生態文明建設的軟法路徑選擇

張玉東

摘要：生態文明建設在我國沒有先例可循，國外已有的做法又未必適應我國的國情，這就需要我們探索著前進，找到適合這種文明形態的建設路徑。我國生態文明的建設目前面臨著這樣那樣的問題，需要綜合運用多種手段，在全民樹立生態文明意識，利用科學技術大力發展循環經濟和綠色經濟，環境硬法急需有益的補充。軟法迎合了生態文明建設的這些要求，解答了實踐中生態文明建設的難題，應當成為建設生態文明的主要路徑。

關鍵詞：生態文明建設；軟法；路徑

中共十七大報告把“生態文明”作為全面建設小康社會目標的新要求，倡導建設生態文明，這說明生態文明建設已經成為中國特色社會主義事業總體布局的重要組成部分，這不僅對中國自身發展有深遠影響，對構建社會主義和諧社會也有重要意義，也是中華民族面對全球日益嚴峻的生態環境問題作出的莊嚴承諾，對建設“和諧世界”具有重大意義。總結全國各省區生態文明建設的成功經驗可以看出，這一建設過程不僅需要調動全民的共同參與，還要依賴科學技術的不斷進步，環境法制的有力保障，這就決定了生態文明的建設方式不能只依靠、也不能主要依靠國家的強制力，而應該另辟蹊徑，考慮主要從軟法著手生態文明的建設。

目前，雖然學術界關于“軟法”和“硬法”的內涵和外延還處于爭議之中，但大多數學者都承認軟法的存在，也關注到軟法在社會生活的各個領域都大量出現，并且呈現不斷增長的態勢。多數學者認為，“軟法”是指那些效力結構未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能夠產生社會實效的法律規范。

1、生態文明建設與軟法的投合

在實踐途徑上，生態文明體現為自覺自律的生產生活方式。生態文明追求經濟與生態之間的良性互動，堅持經濟運行生態化，改變高投入、高污染的生產方式，以生態技術為基礎實現社會物質生產系統的良性循環，使綠色產業和環境友好型產業在產業結構中居于主導地位，成為經濟增長的重要源泉。生態文明倡導人類克制對物質財富的過度追求和享受，選擇既滿足自身需要又不損害自然環境的生活方式。[1]

由此，生態文明建設選擇軟法路徑，是因為軟法與生態文明建設存在著若干投合之處，成為建設生態文明的必然選擇。

1.1軟法覆蓋面廣泛，包含了實現生態文明的各種手段。軟法可以覆蓋政治、經濟、社會、文化、科技各個領域，影響面廣。以國家環境保護部2008年12月18日發布的《關于推進生態文明建設的指導意見》為例，該《意見》提出以下五條意見：1、落實科學發展觀，扎實推進生態文明建設。2、嚴格環境準入，建立生態文明的產業支撐體系。3、加強生態環境保護和建設，構建生態文明的環境安全體系。4、廣泛宣傳發動，建立生態文明的道德文化體系。5、健全長效機制，完善生態文明建設的保障措施。這一項《意見》共包含了19項內容，覆蓋了經濟、環境、道德文化多個領域，具有廣泛的指導意義，這是硬法及其他手段如政策之類所不能企及的。

1.2軟法亦法，順應了公共治理的需要，其內容和硬法一樣也覆蓋了建設生態文明的內容。以我國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》為例，該《綱要》的第六篇《建設資源節約型、環境友好型社會》，包括了發展循環經濟、保護修復自然生態、加大環境保護力度、強化資源管理、合理利用海洋和氣候資源5章內容，集中體現出生態文明是“十一五”期間的一項重大戰略。這五章的內容本來已經由《環境保護法》、《自然資源保護法》、《海洋環境保護法》等典型的硬法保障其實施，另外以《綱要》的形式表達出來不是畫蛇添足，而是保障國民經濟和社會發展的必要措施。

1.3軟法形態多樣，順應了建設生態文明的要求。

軟法的表現形式主要包括了政法慣例、公共政策、合作規范、自律規范、專業標準與彈性法條，這些軟法規范在公域中普遍存在、齊頭并進。每一類軟法當中的各種軟法規范也得到充分發揮，具體形態不一而足，形成了一個主要由立法慣例、行政慣例、司法慣例、政治慣例，國家性政策規則、社會性政策規則、政黨性政策規則（政策性規則多數屬于共同規范或合作規范），公共機構自律規范、公務人員自律規范、行業內部自律規范，國家標準、行業標準、地方標準、企業標準，柔性法律文本、彈性法律條款等共同構成的軟法規范載體形態。[2]目前，我國的生態文明的建設急需推進，這就需要采用多種形態的、能夠適用于不同的群體、不同的階層、不同領域的手段推進，而軟法正好符合了這一要求。

1.4軟法在內容上多表現出激勵性，罰則較少，對生態意識、生態文化的形成能夠起到一定的推定作用。在全民生態意識還比較薄弱的現階段，要開展生態文明宣傳教育，弘揚生態文化，倡導生態文明，不能使用硬拳頭，如制定嚴格的法律責任，如不遵守，嚴法以待，那樣只會會適得其反，引起民眾的反感，甚至抵觸，生態文明建設就無法進行下去。相反，激勵性的措施會引導民眾對生態文明的關注、思考和認同，逐漸過渡為自覺地踐行。

2、我國生態文明建設面臨的難題

2.1國民的生態文明觀念淡薄。廣大民眾永遠是文明建設的最終推動力，喚醒、啟迪民眾的生態文明意識會對建設生態文明能夠起到不可估量的作用。目前，關于“生態文明”還只是停留在政府倡導，專業學者呼吁的階段，個別省區有一定的實踐。但對“生態文明”如何下定義、生態文明包含的內容、生態文明與其他文明形態的關系、如何建設生態文明等理論問題在學術界也都還沒有達成相當的共識。“生態文明”這個詞對廣大民眾來說更是個新鮮的詞匯，需要一個理解、思考、接受這種文明形態的具體過程，距離民眾能自覺自律地踐行它更是任重而道遠。老百姓能切身體會到空氣質量變壞、氣候變暖等非常實際的環境問題，但并不知悉這些就是生態文明要研究和解決的問題，更不會要求自己從小事做起，從自身做起，自覺地參加到生態文明的建設隊伍中來。如垃圾分類和回收問題，目前的大多數人基本都抱著不以為然的態度，進步一些的，能知道、能做到對垃圾進行可回收、不可回收的分類，但殊不知我們作出這種分類后，卻被環衛工人一并收走，之前的分類就沒有了任何意義。環衛部門對垃圾的處理方法也是以焚燒方式為主，既浪費了資源，又污染了環境。國外早有垃圾分類回收的成功做法，它成功恰恰建立在居民高水平的環境保護意識的基礎之上，而我國目前還不具備這個基礎，甚至離這個基礎的形成還很遠，所以目前還不能拿來為我所用，這不能不說是一種遺憾。

2.2各地區生態文明水平高低不平，全國環境科技水平欠缺。生態文明的水平和當地的經濟活動能耗緊密相關，通過提高環境科技水平降低能耗是經濟發展的可持續發展道路，也是實現生態文明的必由之路。以貴陽為例，2008年科技進步對經濟增長的貢獻率高達47.16%，科技支撐和引領貴陽生態文明建設的作用日益凸顯。胡錦濤總書記在十七大報告中強調，要建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善。這些目標的實現需要更新科技觀念，樹立生態科技觀，著眼于節能減排、提高效益、經濟循環再生，推行生態化生產，優化科技創新環境，積極培養生態科技人才。比如，針對全球關注的全球變暖問題，有學者提出可以進行碳捕捉，將捕捉到的碳深埋到海底，并保證碳在海底永世不得翻身，這看起來是個非常有效的解決方法，暫不說這項工程成本高昂，就目前的技術而言人類也是無法辦到的，這種方法也就在目前失去了論證、探索的必要，人類只能選擇其他目前科技水平能夠達到的手段和方法。

2.3環境立法中的法律規范對生態文明理念多有違反。環境立法是建設的生態文明基本保障，是實現生態文明建設的必要的法制途徑，但目前我國的環境立法中還存在著違反了生態文明理念的諸多規范。以《環境保護法》為例，《環境保護法》確定了四項基本原則：環境保護與社會經濟協調發展的原則；預防為主、防治結合、綜合治理的原則；污染者治理、開發者保護的原則；依靠群眾保護環境的原則。這些原則中，協調發展原則只體現出了片面的發展的可持續性，預防為主原則明顯體現了“末端治理”的指導思想，污染者治理原則使得環境責任主體受到一定的局限，雖然依靠群眾保護環境是基本原則，但公眾參與卻無法可依。這些原則都或多或少地與生態文明的理念有出入，阻礙了生態文明的建設。

2.4全國各省區的生態文明建設起點不同，社會發展水平、自然條件各異，生態文明的水平總體在進步，但進步幅度不大，甚至個別省區還在退步。各省區的具體情況有差異，就決定了不能制定全國統一適用的、具體的生態文明建設標準、建設方法和建設目標。

3、軟法對生態文明建設難題的解答

3.1軟法的制定和實施，不斷增強了民眾的生態意識。軟法是共同體成員協商制定和認可的，每一位成員都有遵守的義務，如果違反，就會受到共同體的譴責、懲罰。毫無疑問，在軟法制定和實施過程中，人們自覺保護環境和生態的意識不斷得到了加強。軟法的發展和軟法所體現的人們的環境和生態意識增強將是一個互動的過程：軟法促進人們環境和生態意識的增強，而人們環境和生態意識增強則會推進相應軟法的進一步發展。[3]近些年來，我國政府充分利用軟法形式多樣性的特點，對民眾開展生態文明宣傳教育活動，創新活動載體，為各種社會力量參與生態文明建設搭建平臺。“綠色中國年度人物”獎是由中宣部、全國人大環資委、全國政協人資環委、文化部、國家廣電總局、團中央和國家環保總局等七部委聯合主辦，聯合國環境規劃署特別支持、中國環境文化促進會承辦，由公眾、專家按照科學、公開、公平的方法評選出來的中國環保人物大獎。該獎首倡者、國家環保總局副局長潘岳指出，“綠色中國年度人物”評選旨在促進全社會牢固樹立生態文明觀念。實踐證明，這種軟法形態的激勵措施對普及民眾的生態文明意識，使得生態文明理念深入人心起到了巨大的推動作用。

3.2軟法促進了環境科技進步，為生態文明建設的實現提供了保障。生態文明的建設離不開科技的支撐，而推動科技的進步，歸根結底要依靠人才，人的積極性要在一定的措施的激勵下才會發揮出來。貴陽市是在全國率先提出建設生態文明的城市，也是全國建設生態文明城市的成功典范，其成功之處就在于依靠科學技術的支撐。2007年，貴陽市委作出了建設生態文明城市的決定，市委市政府領導高度重視，制訂、頒布了《貴陽市“十一五”科學與技術發展規劃（2006—2010年）》、《實施貴陽市“十一五”科學與技術發展規劃（2006—2010年）的若干配套政策》、《貴陽市生態農業產業發展規劃（2008—2012年）》、《貴陽市生態水網建設科技規劃》，出臺了《關于實施科技規劃、建設創新型城市，促進率先在全省實現經濟社會發展歷史性跨越的決定》；設立了“貴陽市最高科技創新獎”50萬元大獎，用以激勵在科技創新中取得突出成績的企業或團隊。有數據顯示，2009年1—9月份，全市高技術產業累計完成工業總產值103。96億元，比去年同期增長18.02%；累計實現工業增加值37.46億元，比去年同期增長15.37%。高技術工業產值比全市規模以上工業產值增長速度高出9.47個百分點，對全市規模以上工業增加值的增長拉動了2.41個百分點，對全市規模以上工業增加值增長的貢獻率達40.78%。[4]科技進步對貴陽市的生態文明功不可沒，而軟法對科技進步起到的促進作用也可見一斑。

3.3在建設生態文明過程中，軟法成為硬法的有益補充。基于軟法和生態文明建設的若干投合點，在實踐中越來越成為硬法的有益補充，優先成為建設生態文明的選擇。軟法成為硬法的有益補充，不能簡單地理解為環境硬法的查缺補漏，還包括了二者的相互轉化問題。軟法和硬法的劃分并不是一成不變的，具體形勢的變化和決策者理念的改變都可能出現二者之間的轉化。在制定硬法的條件還不成熟時，軟法先行，環境軟法的存在對環境硬法起到了一定的指引作用，引導人們接受、適應、自覺遵守硬法規范，同時為硬法立法做出了一定的準備和積累，時機成熟時，環境軟法轉化為環境硬法更得人心、順民意。

參考文獻：

[1]周生賢.積極建設生態文明[J].求是，2009（22）.

[2]羅豪才、宋功德.認真對待軟法—公域軟法的一般理論及其中國實踐[J].中國法學，2006（6）.

[3]姜明安.軟法的興起與軟法之治[J].中國法學，2006（2）.

[4]科技支撐生態文明、經濟發展、科技進步新貴陽[N].科技日報，2009－10－29（3）.