提高社會管理的公共服務理念

【內容提要】 公共服務已經成為21世紀行政領導的本質。在同國際社會管理水平接軌和中國社會治理過程中，中國的行政領導將同政府一道經歷世界經濟市場化和全球化浪潮的洗禮，共同承擔著自身體制改革帶來的陣痛。由此，要理解公共服務的本質、理念以及公共服務的特征，認同公共服務的核心價值，從而為公共事務的有效治理、公共利益的有效實現，提供廣闊的發展前景和良好的社會環境。同時在世界性的行政改革浪潮中，要求各級行政領導具有治理理念變革的愿望、需要，更要不斷提升社會管理中公共服務能力的建設。

【關鍵詞】 公共服務理念創新 公共服務新境界 特征 核心價值

【作者簡介】胡冶巖，國家行政學院領導科學研究中心副主任、教授。

一、公共服務：行政領導的本質

21世紀，在人類全球一體化和走向后工業社會的過程中，必然帶來行政領導對社會公共事務治理理念與治理方式的變革。在同國際管理水平接軌過程中，中國的行政領導將同政府一道經歷世界經濟市場化和全球化浪潮的洗禮，并共同承擔自身體制改革帶來的陣痛。經濟全球化趨勢不斷加強，由數千年的農業文明、數百年的工業文明到今天的知識文明，人類社會進步的節律已由算術級數轉變為幾何級數；世界科技日新月異，我國也受到來自發達國家的強大壓力和嚴峻挑戰。隨著社會主義市場經濟的建立，社會生活趨向于多元化、豐富化的發展，舊的運行機制與社會管理模式同新的市場經濟、新的社會生活之間出現的矛盾沖突日益突出。這預示著，現在的中國社會深層次矛盾將更加尖銳化。主要表現在：市場機制與某些政府行為的矛盾；政治權力公共性與少數權力腐敗的矛盾；利益分化與共同富裕的矛盾；勞動力資源配置市場化與工人階級主體地位的矛盾；政治文化價值多元化與社會共同理想的矛盾。所有這些，對行政領導社會管理的公共服務理念，提出了更高要求，行政領導必須加快自身的改革意識，全面提高公共服務的能力，增強社會管理創新的能力。

中國政府的改革實現的兩個直接目標，一是通過系統的政府機構改革進一步轉變政府職能；二是改變政府與企業、市場、社會公眾的關系模式。

為此價值目標，在行政領導者的改革意識中，應著重設計如何提高他們在從事社會管理中的三個能力：制定政策和執行政策的能力，有效實施綜合治理社會的能力，向公眾提供高效公共服務的能力。唯有如此，才能將政府塑造成為具有前瞻力的、開明的、理性的、自律的政府。在實現上述價值目標和能力的基礎上，使國家實行可持續發展戰略，推動中國社會的均衡發展。

為此目的，在進一步改革中，中國政府職能的再設計必須首先考慮“公共服務”這一核心價值理念，將“公共服務”作為一種精神注入政府職能設計和行政領導的靈魂之中，政府以及它的各級領導不再是管制主體，而應逐漸成為服務主體，不再是高高在上、指手畫腳的統治者，而應漸漸成為平易近人、腳踏實地的服務者。

二、公共服務的新境界

所謂公共服務，按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所闡述的，“企業化政府”的十大特征：“大多數企業化的政府都促進在服務提供者之間展開競爭；它們把控制權從官僚機構那里轉移到社區，從而授權給公民；它們衡量各部門的實績，把焦點放在后果而不是投入上；它們行為的動力不是來自于規章條文，而是來自自己的目標、自己的使命；它們把服務的對象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學校，選擇培訓計劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問題成堆以后才來提供各種服務；它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢；它們下放權力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場機制而不是官僚主義機制；它們關注的中心并不是簡單提供公共服務，而且也向公營、私人和志愿服務各部分提供催化劑，使之行動起來解決自己社區的問題。”

鄧小平同志曾用最精確的語言闡述了公共服務的深刻含義：“什么是領導？領導就是服務。”這是對馬克思主義公共服務的新概括，它體現出深刻的理論內涵：第一，它體現了人民群眾觀。馬克思主義領導觀的根本問題，是領導者和群眾的關系問題。鄧小平同志指出，領導之所以起領導作用，正因為，而且僅僅因為他是人民群眾的全心全意的服務者。鄧小平同志歷來強調，一切領導活動必須執行和服從人民的意志，要看“人民答應不答應”，“人民贊成不贊成”。領導者必須“人民公認”。任何領導者，“老百姓不答應，誰就會被打倒。”人民不信任，任何領導者都應該下野，自動退出政治舞臺，沒有別的選擇。領導的路線、政策，也必須接受人民的檢驗。

第二，它反映了領導價值觀。社會主義市場經濟體制的建立，人們的價值取向出現多樣化的趨向。在我們國家，全社會的價值導向，必須是為人民服務。它已成為社會實踐的普遍原則，貫徹于經濟、社會、政治、文化等領域，體現出先進性與廣泛性相統一。它的價值取向體現在：領導者是普通人，是普通人中的先進分子，是服務者，是工具，既能領導人，又能被人領導。領導者是個體，個人的作用只有通過集體才能得到正確的發揮。

第三，它體現出正確的權力觀。“領導就是服務”賦予領導者正確的權力責任觀。權力首先是責任；權力的唯一價值是為人民謀利益；樹立正確的權力真理觀，權力必須服從真理；樹立正確的權力制衡觀，依法授權，依法用權，權力受法律制約，不越權，不攬權，不侵權，不濫用權。

中國理論界也認為，公共服務是用以解決廣大人民群眾的公共問題，維護社會經濟秩序的主要手段，也是一種資源配置，其基本目的是為解決每一獨立的市場主體所不能單獨解決的公共問題。公共服務包括公共政策、公共設施、公共秩序、公共安全、公共衛生等等，不僅表現為物質條件，還反映在工作人員的文化素質、精神面貌和服務態度上。在政府治理中，為了保證和維持正常的社會經濟秩序，對社會經濟活動的管理與控制，可視為政府提供的一種公共服務。在民間，為了協調行業內或行業間的經濟行為，有自發形成的行業公會或行業聯盟、行業協會之類的民間組織，以協調行業內的生產流通及共同問題，這也可視為一種公共服務。公共服務實際上是一個比公共產品更寬泛的范疇，即通過公共服務可以提供公共產品，也可以提供混合產品或私人產品。公共服務就是一種新型的社會治理模式。它的出現意味著人們之間的社會關系、社會生產和生活方式等領域的一個全新變革時代的到來。

三、公共服務的特征

公共服務出現在信息化、全球化和大眾民主化以及政府統攬公共事務“不可治理性”危機的現時代，它強調公共事務治理主體的多元化、治理方式的多樣性和治理過程的民主化，體現了“公共性”與管理“科學性”的有機統一。因而，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實現和增進公共利益開辟了新的途徑。其基本特性表現在：

公共服務的對象是公共事務。公共事務是指一定時期與一定共同體成員共同利益相關的事務，體現為一定共同體成員普遍需求的公共物品和公共服務。在公共管理模式下的治理理念與方式發生了重大變化：一是政府性質的重新定位。對公共事務關注的重心，實現了由國家管理向社會管理、由統治功能向社會服務功能的轉移，最終促進政府性質由國家本位向社會本位的轉變。二是評價和責任機制的變化。公共服務更關注結果導向和外部評價，而不是公共行政模式下所依據的政治體系的高效執行和過程管理。三是強調根據公共事務的屬性差異進行多元化的治理，而不是傳統公共行政模式下的千篇一律或一成不變的標準化管理。此時的公共事務治理，具有復合治理的制度安排、靈活性的治理策略、多樣性的治理工具和社會導向。

公共服務主體的多元化。以公共服務為主體的公共管理，強調公共事務在各種非政府的公共機構、民間自組織機構中完成，發揮私人部門和公民的參與功能。此時的公共事務治理主體，以政府為核心、非政府的第三部門為重要補充力量所組成的體系。在這個體系中，無論政府或非政府的第三部門的自主行動，或是它們與其他社會行為主體之間的合作行動，都具有一定的“代表性、公務性、公益性和權力的法定性”。表現出體系的四個特征：一是公共權力的多中心。公共服務承認政府管理的正當性和核心地位，政府在提供憲政、法制、公共政策以及需要運用強制性權力的管制性公共事務領域，仍發揮著核心作用。而非政府的第三部門在社會自治、特定服務領域、自我規制領域，則起到重要的作用。而且，政府內部也不再是單一的集權中心，而是根據不同層級的要求，政府與其所管轄的公共事務的關聯性，建立分權自治、上下協作的多中心分級治理體系。二是更多的合作治理。由于沒有任何一個單獨的行動能夠擁有足夠的知識和資源來解決一切公共問題，因此，公共服務主體之間必須相互合作，從而形成一個復雜的、互動的網絡化行動結構。由此傳統的公私二元對抗結構被瓦解，政府、市場、公民社會的功能實現了優勢互補；傳統的政府集權結構必然衰退，各級政府間更多的不是命令與服從，而是權責分擔與積極協作。三是政府的角色與功能發生變化。政府不再是一切社會事務的“統攬者”和凡事親躬的“劃槳者”，而將重點轉向依據民主原則進行規劃、引導和“掌舵”。四是政府行為方式的變化。政府必須為非政府的公共服務提供機會和激勵，對公共事務的良好治理負最終的責任；政府行為的合法性，不僅來自代議制和法律的授權，更多地來自公眾參與下的認可、配合與監督；政府不再是高高在上的發號施令者，而必須與社會建立相互依賴與互動合作的伙伴關系，并提高合作與互動的技巧和能力。

公共性是公共服務的基石。任何公共事務的背后都體現和反映著一定的公共利益，并以追求公共利益為宗旨，因此，維護、分配和增進一定共同體的公共利益便成為公共服務的宗旨。它必須以公眾的公共需求為導向，并以公共需求的實際滿足為衡量標準，這既是“公共性”的重要體現，也是其合法性的基石。理論界認為不同的個人或群體在同一社會關系和同一社會地位情況下，由于客觀的相互依賴關系而有著普遍的共同需求，這些共同的需求便構成公共利益的基礎，并以社會利益的形式表現出來。當然，并不是社會中所有的共同利益或共同體利益都屬于公共利益，關鍵是看其利益關系基礎和利益行為指向是否具有“社會性”或“公共性”。

公共服務過程的民主化。與傳統公共行政模式所不同的是，公共服務的全過程始終強調民主化。除了傳統的代議制外，它更強調社會公眾對公共事務治理過程的參與和監督。這種民主化主要表現在：（1）政府放松對經濟和社會生活的控制，鼓勵和肯定公民、企業家及其相應的社會組織享有更大的自主空間和權利；（2）政府激勵和引導更多的社會自治和責任分擔，強調區域性的社區自治、功能性的行業自治、利益性的社團自治、非功利性的社會服務作為公共服務的社會基礎；（3）政府的分權治理，強調基層政府對地方性公共事務的治理的優先權，以及中央或上級政府的轉移支付或其他手段的平衡能力；（4）公共權力運行方式的轉變，既包括政治、法律、管制強制性方式，也包括運用規劃、引導、建議、指導、契約、合作等非強制性方式；（5）強調作為公民身份的消費者，盡可能獲得自主選擇公共服務的方式與途徑；（6）在涉及公共事務和公共利益的領域保持開放性，強調經過利益相關者的積極參與和公開討論，以便有效地顯示、聚合公共需求和公共利益。

四、公共服務的核心價值

價值是人們全部認識和管理社會活動的目的和意義所在。所謂公共服務價值，是指行政領導這個服務主體在對公民、社會、國家這個服務客體的管理過程中，主體對客體的功利作用是否有益，這就是公共服務的價值。

統治型的社會治理模式是從屬于社會等級差別的，它是以統治的形式來實現等級秩序價值的社會治理方式。對于統治型社會治理模式來說，秩序就是價值。管理型社會治理模式作為統治型社會治理模式的替代，出現在人類歷史舞臺上，它也把秩序的價值作為自己的一項內容，但不是作為核心價值，而是以突出公平、效率的方式去獲得秩序。這樣一來，在管理型社會治理方式中，公平與效率成了管理型社會治理模式中的核心價值。同樣，服務型社會治理模式的出現，公平與效率的價值開始退居到第二個層級，而服務價值則被提升到核心位置上來，公共服務則是服務型社會治理模式中的核心價值。

公共服務之所以在新世紀大行其道，其原因在于服務本身與政府的社會管理血脈相連。管理是社會發展到一定階段的產物，在本質上管理與服務是統一的。社會生產力的發展，使社會主體產生分化，并逐步形成組織（包括國家），各組織內部及各組織之間都存在著嚴重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權利讓渡出來，形成公共權力，由全體成員選舉的少數代表掌握。掌握權力的少數人根據其成員的要求，管理公共事務，維護組織及其成員的利益。同時，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會的公共事務，維護社會秩序，進而維護整個社會的利益。管理的實質，就是利用組織及其成員賦予的權力為公眾利益服務。因此，從本質上講，管理就是服務。政府進行社會管理的活動，首要的是服務精神的存在，為公民服務。政治學的“契約理論”認為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎上，政府的一切權力來自公民之間的契約，來自于公民的委托，政府應保護全體公民的公共利益，維護和平的社會秩序，否則，公民有權收回委托之權能，選舉出新的政府。由此看出，政府機關和它的行政領導本身并不直接創造社會財富，他們的運轉和活動靠公民所交納的稅賦支持，公職人員靠納稅人來供養，公民是行政領導和公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應有之義，而非政府單方面的“恩賜”。無論是從政府的起源還是從政府得以存在的角度上看，政府存在的目的就在于為公民服務，否則，政府就失去了存在的意義。

為國家服務。行政領導是國家發展的產物，其目的是執行國家的職能，實現國家的意志。任何行政領導的管理活動都服從于國家，服務于統治階級。行政領導在本質上是為國家服務的，代表政府為國家的利益開展活動。這種服務的活動是多樣的。一方面要代表國家利用暴力工具強制被統治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮壓被統治階級的反抗；另一方面，則采取改善福利等措施協調和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護內部的安全和穩定，為統治階級的利益服務。行政領導還要代表國家通過外交、戰爭等方式實現國家的安全需要。同時，通過執行經濟和社會事務的管理職能，為國家經濟文化等發展服務。

為社會服務。行政領導還需要為社會提供公共服務，這是由國家和社會關系決定的。專制社會，國家與社會的關系出現了顛倒，國家利益凌駕于社會之上，對社會超常控制。現代民主社會，體現了社會與國家的真正關系。國家要為社會服務，行政領導則代表政府、國家執行這種公共服務職能，這種服務具體表現為為市場服務，如培育市場體系、制定市場規則、維護市場秩序、進行宏觀調控、克服市場缺陷等；為企業服務，即統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、檢查監督；為社會良性行為服務，如環境保護、治理污染、維護生態平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護社會的公平和正義；為公民服務，如提供公共產品、保障公民權益。

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責任編輯：周振國