地位、方式及成因：關于我國縣級政府及其行為的一個綜述

白全民

摘要：本文通過文獻綜述的方式，對我國當代縣級政府的地位、行為方式及成因進行了探索性研究。主要結論有：（1）縣級政府的地位主要是受當前縣域經濟與縣域社會管理在國家戰略部署中現實地位提升的影響，且未來這一地位仍將進一步提升；（2）縣級政府行為對上具有服從、博弈、欺瞞性，對下則具有威權與妥協、失范與無序的特征；（3）國家現代化追趕戰略引起的地方政府競爭是縣級政府一切行為的起點，而國家的策略安排與縣級政府的自身特征的交叉造成了目前縣級政府獨具特色的行為方式。

關鍵詞：縣級政府；地位；行為方式；成因

引言

自秦朝開始的郡縣制發展到清代，縣一直是我國最基層的行政層級，縣級政府也一直是備受關注的研究對象。根據瞿同祖（2011）的研究，州縣政府所有職能都由州縣官一人負責，州縣官才是真正的行“政”之官，縣級政府就是“一人政府”，也被曾任清代縣學教諭的謝金鑾稱為與京師的內閣大學士齊為帝國最重要的兩種官員[1]。因此，對我國歷史上縣級政府的研究往往是以州縣官的職責及其行為為關注對象。從清末至民國，再到新中國的成立，尤其是改革開放之后中央政府逐漸向地方放權，我國逐漸實現了縣制從傳統到現代的轉型，現代縣級行政組織也逐漸健全，同時也出現了地方自治停滯、機構膨脹、效率低等問題（魏光奇，2010）[2]，成為新形勢下執政者及研究者新的關注點。

對當代縣級政府的研究與以往的研究有所不同，需要依托現代政府的研究范式并結合當前我國縣級政府的實際展開。我們首先需要對縣級政府進行界定，根據縣級政府所包含范圍的大小，其定義有廣義和狹義之分，本文研究的對象為所有縣級政府部門的行為，因此采用廣義定義，即：縣或相當于縣的行政區各級政府及其各職能部門共同組成的全部機構。關于政府行為也有多種界定方法，本文采用的是政治學或經濟學的概念，即：政府在管理社會過程中所發生的一切行為，其中既有為履行其職能發生的行為，也有為政府自身的組織利益或個人利益而產生的行為，而且某種情況下的“不為”也是一種政府行為（劉天旭，2010）[3]，這是也廣義的政府行為概念。本文以文獻綜述的形式，首先分析縣級政府地位的變化，其次研究縣級政府當代的行為特征，最后梳理地位變化及行為特征形成的成因，并對需要進一步研究的問題進行探討。

1、縣級政府的地位

縣級政府的地位可以從兩個角度進行探討，一是縣級政府在轄區治理中的作用，一是由于縣域在整個國民社會中的地位變化引起的縣級政府地位的變化。引言中已經提到，歷史上州縣政府在轄區內發揮著重要作用；在目前我國經濟社會的轉軌時期，縣級政府是縣域活動的管理者，是經濟社會發展的調控主體，縣域社會內經濟、社會和文化的發展，與直接對其實施治理的縣級政府的制度供給行為呈正相關關系（劉偉章，2010）[4]。因此，縣級政府在其轄區內的重要作用是不言而喻的，其作為研究對象越來越受到關注主要是受第二個原因的影響，即由于近年來縣域經濟在我國國民社會發展中的地位的提升而致使其主要管理者——縣級政府而受到越來越多的關注，接下來我們將對縣域地位的變化及縣級政府在其中的作用展開討論。

1.1縣域經濟在國民經濟中地位的提升

縣域幾乎包括了主要的國民經濟部門與經濟活動，是國民經濟的縮影，是構成整個國民經濟的基礎性經濟系統（王淼，2006）[5]。關于縣域經濟在國民經濟中的地位問題，已有研究成果比較豐富，但是鄭炎成（2007）對此進行了詳細梳理，認為以往研究成果只是從縣域經濟的基礎性、縣域經濟的規模性、縣域工業的活力以及縣域經濟體制的重要性等四個方面論證了縣域經濟的理論地位，但沒有認識到縣域經濟地位的雙重性，即縣域經濟地位有理論地位和現實地位之分，致使他們無法提出有建設性的對策建議。他不僅重新系統地梳理了當前縣域經濟的理論重要性，而且實證證明了1988-2004年我國國家經濟發展戰略對縣域經濟的重視越來越少，得出了縣域經濟在國民經濟中的實際地位在不斷下降的結論[6]。為統籌區域協調發展、緩解城鄉差距，2002年黨的十六大和2003年十六屆三中全會提出了“大力發展縣域經濟”的口號，縣域經濟實際地位受到政府管理者、研究者等各界前所未有的關注，縣域經濟的理論地位也又一次得到提升。在這一過程中，地方政府紛紛將縣域經濟作為重要發展戰略（陳志德，2006；薄錫年，2007；朱孔來，2007；田寶，2008；許華，2010）[7][8][9][10][11]，且取得了良好的效果。目前，全國GDP的60%在縣域，而山東省2011年更是89.7%的GDP以及61%的財政收入在縣域。另外，根據馬國霞（2007）[12]、蘇良軍（2007）[13]、陳芳（2011）[14]等研究，我國縣域經濟差異也出現了條件收斂特征，這與各地政府，尤其是熟悉本地特征的縣級政府的積極參與有著巨大的關系。張五常（2008）在驚嘆縣級政府行為方式的同時，也指出縣域間競爭是破解中國經濟之“謎”的關鍵所在[15]。

1.2縣域社會管理在國家治理中地位的提升

縣域社會是我國社會結構的重要組成部分，是社會管理的重要單元，古今執政者和知識分子都以“郡縣治則天下安”來強調縣域治理的重要性。目前我國縣域人口占全國總人口的比重高達73%，絕大部分農業人口的活動在縣域內，國家有責任為這些人口創造通過積極參與而分享工業化成果的機會，否則中國經濟發展中會出現超過社會承載力的不協調和不和諧（鄭炎成，2007）[6]31-32。劉守亮（2012）認為縣級政府作為承上啟下的中樞環節，既要積極保障和改善民生，又要化解社會沖突、消除社會緊張[16]。但是，目前縣域存在著公共服務供給短缺、公共服務供給失衡（王麗慧，2009）[17]以及應對群體性突發事件能力不足（王暉，2011）[18]等管理問題，其中由于土地增值收益分配不均而引起的縣域內群體性事件成為焦點之一。據楊帥、溫鐵軍（2010）估計，近年來，全國1/3以上的群眾上訪事件是因土地問題，其中由征用農民土地而引起的高達60%以上[19]。“三農”問題、城鄉差距、可持續發展能力等一系列問題使得縣域社會管理問題成為當今社會關注的焦點。這一方面與我國處于轉型期，新型社會問題不斷增多以及基層政府觀念轉變滯后有關，另一方面也與縣級政府缺乏必要的治縣資源有關，也即于建嶸（2008，2010，）提出的“縣政悖論”。基于此，于建嶸甚至提出要改革和完善縣域上層建筑，將“縣政自治”作為中國縣政改革的目標，由此推進我國政治體制改革，并認為這一方式可行且風險較小[20][21]。張立榮（2010）在對湖北、江西兩省進行了調研之后也認為，縣級政府的規劃能力、執行能力、危機管理能力等僅次于資源汲取能力，需要不斷提升[22]。王敬堯（2008）也指出，縣級政府嵌套于所在社會環境之中，隨著社會轉型，民眾的需求發生了很大變化，使得縣級政府的行為方式也將要隨之轉變，其應急反應機制成為評價縣級政府治理績效的重要方面[23]。

1.3小結

從以上分析可見，縣域已成為我國經濟社會發展中非常重要的一個社會經濟單元，國家發展戰略向縣域層級傾斜的趨勢越來越明顯。張軍擴、侯永志（2010）甚至建議在已有四大板塊和主體功能區的基礎上，進一步以縣為基本單位，根據同質性特征，將臨近縣域劃分為標準經濟區[24]。另外，考慮到縣域改革風險小、可操作性強等特點，政界、學術界等也基本同意將縣域作為政改的試點單元。因此，作為其管理者的縣級政府的重要地位也就日益明顯，這一方面國家需要進一步激活縣級政府的積極性和創造性，另一方面縣級政府也需要根據本地區外部環境的變化和自身實際，及時地、主動地調整管理方式，促進縣域經濟社會的快速健康發展。

2、縣級政府的行為方式

縣級政府的行為方式即其在治理轄區內事務過程中行政運作的外在表現形式。在清代，關于州縣官的行為方式就有過討論，他們思考和議論的角度是州縣官到底是“無權”還是權力過大：一種說法認為，州縣官權力過大，受不到什么限制；另一種說法則認為，州縣官受到繁密“文法”的束縛和多層上司的制約、干擾，施政能力被嚴重削弱，權力很小（魏光奇，2010）[2]414-415。本部分也根據此角度，根據縣級政府面對對象的不同，從其對上、對下兩個個角度的縣級政府行為方式展開文獻梳理及評述，而暫不考慮同一縣域內政府部門之間以及不同縣域的縣級政府之間的行為。

2.1縣級政府對上級政府的行為方式

通過文獻梳理，可以大致將縣級政府對上級政府的行為分為服從行為、博弈行為和欺瞞行為。根據中國共產黨在戰爭年代軍隊組織的經驗以及傳統治理理念，目前形成的五級政府上下級之間等級森嚴，各級政府都是下管一級，又向上一級負責，形成一個層層向下約束、層層向上負責的嵌套機制。從中央與地方縱向權力關系看，縣級政府權力來源于中央和上級政府的授予性分權，但權力層層傳遞，層層截留，縣級政府在管理權力分配中處于明顯弱勢。另外，征稽、運管、電業、公路、銀行、稅收、工商等十幾個重要的行政部門已經從縣級政府序列中退出（黃海蓉，2011）[25]。以上都使得縣域政府管理權限受限，不得不聽命與上級政府及垂直管理部門的安排，往往在考評及應付接待事務中疲于奔命，難以有足夠時間考慮、規劃轄區內其他事務。王淼（2006）在其博士學位論文中也指出，縣級政府與上級政府的關系集中表現在隸屬關系、事權劃分、財權劃分三個方面，但其還進一步指出，隨著市場化改革的不斷推深入，放權讓利和“分灶吃飯”等一系列改革，強化了地方利益，縣級政府與上級政府既是上下級關系，同時也存在著此消彼長的利益博弈關系，博弈行為表現在爭取利益、爭取權利和爭取擴大投資三個方面[26]。在與上級政府的交往中，縣級政府有明顯的擴權傾向：他們或爭取試點改革或強調地區特殊性進行政策尋租；或通過積極跟蹤上級和國家政策變化，提前做好項目包裝，做好配套承諾。另外，由于信息傳遞和權力來源兩方面的不一致，造成越是上級政府越不具備信息優勢，下級政府具有信息優勢但又沒有直接權力，縣級政府在向上級政府匯報時常常報喜不報憂，虛報、瞞報、謊報經濟發展水平和各項社會發展指標。同時，還肆意扭曲上級政策，將其變通為為本地利益服務（范柏乃，2009）[27]，造成普遍存在的下級政府欺騙隱藏行動或信息的行為。縣級政府在執行上級政策時往往以自己的利益受損值作為對策參數，得益愈多，愈樂于執行；受損愈多，愈不樂于執行，甚至抵制、替換。但是，由于上級政府與縣級政府存在行政隸屬關系，這一博弈過程一般又限制在一定范圍之內，但是利益最大化的沖動下執行力受到影響（李院力，2008）[28]。

2.2縣級政府在管轄區內的行為方式

王德祥（2010）指出，在市場經濟條件下基層政府（縣級政府）的基本職能，就是提供本地居民所需要的各項基本公共服務[29]。但是在現實運行過程中，縣級政府的行為并非完全如此，抑或是其工作重點并未在公共服務上，目前其對轄區的管理可以大致可以總結為“重經濟、輕民生”，行為方式則具有威權與妥協、失范與無序的特征。王淼（2006）認為，縣級政府在縣域經濟發展中不僅擔當“守夜人”、“道德人”的角色，也擔當一定的“經濟人”角色，縣級政府可以通過直接影響國有企業運行、提供公共產品以及直接干預等手段影響縣域經濟的運行[26]22-23，其在行使其經濟管理職能時，管理手段雖然有從以行政干預為主向以經濟和法律手段為主的趨勢，但是仍然存在著與企業和市場分工不清的錯位、以行政手段干預市場和企業的越位以及應該由政府去做而沒做的缺位表現（徐井萬，2008）[30]。目前，全國縣級政府發展本地經濟手段的一致性、規律性比較明顯，表現為通過給予盡可能優惠的政策大力引進、發展大項目，從而拉動經濟總量和財政收入的提高，在這一過程中也帶來一系列問題，比如：強征耕地、產業重復、生態環境污染嚴重等（蔡昉，2010）[31]。縣級政府對轄區內民生內容的關注則顯得動力不足，成為目前大部分學者關注的焦點，而黨政官吏卻有在“現代化”的名義下將自己提升到“中產階級”地位的強大動力，比如幾乎所有縣的黨政辦公大樓都現代化了，招待所都賓館化了，甚至大部分鄉鎮也在效仿（曹錦清，2010）[32]，這也成為縣級政府行政管理成本逐年攀升的一個重要原因。縣級政府的權利如此之大，以至于有的學者用“地方國家”（localstate）來形容，但縣級政府的管理者仍然普遍抱怨沒有實權、上級干預過多等。一項針對近800位縣委書記進行的問卷調查顯示，有91.7%的縣委書記贊同“縣鄉政府承擔了無限責任，但只擁有有限權力”，而有78.5%的縣委書記認為“縣鄉政府是一個功能不完全的殘缺政府，縣里沒有多少實權，管理手段軟”（肖立輝，2008）[33]。

2.3小結

綜上所述，縣級政府的行為方式既有對上的服從與博弈，又有對下的威權與妥協，具有鮮明的特征。因此，其產生的背景、成因以及未來發展趨勢都值得我們進一步展開研究，從而形成研究轉軌期縣級行政的理論框架，來更好地指導縣制改革，以保證縣域經濟社會的持續、健康發展。

3、縣級政府行為方式的成因

分析縣級政府的行為方式的成因是一件極其復雜的事情，本文將該問題放入歷史經驗里加以考察，重點分析該問題的形成背景以及在現實運行中的變化。從宏大敘事角度（曹錦清，2010）[32]21來分析，目前大部分研究都指向在國家現代化追趕戰略背景下的地方政府競爭理論分析框架，可以說地方政府的一切行為起點在此。在此現實背景下，國家的策略安排與縣級政府的自身特征的交叉就形成了目前縣級政府獨具特色的行為方式。

激勵是任何行為的起點，只有在合適的激勵下，人們才會采取符合預期的行為，才能締造出最優的經濟績效（唐志軍，2011）[34]。而縣域經濟成為一種經濟現象的前提，是上世紀80年代初中央政府“甩包袱”式的三項宏觀改革政策，即利改稅、撥改貸和財政分灶吃飯。溫鐵軍（2005）[35]分析認為，這三項改革的推行，客觀上打破了中央集權體制，構成了“部門經濟”、企業經濟和地方經濟的重新劃分。孫廣廈（2012）也指出，縣級政府自主性決策的時間鏡頭應首先定格于20世紀80年代前后的經濟性與行政性的分權化改革，這不但重構了政府間關系以及政府行為的動力機制，而且極大地提升了地方政府的自主性，并且使縣級政府發展成為擁有自我意識的利益主體[36]。在目前我國以“目標管理”為特征的行政管理方式下，以經濟建設為中心的發展戰略目標則層層分解，縣級政府成為最終的執行者。而從財政的意義看，政府管理經濟的目的最終是為了穩定稅基，并在此基礎上盡量不斷擴大稅基，以保證穩定的財政收入。綜合上述分析，“圍繞財源抓經濟”成為縣級政府的主要行為特征（劉天旭，2010）[3]110-112，而相對獨立的利益主體、市場經濟條件下利益最大化的驅動、社會轉型期存在制度變遷預期的潛在租金、干部政績考核制度、市場配置資源規律以及政治競爭規律等內外因（李春安，2004）[37]，又造成了縣級政府間的競爭行為，也即形成了縣級政府一切行為方式的起點。

但由于中央制度設計的不健全、法律的缺失以及縣級政府自身的缺陷，又造成了地方競爭的失范與無序，這也成為大部分縣域問題的根源。關于這方面的研究不同的學者從自己關注的角度進行了深入分析，成果較多。唐志軍（2011）提出了地方政府競爭促進中國經濟增長之“謎”的邏輯體系，并指出，經濟上的財政分權、政治上的晉升錦標賽制度、事務上的屬地化逐級發包、組織上的黨政雙重領導、混合型地區組織結構和諸如傳統為官之道等非正式制度，形成了地方官員“為增長而競爭”的激勵和制度約束。但是，這也會帶來地方保護、投資過度、產業同構（重復建設）、過度競爭和偏向城市的政策等負面作用[34]48。唐的分析比較全面系統，在借鑒前人成果的基礎上自成體系，基本把地方政府競爭的成因、機制以及影響研究的比較透徹，為我們理解縣際競爭問題提供了很好的理論框架，但在一些細節方面，別人的成果可以作為該框架進一步的補充。曹錦清（2010）認為，縣級官員的任期制度也是影響縣級政府行為的一個重要因素，他調查了十幾個縣的一、二把手發現，中共十七大規定縣、鄉這一級任期延長到5年，并且可以連任第二屆，但實際情況是，有的地方5年未到就已經轉任了[32]10，這往往會造成縣級政府的短期行為。徐井萬（2008）則認為，縣級政府在總供求平衡、通貨膨脹和緊縮、國際收支平衡等宏觀經濟方面并沒有干預手段，也沒有制定經濟法律法規的職權，以及稅收政策、金融政策、外貿政策的制定權，只有制定財政政策的權利[30]；黃海蓉（2011）則進一步指出，征稽、運管、電業、公路、銀行、稅收、工商等十幾個重要的行政部門已經從縣級政府序列中退出[25]。這些都造成了縣級政府行政手段的缺乏，也成為縣級政府行政失范的重要原因之一。而根據溫鐵軍（2011）[38]的“政府公司主義”理論，縣級政府行為是由于人口與資源關系過度緊張而衍生出來的中國特色的內向型原始積累所派生出來的制度類型，具有一定的歷史階段性。

4、結論及討論

通過以上三部分綜述式的分析我們認為，縣級政府目前地位的提升除了其在轄區管理中的重要作用這一原因外，更重要的是由于近年來縣域這一行政單元在國家社會經濟發展整體戰略中地位的大幅提升造成的。作為縣域管理者的縣級政府的行為在此背景下則形成了獨有的特征，具體來說則是，對上具有服從、博弈、欺瞞性，對下則具有威權與妥協、失范與無序的特征。從宏大敘事角度來分析縣級政府行為方式的成因，則國家現代化追趕戰略引起的地方政府競爭是縣級政府一切行為起點，而國家的策略安排與縣級政府的自身特征的交叉造成了目前縣級政府獨具特色的行為方式。

現有縣級政府地位及行為方式的形成是在我國百年以來實現現代化的進程中出現的一個重要現象，從中引申出的行政效率問題、完善的行政體制問題、省管縣問題、中央-地方關系問題，甚至未來政改的理念及方式問題等，都是值得我們關注的重要問題提。這就需要我們綜合經濟學、政治學、社會學、歷史學等多學科的理論，并結合我國的發展實際進行理論創新，構建完善的研究縣級政府的理論體系，從而能更好地對縣級政府的行為進行規范管理，保障縣域社會的有序發展。

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