國家開放大學建設的挑戰與路徑選擇

摘要：國外開放大學的成功辦學經驗在于法律法規的保障、研發高質量的學習資源、滿足個性化的學習需求以及提供周到即時的支持服務。以電大為基礎構建國家開放大學，面臨的挑戰既有成人教育法規的缺失、成人教育“失寵”以及市場的無序競爭、成人教育社會認同不足等外部因素，還有電大系統層級關系有待理順等內部體制機制的因素。建設國家開放大學，要發揮系統優勢，培育優秀團隊；爭取政策支持，抓住發展契機；完善體制機制，理順內部關系；秉承大學特色，提升辦學條件。

關鍵詞：開放大學；質量；移植；社會環境

中圖分類號：G727 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2012)03-064-04

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》明確提出“構建國家開放大學”，各省《教育發展綱要》也紛紛提出“以廣播電視大學為基礎探索構建開放大學”。在我國構建學習型社會的背景下，開放大學建設的機遇與挑戰并存。

一、國外開放大學的基本成功經驗

國外開放大學的發展與成就令人矚目。世界上以open university(開放大學)命名的學校以及具有開放大學性質的學校和機構中，典型的代表有英國開放大學、美國鳳凰城大學、澳大利亞南昆士蘭大學、日本放送大學、韓國國立開放大學、印度英迪拉·甘地國立開放大學、泰國蘇可泰·探瑪提叻開放大學、香港公開大學等。它們是一個實體，具有專業教學、學位授予和相對自治權；它們沒有“圍墻”，利用遠程教育技術，通過整合優質教育資源提供服務，適應移動學習的需要；它們秉承開放的理念，包括思想的開放、模式的開放、方法的開放、向所有人開放、向全國乃至世界開放，具有人人、處處、時時學習的服務功能和手段，能為全民學習、終身學習提供教育服務；是一個可以為一切有能力、有意愿接受高等教育的人提供學習機會和服務的開放型大學。

(一)法律法規的保障

各國開放大學在成立之初和發展進程中，立法和不斷修訂的相關制度保證了其健康發展。如英國政府重視發展成人教育，先后發布兩個十分重要的報告：1919年的成人教育終結性報告和1973年完成的《拉塞爾報告》，即成人教育振興計劃。美國1966年正式通過了《成人教育法》，后經1970年、1978年等數次修訂而日益完善，該法案確立了當代美國成人教育的法律地位，從不同領域和側面對公民終身教育的權利、義務和保障作出了規范。法國1972年在教育部長埃德加·富爾的倡導下，通過了《終身教育法》。日本內閣1990年通過了由文部省提出的《終身學習振興法案》，同年6月29日，由國會通過了《關于整備振興終身學習推進體制的法律》，即《終身學習振興法》。印度1985年依照《印度英迪拉·甘地國立開放大學法》建立國家開放大學。韓國1972年根據《總統令6106號》，確立了國家遠程教育機構的地位。泰國1978年根據《皇家憲章》，制定了《泰國蘇可泰·探瑪提叻開放大學法》。中國香港地區1989年按照《香港政府令》制定了《香港公開大學條例》。

(二)研發高質量的學習資源

在提供多種媒體資源給學員自主學習中，高質量的教材是開放大學的一大特色。在教材建設方面，英國開放大學不惜重金投入，每門供學生自主學習的系統性教材大約投入1000萬英鎊，每個課程組由4—20名多種技能的專業人員組成，除學科專家外，課程組還包括編輯、電視和錄音制作者、美工設計者、軟件專家和學術考核等媒體設計和制作方面的專家。在整套教材的編寫過程中，他們預先制定了一套嚴格的指導、培訓、編寫、審查規程。根據學生的不同需求，力爭突出啟發性、實用性、交互性等特點。為保證教材內容的前沿性，在開放大學總部，組建了一支有學科專家、課程設計人員、媒體制作人員和評估專家組成的課程組，他們有驗收、評價和征求學生意見及修訂的責任。他們還建立教材試用制度，在教材的試用期間，學校專門聘請國外的一些專家學者進行審查，從中找出問題和不足，保證教材的高水平和高質量。澳大利亞負責遠程教育課程開發工作的開放學習體系(OLA)設立了專門的學術委員會和專家委員會，他們對課程的設置和開發進行統籌安排，對需要資源開發的課程進行招標、投標、審批和委托建設，最后委托開發的成果還要經委員會審定。整個課程開發是由澳大利亞開放學習體系的各個加盟機構聯合行動進行的，集中了大家的智慧，因此，可以開發出僅憑單所院校難以獨立創建的優良而豐富的遠程教育課程教材和遠程教學資源，實現了優勢互補。

(三)滿足個性化的學習需求

基于網絡智能型的自動回應系統等技術，為遠程教育創設更加靈活、自主、互動的教育教學環境，各開放大學均注重提供多種媒體以滿足學習者的個性化需求。英國開放大學采取“教學包”的課程資料發放形式，“教學包”中包括多種媒體組成的教學內容，如教科書、磁盤、光盤等。另外，有些理科課程的教學包還附有實驗材料，便于學生在家中做實驗，培養動手實踐能力，同時有些實驗內容也可以通過開放大學的網上虛擬課堂來完成。澳大利亞南昆士蘭大學努力實現在任何時間、任何地點向人們提供任何課程的目標。泰國蘇可泰·探瑪提叻開放大學讓學生依靠學校提供的教學包學習。香港公開大學充分利用網絡教學平臺提供在線學習資源。

(四)提供有效、即時的支持服務

提供良好的學習支持服務是各開放大學都在努力而為的。英國開放大學將遠程教育定位在“基于支持的開放學習”上，從校長、中心主任到普通工作人員都實行嚴格的崗位責任制，每項工作、每個環節都制定了明確的質量標準，如學生入學前的指導和咨詢、入學后作業的評判、輔導課的安排、考試組織與評卷、學生意見的收集等，并且學校有專人進行檢查和監督。并設置權責分明的三級學習支持體系，每個學生配一位導學教師，各導學小組學生不超過25人。澳大利亞南昆士蘭大學建立支持服務網絡，組織電訊會議輔導、暑期學校、提供有效的學習者聯系系統。美國鳳凰城大學主要開展在線學習，提供簡單易學的上網軟件，學生可檢索到教師講稿、提問和作業，然后脫機復習，并可與成功人士在線交流，師生交互是非實時的，跨越了時空障礙。香港公開大學設有網上學習系統，為每一個注冊學生分配一個導師指導他們的學習，并提供《遙距學習技巧》等學習指南，學生可利用互聯網注冊課程，繳交學費、選擇導修組別、接收課程資訊和多媒體教材、與同學和導師聯系及查詢成績，學生如有需要可以到學校學習，學校設有電腦實驗室和自修室，校內的咨詢中心擺滿了多種免費索取的資料，并以先進科技提供一站式服務。

二、我國開放大學建設發展面臨的挑戰

當前，國家開放大學的建設是以廣播電視大學系統為基礎進行的。作為面向職業人的國家開放大學，其建設與發展在所處的環境下是難以做到“超然”的。

(一)繼續教育法律法規的缺失

健全的法律法規對促進成人教育有序、健康持續發展的作用不言而喻。我國現有的相關法律法規雖然也涉及一些成人教育辦學、管理等方面的內容，在一定程度上規范著成人教育的有序發展。然而，與成人教育相關的法律法規，大多以政策、條文等形式出現，而且多分散在各種教育法律法規和相關條例之中，缺乏系統性、具體性和針對性。有些法律法規，包括策規定、實施條例等也已經顯得相當陳舊與局限，對新時期成人教育已經發生重大變化的局面難以起到應有的判斷、引導、調控、規范等作用。法律法規的不健全，在某種程度上出現了成人教育“人治”大于“法治”的傾向，有些部門和個人甚至利用法律法規的缺失與空白，在辦學過程中違背國家、社會和群眾的利益。

(二)成人教育“失寵”導致的生存“混沌”

在各類教育中，學前教育、九年義務教育、高中及中職教育、普通高等教育始終是各級教育行政部門以及社會各界所關注的“重中之重”，成人教育這一類型被“邊緣化”甚至“失寵”。具體表現在：一是管理體制的缺位。成人教育作為從傳統學校教育向終身教育邁進的一種教育制度，具有其獨到的特點與規律，需要對之進行專門的深入研究、統籌規劃、科學指導、協調運作。然而，我國教育部將原設的成人教育司撤銷后，與職業教育司合并成為“職業教育與成人教育司”，其主要功能被分解到高教司、規劃司、學生司等部門。隨之，全國各省、市從上到下經數十年構建而成的成人教育管理系統也被紛紛合并、分解甚至撤銷，這使得教育行政部門失去了一個專門而強大的機構來精心研究規劃、指導協調，造成了管理體制的缺位及管理力量的不足。二是政府方面對成人高校的經費投入偏低。教育投入真正流向重點大學、普通高等學校等，教學設備、師資配備主要靠學校自身辦學收入的有限“造血機能”，難以使用先進的教學儀器及教學方式，使成人教育不同程度地存在著辦學條件差、學習與應用脫節、教學內容、教學方法缺乏成人高教特色等問題。三是教育資源不足與教育資源浪費并存。在我國高等教育體制下，電大、網絡教育學院、自考、成人高考、夜大、函授等并存，長期以來各自為政，條塊分割，相互封閉，重復設置，效益不高。四是高校管理者認識不足。有相當部分的高校管理者、教師，對成人教育認識不到位，認為成人教育不是學校的重點，普通高校只要抓好了普通生的教育就行了。在管理工作中，不深入研究成人教育的特殊性和市場化特點，沿用傳統的全日制管理方式辦學，資金投人不足，領導精力投入少，教師教學投入不足。在這樣“混沌”的環境下，國家開放大學的建設要“獨善其身”，闖出一條發展的路子，任務是艱巨的。

(三)成人學歷教育市場的無序競爭

我國的成人學歷教育市場，從辦學主體來看，既有傳統的含廣播電視大學在內的省內外成人高等學校，又有省內外普通高校的成人教育學院、網絡教育學院；既有直接將辦學點延伸到市、縣、鄉鎮街道的高校，又有與當地相關部門以及個人的合作辦學。從入學門檻上看，既有“寬進嚴出”的免試——電大開放教育及自學考試，又有一定條件的網絡學院及成人高考。從學習方式上看，既有函授、面授，又有基于網絡學習的遠程開放教育。從辦學條件上看，既有延伸到市縣的電視大學機構，又有教育部門(黨校、教師進修學校、中小學)、財政等聯合辦學的行業機構，還有承租場地聯合辦學的個人。從考核方式上看，既有實行“五統一”的電大教育，也有自主考核的普通高校。在辦學機構日趨多元的成人學歷教育市場，無序競爭造成的直接后果是：在同一市、城區、縣、鄉鎮或社區出現過多辦學部門，教育網點繁復交織、同爭有限生源。受經濟利益驅使，有些辦學單位為了招攬生源、占有市場份額，只能通過相互擠壓、“拼成本”、“低門檻”等手段來吸引人們報讀。同時，報讀者希望“支付低水平，應試低考分，學習低要求”，導致有的辦學點采取虛假承諾、降低學習難度甚至對學生考試作弊網開一面等方式來“吸引”學生。開放大學的質量保障，如何在這樣無序的生存環境下“繞道而行”，顯然是難解的命題。

(四)成人教育的社會認同不足

1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》明確提出：“成人教育是傳統學校教育向終生教育發展的一種新型教育制度，對不斷提高全民族素質，促進經濟和社會發展具有重要作用?！比欢F實中，許多部門對成人教育的認知偏差，總認為唯普通學校教育才是正規教育，成人教育只是普通學校教育的“延伸”與“補充”，以致常常發出“兼并論”、“替代論”、“擠占論”、“創收論”等不和諧之聲。認識上的偏差又往往導致政策上的偏頗，尤其是當二者出現矛盾時，往往容易摒棄后者。特別是隨著高校的連年擴招，成人教育的辦學力量更是捉襟見肘，教學改革亦缺乏應有的力度。此外，我國成人教育至今仍在套用普通高等教育的知識多寡、分數高低的評價模式，沒有針對成人教育、成人學習的特點，形成一套富有特色且行之有效的以考察實踐、能力、專長為主要內容的質量標準和質量評價體系，因而，無法對辦學投資主體多元、辦學類型繁雜多樣、辦學層次動態多變的成人教育實施有效評價。成人教育的辦學成果不能得到公平、公正的科學評價，其價值與意義也就難以得到社會的廣泛認同。再者，受整個社會誠信體系的影響，終身學習的氛圍依然稀薄，延伸到基層的各個辦學機構學風、考風口碑欠佳，在一定程度上也影響著對成人教育的社會評價。

(五)電大系統自身內部的管理

經過三十多年建設，中央廣播電視大學和各省、市廣播電視大學形成了一個分工合作、相互依存、覆蓋全國城鄉的龐大辦學系統，成為遠程教育的主要力量。但是，作為“頂層”的中央電大，計劃經濟時代下的管理優勢與特色，在市場經濟條件下沒能再進一步突顯。比如，“五統一”曾經保證了全國電大教育質量的整齊劃一，而在網絡學習條件下，就難以支持學生自主學習的差異性。又如，課程編撰體系仿照普通高校模式，加之教考分離，考核的內容沒有突出在職學習及遠程教育特點；統一自制的教材及網上教學資源，由于管理量過大，難以做到靈活、豐富多樣與精品；遍布全國各地的省級電大，由于經濟環境、文化環境、政策環境不盡相同，在招生、教學管理、學生教學支持服務上難度不一，在與中央電大、市級分校、縣級工作站的利益分配以及價值取向上，省級電大承上啟下的作用有限；再如，統一畢業辦證，極大提升與保證了各省級電大起步時的辦學層次，而隨著高等教育的迅猛發展，各省級電大因辦學自主權以及經費規模的局限，基本的辦學場地、硬件環境、師資條件、資源建設等方面與“大學”漸行漸遠。要以各級電大為框架構建國家開放大學及其體系，原有的內部關系仍需要進一步厘清，電大系統的軟、硬件建設仍需進一步加強。

三、國家開放大學建設的路徑選擇

在我國構建全民學習、終身學習的使命下，如何學習、借鑒與移植國外或地區開放大學的成功辦學經驗，直面挑戰，突破內、外部不利因素的制約，尋求開放大學的建設發展路徑，實現廣播電視大學向開放大學的戰略轉型，這是我們需要深入思考的問題。

(一)發揮系統優勢，培育優秀團隊

在遠程教育的傳播中，在現代信息技術還原課堂教學以及學生的學習支持服務中，最根本的主導作用是教師。現代教育設施完備未必能將信息技術和課程整合好，而現代教育技術設備一般，有創新意識，有積極參與實踐的能力及服務意識，一切皆有可能實現。廣播電視大學在三十多年的建設發展中，堅持面向地方、面向行業、面向農村、面向邊遠和民族地區辦學，為弱勢群體送教上門，電大人克服了種種困難，養育了與時俱進的危機意識、協作意識與調適意識，為實現教育公平、高等教育大眾化作出了積極貢獻。國家開放大學的建設與發展要充分發揮原有的電大系統優勢，發揮遠程教育的技術優勢，更有賴于發揮各級電大人的主人翁作用。當前，在高等教育不斷擴招的背景下，部分電大人對作為面向職業人的開放大學未來的愿景不甚清晰，對國家開放大學建設的目標、理念認識不深，因而，要廣泛宣傳，樹立共同的發展目標。為適應現代信息技術條件下國家開放大學教學、管理、服務的需要，亟須培育一支學術水平高、教學經驗豐富的專職或者兼職教師隊伍，打造基于網絡學習的課程學習資源研發團隊，并充分考慮職業人的學習特點，研發適于我國的優質網上學習資源，打造以服務于學生自主學習為主體的教育模式的管理隊伍，實現教學內容的針對性和適應性變革，滿足信息環境下移動學習的需要。

(二)爭取政策支持，抓住發展契機

通過法律法規來保障和促進成人繼續教育的發展，是許多國家發展成人教育的共同經驗。國家開放大學的建設與發展，單靠自身的努力是遠遠不夠的。如“為所有人提供開放靈活的學習途徑”、“為一切愿意接受高等教育的人提供學習機會”、“讓更多的人得到高質量教育”等號召，理應是政府部門的職責所在，而繼續教育的立法、優質教育資源的整合、學習“立交橋”的搭建、學分銀行的構建與互認等現實問題更需要政府部門的強力支撐。各級政府的《教育規劃綱要》為開放大學的建設提供了新的機遇。在政策支持下，明確開放大學的性質是開展遠程教育的高等學校，賦予其學位授予權這一作為高等學校的基本辦學之權，肯定其是我國現代遠程教育和繼續教育的骨干力量，賦予開放大學在現代技術條件下整合各級各類優質教學資源的能力與資格。有了政策的保障，將能進一步理順高等教育機構與各級各類辦學機構的關系，規范高等教育，尤其是成人教育辦學的市場競爭行為，打破部門及行業壟斷的培訓壁壘，提高人才培養經費的使用效率；將在建設項目及經費等方面保障電大作為成人教育辦學主體的獨立性、辦學經費和人員的充裕性和辦學市場的有序性；同時也將意味著提升電大系統在全民學習、終身學習的學習型社會建設中的能力和水平，使電大先進的辦學理念、清晰的辦學思路、有效的辦學措施和創新的辦學實踐得以充分發揮。

(三)完善體制機制，理順內部關系

在高等教育改革的浪潮中，部分市級電大分校的兼并重組給全國的電大系統造成了嚴重的沖擊，相當部分省級電大為解決生存危機而不得不尋求實體辦學，這既有對教育行政部門重組行為的無力應對，也有對電大系統自身層級利益分配的無奈選擇。至此，面對已有的“一套人馬，兩塊牌子”的部分省級電大，再以此為基礎加掛“開放大學”的牌子，并將開放大學“做大做強”，一些深層次的問題不容回避。因而，國家開放大學的建設要在電大的基礎上完善體制機制，在辦學模式、培養模式、學習模式等方面不斷探索思考，在自主制定的規則范圍內，規劃、扶持條件較弱的省市縣級電大建設，正視省、市級電大的合理訴求，厘清電大內部自上而下的層級關系，明確各方的責、權、利，重塑合理的利益分配機制體制，形成利益共同體及系統合力，從而為開放大學建設與發展打好堅實基礎。

(四)秉承大學特色，提升辦學條件

卓越的課程資源、嚴格的質量標準、良好的教學管理、周到的助學服務一起構成了國外開放大學的顯著特色。我國開放大學的建設與發展要秉持和維護這一特色，不斷加強硬件建設，提升辦學條件。要緊隨現代信息技術步伐，建設一條直通基層辦學點的網絡高速通道，建設一個能夠在互聯網上運行，高水平、標準化、多樣化，能夠滿足學歷繼續教育和非學歷繼續教育學習的一個海量的數字化學習資源中心，建設成基本滿足智能化學習條件的、類似于連鎖店的、代表國家開放大學形象的、網絡充分覆蓋與延伸到基層的學習中心。此外，國家開放大學及其分部還應妥善應對外部監督與自身建設的關系，正確看待質量保證與辦學規模的關系，正確處理招生、教學與考核的關系，不斷強化自身建設，建立科學的質量保證體系和有效的監控機制，切實保障人才培養的質量，為終身學習的學習型社會作出積極的貢獻。

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