fā)布的《2009-2010中國信用小康指數》報告指出，對于政府公信力而言，調查發(fā)現，“以權謀私、貪污腐敗”、“形式主義、官僚主義”，以及“一些政府部門及其工作人員責任意識淡漠，失職瀆職，導致一些地方食品、藥品和環(huán)保等安全事故發(fā)生”，這些被認為是銷蝕政府公信力的三大主因。2009-2010年度中國政府公信力指數為63.0分，雖比上年度上升0.8分[3]，但仍處于一個低位水平。政府公信力是政府獲取社會民眾信任、擁護和支持的能力，它實質上體現了政府的治理能力。社會質量所強調的社會凝聚和社會包容，有利于形成穩(wěn)定的社會規(guī)范基礎和意識形態(tài)基礎，并影響和指導人的行為活動，從而改善社會信任危機的狀況，這對于中國政府公信力建設有一定的借鑒作用，為提升政府公信力提供一個新的視角。

2. 從實際操作的層面來看。

社會質量理論對于政府如何提高公信力，如何著手建設一個民眾認可、支持的政府有著一定的導向作用。社會質量理論從四個維度來對社會質量的發(fā)展狀況進行測量，這對政府到底該建設一個怎么樣的社會，從哪些方面著手來建設這個社會，有著導向性的作用。黨的十六大明確提出要“健全現代市場經濟的社會信用體系。”黨的十六屆六中全會又進一步明確要“加強政府誠信、商務誠信、社會誠信建設”。黨的十七大報告再次明確指出“健全社會信用體系”。2010年6月23日召開的國務院常務會議強調，要全面推進依法行政，不斷提高政府執(zhí)行力和公信力，努力實現建設法治政府的目標。2011年2月27日，溫家寶總理指出“影響我們整個社會進步的，我以為最大的是兩個方面。一是社會的誠信，一是政府的公信力。”[4]政府公信力的建設是黨和政府高度重視且又迫切推進的工作。政府公信力建設在一定程度上，是將民眾對于政府的信任擺在一個首要的位置的，從這個層面上來看，這與社會質量的維度之一——社會賦權是相契合的，只有政府進行足夠的社會賦權，民眾才有充足的自由來對于政府的言行提出質疑，提出建議，進而達到政府與民眾之間的一種和諧，實現社會凝聚。

二、價值取向層面的契合：公民本位、工具理性和政府與民眾互動之間的契合

價值取向是主體基于自身的價值觀在面對或者處理問題、矛盾、沖突等時所持有的基本價值立場、價值態(tài)度。價值取向作為一種理念一旦植入主體的觀念當中，對于主體處理問題時所做出來的抉擇或行為都有著方向性甚至決定性的作用。從價值取向層面來分析社會質量與政府公信力二者之間的關系，可以在深層根源上找到二者的契合之處。

1. 堅持公民本位。

“公民本位”是指民眾利益優(yōu)先，并且這種所謂的民眾利益優(yōu)先中的民眾意志是其自身萌發(fā)的，而不是由政府單方面決定并提供的。民眾在這個過程中是起著主導作用并占據著決定性的地位的。

社會質量理論旨在建立一個公民有著充分經濟社會保障，享受公民權、民主、平等和自由，社會高度團結和凝聚為核心的社會，把個人的自我價值與其在社會中的集體價值融合為一個辯證統一的關系之中[5]。它所致力建設的社會目標很明顯是強調公民本位的，它從個人與社會的關系角度入手來分析社會質量，將社會中的人擺在一個突出的位置，將作為社會成員的民眾的狀況擺在首位。無論是社會經濟保障、社會凝聚、社會團結或是社會賦權，都體現了作為社會成員的民眾的首要地位。如社會質量強調的社會賦權與公民社會所提出的公民參與，在強調民眾參與社會經濟政治生活這一點上是契合的。更為重要的是，社會質量強調的是一種更高境界的參與，是民眾在有充分的經濟物質保障基礎上，能自由表達自己的利益和意愿的參與。

政府公信力建設則是要致力于提高政府的績效，提高政府在民眾心目中的地位，提高政府的凝聚力，展現政府的核心地位和作用，其最終的目的還是更好地為民眾服務。政府公信力建設包含著兩個層面：其一，政府身份合法性的確認。依據社會契約論，政府與民眾的關系是一種委托代理關系，政府的合法權力源于民眾的賦予，符合民意的政府才可能是身份合法的政府。如果民眾對于政府合法性提出質疑，政府本身的存在不合法的話，那么政府公信力也就無從談起。其二，民眾對于政府行為的信任與滿意度，這也是民眾自我實現和認可的一種體現。現代社會是一個注重民眾民情民意表達，尊重民眾政治愿望，保障民主權利實現的社會，讓民眾在政府公信力的測評和改善工作當中充分發(fā)揮民眾自身的評估主體地位，尊重民眾的話語權，保障民眾的切身利益，確保政府將民眾意志擺在首位，使政府真正做到為最廣大的人民群眾利益服務，這些目標的實現都必須堅持“民眾本位”這一思想。

2. 推崇工具理性。

工具理性是法蘭克福學派批判理論中的一個重要概念，其最直接、最重要的淵源是德國的社會學家馬克斯·韋伯所提出的“合理性”概念。韋伯將合理性分為價值理性和工具理性，工具理性是指行動者由追求功利的動機所驅使，借助理性采取行動以達到自己需要的預期目的。

如上所述，社會質量理論從社會經濟保障、社會包容、社會凝聚和社會賦權這四個維度入手來分析社會質量。社會質量作為一種分析評價工具，可用來衡量社會發(fā)展水平，亦可用作社會進步與否的評價工具。社會質量理論認為，社會經濟保障的關鍵在于民眾擁有資源的狀況，社會包容的實質則是社會參與程度的體現，社會團結的實質是社會的凝聚力，社會賦權的核心是人的發(fā)展[1]123。從性質上說，社會質量涉及三類因素，即條件性因素（社會行動主體維度），包括社會經濟保障、社會凝聚、社會包容和社會賦權四個方面的內容；建構性因素（人力資源維度），包括個人保障、社會認知、社會反映和人的能力；和規(guī)范性因素（道德/意識形態(tài)維度），包括社會公正、團結、平等價值和人的尊嚴四個方面[6]。作為分析社會質量高低的測量工具，我們可以從三類因素分別做出具體的評價。以上三類因素的測量都帶有很大的彈性，這些指標也有著諸多不確定性，較之于單純的經濟指標更為軟性化。社會質量指標體系的功能體現在評價水平、監(jiān)測狀態(tài)、改進管理、預測發(fā)展四個方面，有利于形成評價社會質量的整體尺度，有利于實施社會質量水平的監(jiān)測，有利于預測社會質量建設趨勢。社會質量指標體系可以分解為社會安全、社會保障、社會動員、社會融合、社會活力、社會文化六個一級指標[7]，從多個角度來綜合反映出社會發(fā)展的狀況，并將測評的客觀性結果與民眾的主觀內在的感受結合起來，最大限度地確保評估結果的完整性、科學性和精確性。

政府公信力建設是整個社會信用體系的基礎，反映著民眾對于政府行為的信任程度，反映政府的形象。政府公信力也可以作為衡量政府行政能力高低的指標。當前，政府公信力建設的必要性與重要性被越來越多的國家所認識，并被納入到政府改革的重要議程上來，成為一種改善民眾對于政府信任狀況的工具。政府工作中的政府公信力基礎指標、政府公信力業(yè)績與成本指標、政府公信力互動指標等方面反映出政府公信力建設的狀況，通過這些方面的測評可以較為科學、完整地反映出政府公信力現狀，可以較為準確地找出政府公信力建設存在的問題，并提出更有針對性的措施予以解決，這些都可以看出政府公信力建設對于工具理性的推崇。

3. 政府與民眾的互動。

以社會契約論和主權論為基礎的人民民主理論，認為人民擁有主權，國家的主權來源于人民權利的讓渡，人民對于國家有著天然的監(jiān)督權。民眾與政府之間存在著一種委托與代理的關系，民眾將國家治理的權利委托給政府，政府通過民眾授權，按照民眾的意志來行使權力、治理國家，推動整個社會的發(fā)展。

EFSQ將社會質量定義為公民在那些能夠提升他們的福利狀況和個人潛能的環(huán)境中參與社會、經濟和文化生活的程度。從這個定義中，我們不難看出，社會質量將民眾的意志與民眾的發(fā)展擺在首要位置，隱藏在其后的是政府的作用，只有通過政府制定出各項合理的政策并付諸實際，社會質量的提升才會成為可能。只有在政府的領導下，將民眾的意志擺在首位，采取真正符合民眾意志的行動，通過政府與民眾的互動形成強大合力，社會質量提升才會成為可能，正是在民眾與政府的互動過程中雙方才能實現共贏。

政府公信力建設的終極目標是更好地為民眾服務，在政府公信力測評中，民眾的評估主體地位是不容置疑的，其對于政府公信力測評的結果也應當是最為真實的，民眾將測評結果反饋給政府，政府根據結果做出相應的調整，制定出相應的對策或者是改善措施，以實現政府公信力的提升。在這個過程中，通過政府與民眾的互動，民眾的意志可以得到更好地體現，政府也能夠增強自身的影響力、凝聚力和號召力。

三、理論邏輯層面的契合：和諧社會理論維度和服務型政府理論維度

1. 和諧社會理論維度的契合。

社會主義和諧社會是適應中國改革發(fā)展關鍵時期的客觀需要提出的，同時也是符合廣大人民群眾的根本利益和共同愿望的。社會主義和諧社會的六個基本特征：民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處，體現出了其將社會發(fā)展與人的發(fā)展統一起來，實現二者的協調。社會質量理論與和諧社會在注重人的發(fā)展這一基點上是相契合的，而社會主義和諧社會也內在地要求政府加快推進自身改革，建設法治政府和服務型政府，推進政府公信力建設。

社會主義和諧社會的提出是為了增進社會團結，緩和由于包括貧富差距的拉大，城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展的不平衡，社會階層的急劇分化所導致的社會矛盾等問題，最大限度地促進社會公平與社會團結和凝聚。社會質量理論也同樣關注社會團結、社會信任以及社會凝聚。雖然社會質量理論是基于歐洲社會發(fā)展的模式提出來的，而社會主義和諧社會是根據中國具體國情提出來的社會發(fā)展模式，但是這不能說兩者之間沒有一定的聯系，社會質量理論所提倡的民主、團結、賦權等方面在社會主義和諧社會的六個基本特征中的“公平正義和誠信友愛”建設中也能夠體現出來，兩者追求滿足民眾需求的愿景是一致的。

2. 服務型政府理論維度。

建設服務型政府的目的在于適應我國社會轉型的需要。它要求政府堅持以人為本，始終把民眾的需求和利益擺在首位，做到政務公開透明，負責任地處理各項事務，為民眾提供公平、優(yōu)質、高效的公共服務。

從為民眾提供公共服務層面看來。社會質量理論的社會經濟保障維度反映出人們的物質生活狀況，這就意味著民眾的物質生活狀況不僅映射在社會經濟發(fā)展水平之上，還體現在政府為民眾提供的社會公共服務體系之上。在服務型政府的構建中政府需要堅持以人為本，以民眾的需求為導向，為民眾提供充足、及時和優(yōu)質的公共服務。

從堅持公正這個層面看來。公平公正作為一種衡量指標的時候，它所關心的是民眾是否都受到公平的待遇，尤其是弱勢群體是否能夠得到基本的或者是更多的公共服務，羅爾斯在正義論中就提出正義的行為即是使處于條件惡化的社會成員的收益增加。按照社會質量理論，個人的發(fā)展要以整個社會制度世界的保障為前提，當然這個制度世界是將社會公正原則現實化的制度世界，是羅爾斯所言將正義作為首要價值的制度世界，最終體現在人們生活世界中實現個人的發(fā)展與集體認同的統一，其內在的邏輯在于社會質量理論以人的發(fā)展為目標[8]。社會質量理論強調重視制度建設的同時將社會公正現實化，并將人的發(fā)展作為最終的衡量標準。而在服務型政府的構建中，政府需要堅持以人為本，那么社會劣勢群體或是社會邊緣群體的基本保障是首先要給予保證的，這與羅爾斯的正義論中所宣揚的公正是相一致的。

認真審視和檢討政府公信力建設問題，讓政府自身成為遵循誠實守信及信賴保護準則的示范者，是加強政府自身建設，推進科學發(fā)展，構建服務型政府的理性選擇。近年來，我國發(fā)生的一系列涉及政府公信力的案例更突顯了這一問題的重要性。如2008年9月的三鹿奶粉、2010年12月的“小學生檢測出鮮蘑菇超九成被熒光增白劑污染”、2011年7月的溫州動車事故等。更值得指出的是，當下一些地方政府在處理各種自身失信的問題時，首先想到的不是怎樣解決問題，而是首先考慮如何隱瞞事實、推卸責任，讓民眾的感情受到了傷害。政府公信力的高低反映著民眾對于政府合法性的認可程度，是社會信用體系的基礎。只有政府在尊重民眾意志，保持與民眾平等互信的基礎上，最大限度地取得民眾信任，提供滿足民眾需求的公共服務，建立服務型政府，更好地滿足民眾的多元化需求，民眾對于政府所提供的公共服務予以肯定或是表示滿意，政府公信力才會得到有效提升。

參考文獻：

[1]趙懷娟.“社會質量”的多維度解讀及政策啟示[J].江淮論壇，2011（1）：119.

[2]楊 暢，王 前.政府績效評估與當代中國政府公信力建設的價值與邏輯契合[J].倫理學研究，2011（2）：80-84.

[3]中國全面小康研究中心.誠信恐慌——2009-2010年度中國信用小康指數[J].小康，2010（8）：24.

[4]溫家寶.社會誠信和政府公信力影響整個社會進步[EB/OL].[2011-02-27]http：//www.gov.cn/zlft2011/content_1811708.htm.

[5]林 卡.社會質量理論：研究和諧社會建設的新視角[J].中國人民大學學報，2010（2）：106.

[6]EFSQ. an overview of strategies to develop the social quality approach in Europe and Asia during 2007&2008[EB/OL].http：//www.socialquality.org/site/index.html.

[7]周小毛，何紹輝，楊暢.中國特色社會質量理論與評價指標體系初探[J].湖南師范大學學報，2011（6）：86.

[8]張海東，叢玉飛.社會質量與社會公正——社會發(fā)展研究的重要議題[J].吉林大學社會科學學報：哲學社會科學版，2011（4）：136.

責任編輯 凌經球

Analysis of Social Quality Theory and Public Credibility of Government

1. Yang Chang 2. Zhou Ting

（1. Hunan Academy of Social SciencesChangsha Hunan410003，

2. Xiangtan UniversityXiangtanHunan411105）

Abstract： Social quality includes four dimensions：social security， social tolerance， social cohesion and social empowerment， which are the criterion for measuring the social development level in the theory of social quality. Social quality level is an important standard of government public credibility construction as well as a driving force， and social quality theory is an important theoretical tool and analysis framework for government administration that takes the leading function of government public credibility construction in China through a new perspective. The combination between the theory and government public credibility is the key for achieving the function.

Key Words： social quality theory public credibility of government theoretical level value level