中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題研究

【內(nèi)容提要】 中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題研究是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大課題。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)變化昭示經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的深刻變化。本文運(yùn)用實(shí)證研究方法，對這一問題進(jìn)行系統(tǒng)研究。研究表明，中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)變化是一個不爭事實(shí)，而且朝著優(yōu)化方向發(fā)展變化。這一變化包括用權(quán)結(jié)構(gòu)的民本化、改革頂層設(shè)計(jì)的集權(quán)化與基層組織自治的權(quán)力分化。

【關(guān)鍵詞】 中國政府 善治善為 行政權(quán)力 結(jié)構(gòu)優(yōu)化

【作者簡介】 李清均，黑龍江省人民政府研究室信息研究處處長、省科顧委專家，主要從事國有企業(yè)改革、公共治理、區(qū)域發(fā)展研究。

中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化。以人為本、服務(wù)為先的執(zhí)政理念深入人心，國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境條件的進(jìn)一步約束，給中國各級政府行政的用權(quán)、集權(quán)與分權(quán)提出了全新挑戰(zhàn)。政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題已經(jīng)成為公共管理理論與領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的新命題。

一、典型事例表述

黨的十七大以來，在堅(jiān)持以人為本，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，推動科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧的過程中，中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了許多積極的變化。

1. 民本權(quán)觀與用權(quán)結(jié)構(gòu)變化。政府行政權(quán)力是動態(tài)的，結(jié)構(gòu)變化也是動態(tài)的。黨的十七大把以人為本作為各級政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)中用權(quán)結(jié)構(gòu)變化新的價(jià)值取向，“權(quán)為民所用”成為用權(quán)結(jié)構(gòu)變化和優(yōu)化的一個內(nèi)生動力。它促使各級政府實(shí)施用權(quán)制度創(chuàng)新，由全能型政府向民生型政府轉(zhuǎn)變，在落實(shí)民生政策，實(shí)行民生預(yù)算，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，提高幸福指數(shù)方面進(jìn)行了不懈努力，用權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)了一些新的優(yōu)化趨勢。以民生為主的社會建設(shè)作為中國各級政府新的用權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的發(fā)展要求與實(shí)踐成果，正在接受行政轄區(qū)內(nèi)廣大人民群眾的政治檢驗(yàn)基準(zhǔn)。也就是說，中國各級政府行政用權(quán)與用權(quán)效果形成一種良性互動。

2. 國家改革與集權(quán)結(jié)構(gòu)變化。中國改革開放30年的增長奇跡源自于改革開發(fā)，成就于改革紅利轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣蛡€人財(cái)富，演化為改革持續(xù)深入的內(nèi)生動力。然而進(jìn)入新世紀(jì)新階段，傳統(tǒng)改革紅利以及對應(yīng)的要素流動紅利、人口紅利、資源紅利、環(huán)境紅利在全球化、國際化、氣候變化和生態(tài)發(fā)展進(jìn)一步硬約束的情形下，已經(jīng)消失殆盡。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化科技創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長，提高國民素質(zhì)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理等方面的突出問題已經(jīng)成為中央政府新一輪改革關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)。與30年所不同的是，中國改革路徑設(shè)計(jì)已經(jīng)由自下而上轉(zhuǎn)向了自上而下的頂層設(shè)計(jì)與自下而上的尊重人民首創(chuàng)精神相結(jié)合。國家大事由人民代表的精英設(shè)計(jì)與廣大人民的主導(dǎo)實(shí)踐相互動。國家改革適度收權(quán)，挖掘新一輪改革中的國家集權(quán)結(jié)構(gòu)中的地方與基層的信息通道，力求在高度集權(quán)的結(jié)構(gòu)中貫穿和暢通不同的信息反饋。改革設(shè)計(jì)作為一個利益動態(tài)博弈，規(guī)則設(shè)計(jì)權(quán)集中在國家層面已經(jīng)成為一種新趨向，目的是確保改革決策貫徹執(zhí)行、過程控制、適時調(diào)整，處于國家掌控之中、人民群眾期待之中。

3. 基層自治與分權(quán)結(jié)構(gòu)變化。中國國家相對穩(wěn)定發(fā)展的政治智慧，是中央政府強(qiáng)化基層組織自治與適度分權(quán)的結(jié)果。新世紀(jì)以來，中國國家政治體制改革的突破口選取了基層組織自治與適度的行政分權(quán)。在國家主權(quán)不變的前提下，中國政府的分權(quán)結(jié)構(gòu)變化與自治組織權(quán)力深化相互動。區(qū)域民族自治、基層行政組織自治、各類社會組織自治與國有企業(yè)工人當(dāng)家作主等，拉開了中央政府分權(quán)自治的骨架，特別是隨著中國城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展深入，基層組織自治與分權(quán)結(jié)構(gòu)變化呈現(xiàn)出高度的正相關(guān)。“身邊人管好身邊事”則是基層自治與行政權(quán)力結(jié)構(gòu)分化的景象性描述。

二、中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的三個命題

1. 理論假設(shè)。中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化是善治善為的結(jié)果。基于這樣的理論假設(shè)，作者認(rèn)為，政府行政權(quán)力主體與服務(wù)對象具有平等性、互為作用性與人格的品行性。即各級政府是一個“善行人民”的政治抽象。她是一個擬人化的“人民”意愿的政治縮影。執(zhí)政為民的政府政治制度安排，就是強(qiáng)化人民政府的民本性與公眾性的。為此，本文將中國政府或各級地方政府的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)理論化地界定為一個以人為本、依法行政、高效運(yùn)行的“領(lǐng)導(dǎo)者”。由此展開下述的研究討論。

2. 三個命題。中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化是人民化的發(fā)展要求與民本思想政治發(fā)展的變化趨勢。為此，本文中心論題可以細(xì)化分解為三個具體的研究命題：

中國政府行政用權(quán)結(jié)構(gòu)變化取決于民意認(rèn)知。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立的各級政府是人民選擇的結(jié)果，是為人民服務(wù)制度化、體制化、機(jī)制化的一個常態(tài)化結(jié)果。人民政府的權(quán)力是人民賦予的，政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是按照人民意愿與訴求設(shè)計(jì)的。黨的十七大以來，用權(quán)結(jié)構(gòu)人民化、人本化的特征更加突出，成為政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的決定性因素。

國家改革的動因是整合政策資源產(chǎn)生紅利。國家改革是釋放生產(chǎn)力發(fā)展和潛力的重要途徑與重大舉措。1978年中國廣大農(nóng)村的基層群眾為了溫飽問題，對原有人民公社制度安排作出調(diào)整，將土地使用權(quán)自主與收益分配一體化交給農(nóng)民家庭為自主經(jīng)營單位，在相對貧瘠的農(nóng)村先行先試，并將成功經(jīng)驗(yàn)嘗試地轉(zhuǎn)向城市經(jīng)濟(jì)體制改革，而后又轉(zhuǎn)入國家政治體制改革。改革紅利是釋放發(fā)展?jié)摿?，并能夠轉(zhuǎn)化為物質(zhì)財(cái)富的共享。這是中國改革的起始邏輯與改革開放政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。當(dāng)初國家改革是分權(quán)實(shí)驗(yàn)，而今改革是集權(quán)式國家頂層設(shè)計(jì)。國家改革的動因是政府力量能夠促成各種社會資源特別是分散到各經(jīng)濟(jì)部門、各權(quán)力結(jié)構(gòu)中的政策資源集中與整合。這種政策資源整合的基本功效在于，肢解了纏繞在社會生產(chǎn)力發(fā)展上的“綁繩”，讓潛在力量得以釋放，以彌補(bǔ)改革成本，實(shí)現(xiàn)改革效應(yīng)正向溢出，支持發(fā)展改革的持續(xù)深化。

基層組織自治可能導(dǎo)致分權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。層級代理理論告訴我們：高度集權(quán)與大跨度治理的結(jié)果都是不理想的。中國政府自成立起，就根據(jù)歷史淵源、文化傳承、民族信仰、居民習(xí)慣、地域特征等客觀要求，將行政權(quán)力進(jìn)行適度收縮控制空間，在委托與代理框架中，以科學(xué)授權(quán)為基礎(chǔ)，以基層組織自治為依托，實(shí)施分權(quán)自治的政治安排，力爭尋求一個政治穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)分散、用權(quán)經(jīng)濟(jì)、集權(quán)適度、分權(quán)有序的政治治理結(jié)構(gòu)。這一政治委托任務(wù)分解是在充分相信基層首創(chuàng)精神的邏輯前提下進(jìn)行的。

三、中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的理論分析

1. 政府善治的用權(quán)論。政府善治是指使公共利益最大化的社會管理過程與治理。中國政府善治的用權(quán)理論具有悠久歷史。孟軻從人性善的學(xué)說，提出政府善治理論。他強(qiáng)調(diào)，為政者必須運(yùn)用教化方法，治理人民和管理國家。強(qiáng)調(diào)“民為貴，社稷次之，君為輕”的政在于民的政治主張。西漢政治家賈誼在《新書·大政》中指出：“國以民為安危，君以民為威侮，吏以民為貴賤?！碧铺诶钍烂駝t從隋亡的教訓(xùn)中，總結(jié)出“為君之道，必須先存百姓”（《貞觀政要·君道》）的執(zhí)政道理。包括孫中山的民族、民權(quán)和民生的“三民主義”思想。但真正影響中國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變化的要數(shù)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政思想的深入人心。重民本一直以來是中國共產(chǎn)黨優(yōu)秀的執(zhí)政用權(quán)品格。毛澤東的為人民服務(wù)的執(zhí)政思想，鄧小平的解決溫飽問題奔小康思想，江澤民的“三個代表”重要思想，以胡錦濤總書記為核心黨中央的科學(xué)發(fā)展觀戰(zhàn)略思想，為中國政府善治善為的用權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化奠定了思想理論與實(shí)踐探索的基礎(chǔ)。

2. 改革紅利的釋放論。時代在前進(jìn)，社會在發(fā)展。不斷地克服和解決影響與制約社會生產(chǎn)力發(fā)展的制度、體制和機(jī)制的各種問題，是推動中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的原動力。改革紅利的釋放理論已經(jīng)成為中國共產(chǎn)黨解放和發(fā)展生產(chǎn)力的基本經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)現(xiàn)行利益結(jié)構(gòu)妨礙生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力發(fā)展時，換句話說，改革早期收益者成為新一輪改革的阻力時，在制度收益與制度成本之間的權(quán)重利弊中，國家將新的改革紅利分享給新的改革者，引導(dǎo)他們?yōu)楦纳普麄€社會福利水平的提升作出貢獻(xiàn)。這是新改革紅利的釋放論簡要概述。我們清楚地看到，中國正在處于深化改革的攻堅(jiān)階段，原有自下而上的摸石頭過河的探索式，或者說試錯式改革的頻率、力度、強(qiáng)度有所減緩，特別是在改革紅利空間進(jìn)一步收縮，改革成本進(jìn)一步增大，改革風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增多的情形下，堅(jiān)持新的改革創(chuàng)新理念，堅(jiān)持改革的正確方向，提高改革決策的科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性，需要國家層面適度收緊改革方案的設(shè)計(jì)權(quán)力，做到頂層設(shè)計(jì)，謹(jǐn)防既得利益集團(tuán)操縱改革，造成政府失策、社會失控、民眾失利，避免改革陷阱引發(fā)發(fā)展停滯問題。

3. 基層自治的效用論。從“單位人”向“社會人”的角色轉(zhuǎn)換，是中國當(dāng)今社會結(jié)構(gòu)變化的新特征與新趨勢。社會矛盾凸顯來自于基層，化解也在于基層?；鶎咏M織自治是中國各級政府發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。基層自治是分權(quán)理論的發(fā)展，最大的優(yōu)勢是本土化的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與本土民眾平等對話、良性互動、立說立行。這樣的權(quán)力分化，有利于公共事務(wù)管理、社會問題與矛盾在基層可控的范圍內(nèi)解決?；鶎幼灾伟褡鍏^(qū)域自治、村級組織自治、社區(qū)組織自治、社會組織自治、經(jīng)濟(jì)組織民主管理等，在法律的框架下，與政府行政之間形成分權(quán)治理結(jié)構(gòu)，縮小管理跨度，收縮管理空間，增加服務(wù)扶持力度，更多更廣泛地代表基層的利益訴求，以達(dá)到減少行政成本、降低行政風(fēng)險(xiǎn)、提高行政效率、實(shí)現(xiàn)基層自治效用最大化之目的。

四、中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

1. 國家層面經(jīng)驗(yàn)。一是深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效能，強(qiáng)化用權(quán)公開、透明，接受社會監(jiān)督，追究用權(quán)失誤，促使用權(quán)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。二是突出頂層設(shè)計(jì)和大部制機(jī)構(gòu)改革，對于涉及國家安全、國計(jì)民生的政策資源進(jìn)行必要整合，涉及人民群眾切身利益的生產(chǎn)安全、公共安全、食品安全、環(huán)境安全的，則按照新要求、新訴求進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制定，推動制度安排建設(shè)，進(jìn)一步強(qiáng)化政策創(chuàng)新和司法治理等，由少數(shù)人、利益集團(tuán)控制改革，轉(zhuǎn)變?yōu)閲抑鲗?dǎo)、公民參與、專業(yè)部門設(shè)計(jì)、專家論證、人民代表和政協(xié)委員審議的方式，加緊改革公共產(chǎn)品供應(yīng)。由此而來，中國政府行政中的公共管理權(quán)力適度集中與上收，垂直管理在國家權(quán)力機(jī)關(guān)層面上，進(jìn)一步推動了公共安全管理權(quán)力的集中發(fā)展。三是強(qiáng)化國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，保持經(jīng)濟(jì)較快增長與平穩(wěn)運(yùn)行，將宏觀調(diào)控政策機(jī)制化、體制化和制度化，試圖探索市場機(jī)制配置、政府政策適度干預(yù)、社會組織自覺自律的多元化與混合型的社會經(jīng)濟(jì)資源配置有效方式。

2. 省際層面經(jīng)驗(yàn)。一是自覺接受同級人大、政協(xié)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，特別是人大、政協(xié)閉會期間的日常監(jiān)督檢查、人大代表與政協(xié)委員的定點(diǎn)、即時的動態(tài)監(jiān)督，使政府公共治理權(quán)力更加優(yōu)化。二是實(shí)施制度創(chuàng)新，凸顯政府公共財(cái)政，實(shí)行民生預(yù)算制度，強(qiáng)化民生為主的社會建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，與民眾評議有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)民權(quán)民用民享民治。三是強(qiáng)化公共安全制度創(chuàng)新，在生產(chǎn)安全、食品安全、環(huán)境安全、人身財(cái)產(chǎn)安全等方面的地方平安建設(shè)，都進(jìn)行了制度化的實(shí)踐探索。

3. 基層組織經(jīng)驗(yàn)。對基層組織適度擴(kuò)權(quán)，是近期中國政府行政善治善為的一個新趨向。包括省市區(qū)政府行政管理權(quán)限的適度下放，實(shí)施強(qiáng)縣強(qiáng)區(qū)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)社區(qū)組織自治，村民組織自治，居民管理組織自治，各類經(jīng)濟(jì)組織民主管理，社會組織承擔(dān)政府半公共服務(wù)職責(zé)，非政府組織在法律框架下推動公益慈善事業(yè)發(fā)展，加快志愿者隊(duì)伍建設(shè)等，由此形成了政府主導(dǎo)、民政牽頭、社會協(xié)同、公民參與的基層組織自治格局。

五、結(jié)語

中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化是一個不爭事實(shí)。行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化正在成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，惠及民生的內(nèi)生動力。

中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為善治善為的結(jié)果，使政府人格化的價(jià)值取向更加趨向公眾集體利益、切身利益。在內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境條件不斷硬約束的情形下，民本化的用權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、改革紅利釋放的適度集權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、基層組織自治導(dǎo)致分權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化是新的研究命題內(nèi)容。

中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化具有深厚的理論基礎(chǔ)。理論分析表明，政府善治就是以人為本、全面發(fā)展，由此優(yōu)化用權(quán)結(jié)構(gòu)；改革紅利的釋放是政府運(yùn)用集權(quán)動員社會力量進(jìn)行社會、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的綜合變革，進(jìn)而釋放發(fā)展?jié)摿?、?qiáng)化活力；基層組織自治是中國政府社會治理的政治智慧，本土化政權(quán)組織比上級組織的效用更好一些。

中國政府行政權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化是理論創(chuàng)新與實(shí)踐探索的結(jié)果。中央政府、省市區(qū)以及基層在用權(quán)、集權(quán)和分權(quán)方面的經(jīng)驗(yàn)是顯而易見的，能夠佐證本文提出的研究命題。

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責(zé)任編輯：周振國