“行政監督機制”邏輯關系考辯

在必修2《政治生活》第二單元第四課“權力的行使：需要監督”一框中，教材是圍繞著“行政監督機制”展開的。在教學過程中，老師在如何表述“怎樣監督政府權力”，即“行政監督機制”這個問題時，出現了多個不太嚴謹的說法。如把行政監督機制和行政監督體系合稱為監督政府權力的“監督方式”，而把政府實行政務公開制度即“陽光工程”稱為“具體做法”。顯然這與教材的原旨不一致，屬于邏輯認知上的偏差。

解決這一問題，首先需要明確的是“行政監督”的兩個行為主體，一是被監督者，二是監督者。

一、對被監督者的理解

被監督者，一般籠統地講是指政府，而政府又是一個龐大的“機構”，這個機構的組成部分叫“機關”，“機構”與“機關”是相對而言的。在一個政府機構中不是所有的政府機關都是“被監督者”，只有其中“做出具體行政行為的行政機關”才是“被監督者”，如縣政府的工商局、稅務局、公安局、林業局、農業局、教育體育局等，這些行政機關的具體行政行為(包括作為或不作為)指向或針對的是公民、法人的權利義務關系，對公民、法人產生直接的利益影響。其他行政機關，如審計局、司法局、監察局等，它們的行政執法行為不是處理公民、法人之間的關系，而是監督作出具體行政行為的行政機關，是監督者而不是被監督者；做出具體行政行為的行政機關的上級行政機關，如市一級的工商局、稅務局、公安局、林業局、農業局、教育體育局等，要對它的下級即縣級行政機關進行監督，因此也是監督者。

因此，嚴格說來，作為“行政監督對象”的被監督者，是指做出具體行政行為的行政機關及其工作人員，既包括行政機關，也包括實施行政行為的工作人員。

二、對監督者的理解

從根本上講，我國實施行政監督的主體是人民，這是由我國的國家性質和政府性質所決定的。從具體實施行政監督的主體來看，則是行政監督體系內的各種政治力量，如中國共產黨、人民政協、社會與公民等這些非國家機關主體，以及國家權力機關、司法機關和行政機關內的監督機關等這些國家機關主體。

在明確監督主體的基礎上，我們再來討論行政監督機制的問題。怎樣有效地制約和監督政府權力，關鍵是“建立健全行政監督機制”。這是—個總的指導原則，不能把它降低到或歸結為“監督方式”或“具體做法”之列。

行政監督機制作為一個總的指導原則、思想，它存在于行政監督的實踐形式和具體運行的過程之中，不是獨立于政治實踐之外而單獨存在或運作的“機制”，它屬于理論原則層面的問題。建立健全行政監督機制，“一靠民主，二靠法制，二者缺一不可。具體說來，發揮人民民主對權力的制約和監督，就要切實保障廣大人民的選舉權、知情權、參與權、表達權、監督權，使人民能夠有效地監督政府權力的運行。加強法制對權力的制約和監督，就要堅持用制度管權、管事、管人，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度。”

行政監督機制是理論原則，是進行行政監督的指導思想和準則；而行政監督的方式或形式則是具體的實踐模式，是進行行政監督的現實架構和探索。教材在行文的表述上，也區分“理論”和“實踐”，充分突出了這一邏輯關系，如“目前我國已經依據憲法和法律，初步建立起全面的行政監督體系”“我國政府為了方便人民群眾對政府及其工作人員進行監督，建立了信息公開制度和公開辦事制度”。這就由此進入到行政監督的政治實踐活動中，開始了對如何貫徹行政監督機制這一理論原則的闡釋。

行政監督的實踐模式，即行政監督的方式或形式，包括“行政監督體系”和“政務公開制度”即“陽光工程”，它們在充分發揮民主與法制的作用方面，目標是一致的，有著共同的追求。這些方式都是有效進行行政監督的、正在發展和完善的政治實踐，教材把它們分而述之的標準在于，這些監督方式相對于行政監督的對象(即作出具體行政行為的行政機關)而言，是外在的還是內在的、是被動的還是主動的、是強制的還是自覺的。

那些外在的、被動的、強制的監督方式，就是指“行政監督體系”；而內在的、主動的、自覺的監督方式，則是指政務公開制度即政府的“陽光工程”。

在這兩種監督方式中，被監督者即行政監督的對象始終沒有改變，依然是作出具體行政行為的行政機關；監督者也沒有改變，依然是被監督者以外的其他行政機關、國家機關和其他政治力量。

“陽光工程”的實施，不是取代了其他監督方式，而是與其他監督方式協同發揮作用的監督，因而更加方便了監督者對被監督者的監督；不是脫離了“監督體系”的另一個獨立的“工程”，而是對“體系”的補充、調動和完善的工程。

(作者單位 山東省濟南市商河縣第二中學)