論新制度經濟學視閾下的高等教胄混合管理模式

摘要：在全球公共管理市場取向的改革風潮中，高等教育也不例外。在新制度經濟學視閾下，層級管理模式和市場管理模式都有自身的困境。集層級管理和市場競爭兩者優勢于一體的混合管理模式，符合高等教育的特點，有助于減少政府權威，加強學術權力，保障教育質量，創造市場激勵。

關鍵詞：新制度經濟學；高等教育；管理模式

中圖分類號：C640 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2012)03-004-03

一、新制度經濟學視閾下的公共管理模式變革

1 交易成本視野下的管理模式變革。科斯率先提出“交易成本”的概念。在《企業的性質》一文中，科斯指出：“使用價格機制是有代價的。”簡單地說，管理者要想建立和運行任何制度，都需要投入真實的資源進行維護，以保障制度的運行，這部分資源被認為是“交易成本”。新制度經濟學認為交易成本源于以下三個假定：(1)有限理性。人的行為是有意識的理性思考的反應，但這種理性又是有限的。雖然人想把事情做好，但人的智力是一種有限的稀缺性資源。所有復雜的協議、契約或合同都不可避免地是不完全的。一旦理性受到限制，市場交易中就會出現信息成本、控制成本、協商成本等交易費用。(2)機會主義。新制度經濟學認為，在非均衡市場上，人們會追求收益內化、成本外化的投機行為。在經濟交易中，行為的不確定性就在于投機。如果協約雙方僅僅建立在承諾的基礎上，那么，未來就會存在很大風險。因此，人們在經濟活動中總是盡最大能力保護和增加自己的利益，自私且不惜損人。與亞當·斯密只看到人的利己心不同的是，交易費用理論認為，在損人利己的情況下，市場機制這只“看不見的手”就會受到限制，從而導致交易費用的增加。(3)資產專用性。它指的是人力資產或實物資產在何種程度上被鎖定而投入某個特定貿易關系。資產專用性的高水平意味著雙邊壟斷的存在。為了克服經典利伯維爾場中的貿易壟斷行為，需要制定相應的法律法規來進行約束，交易成本也由此產生。

交易費用從根本上影響著一個經濟體系的運行，影響著何種組織得以生存以及何種游戲規則能夠持續。在市場管理中，個體很可能由于追求私人利益而導致社會資源未被高效運用或未被平均分配，即產生“市場失靈”。當市場失靈非常嚴重以及欺詐成本很高的時候，向層級管理轉變可能是減少交易成本的一種方法。新制度經濟學認為企業便由此產生，市場交易費用的存在決定了企業的存在。企業組織使得性質不同的交易以有區別的方式與不同規制結構的匹配來實現交易費用的節約。在層級管理下，個體主要按照命令行事，其產出和收益之間的直接連結被移除，因此，能夠優先遏制由于追求私人利益而導致的欺詐行為。但是，層級管理中雇員根據命令和規則行事，激勵程度低，很少關心公共資源的利用效率。同時，由于信息不對稱，雇員和雇主之間目標的不一致以及監控雇員行為代價頗高，雇員也有一定的余地來推卸責任。因此，雇主需要投入資源來激勵或管理雇員的行為，這也會導致交易成本的激增。

為解決在市場管理下的市場失靈和欺詐成本的潛在問題，以及在層級管理下的激勵程度低和卸責問題，新公共管理者試圖使市場和層級管理相結合，利用兩種管理機制的互補性，設計一種能夠克服二者各自局限性的混合管理模式。

2 委托代理視閾下的混合管理模式。委托代理關系普遍存在于經濟生活中。委托人雇傭代理人代表他完成某種服務，為了使活動順利進行，他需要將某些決策權交給代理人。新制度經濟學認為，由于有限理性、機會主義和資產專用性的存在，代理關系存在兩個關鍵問題：逆向選擇和道德風險。逆向選擇是指在訂立契約前，代理人事先掌握了委托人不知道的私人信息，并且利用這一信息優勢簽訂對自己有利的契約。例如，當政府需要選擇一個大學來進行某項研究時，各高校為稀缺的項目經費相互競爭。這些高校很可能會采取機會主義行為，故意夸大自己的能力。由于信息不對稱，政府不能準確地測量或檢驗這些行為，難以選擇最合適的大學。道德風險是指在契約訂立之后，由于委托人和代理人之間利益偏好的分離以及監控和檢驗信息的成本太高，且代理人行為的不可觀測性和不可證實性，代理人可能采取機會主義行為，以最大限度地增加自身利益而忽視委托人的利益。例如，由于信息不對稱，高校作為代理人可能把責任推卸給政府或者某些不可控制的因素，導致政府資金低效運用。相對于逆向選擇問題，道德危機更嚴重、更難控制。

委托代理理論對非對稱信息下的代理關系進行了詳細分析，認為關鍵在于設計理想的合同來控制和激勵代理人在契約后的行為。委托代理理論給出三個可供委托人使用的工具。其一，委托人的權威作用。委托人可以基于獎勵或處罰的模式，運用管理和監控程序來限制代理人的活動范圍，控制其卸責頻率和某些未被發現的卸責行為。例如，委托人可以根據自己期望的工作規則、工作時間及其他限制代理人的特別規定來與代理人簽訂合約，代理人必須遵守這些規則，委托人按照其順從程度進行獎勵。而監控程序可以通過檢查上班記錄、核查工作報告、控制預算、制裁以及解雇代理人的權力進行事后控制。但是，當代理人有最好的信息和專業技術并知道要怎么做和做什么的時候，委托人應給予代理人更多的自主權，給予高知代理人實質性的自由是一種高效的激勵方法。在政府和高校的代理關系中，高校就是這樣一種高知代理。其二，對代理人進行經濟獎勵。當監控代理人的行為不能實現或者代價太高時，委托人可以根據其產出進行獎勵。當代理人行為的質量不易直接監控，而這些行為的結果卻很容易觀察和測量時，委托人可以通過獎勵來激勵代理人更努力地工作。績效工資就是這樣一種激勵手段。其三，資產所有權。它是指任何使用相關資產和從資產使用中獲得凈收入的法定權利。改變資產所有權的歸屬能激勵代理人最大化其自身資產的價值，這通常與績效工資相聯系。例如，當委托人控制資產且績效容易測量的時候，如果委托人運用績效工資來激勵代理人努力工作，那么委托人的資產就會因代理人超額運行資產以獲得激勵回報而銳減。相反，當代理人占有資產所有權時，他就會謹慎地運用資產，而不是創造更多的產品。

在20世紀80年代的“新公共管理”運動中，上述三個刺激手段在西方發達國家得到了高效的混合應用。有研究者認為，發達國家政府職能從直接管理到宏觀調控的改變，運用分權管理、建立市場競爭機制及績效管理等改革措施，已經明顯地改變了傳統的計劃式層級管理，實踐了典型的混合式管理模式。在這種新的政府管理模式中，不僅有行政權力的監控，同時還運用市場經濟手段及再分配產權兩種方式配置資源，提供激勵。與市場管理相比，混合管理可以依靠各種控制措施，如工作責任、處罰行為等，減少欺詐行為；與層級管理相比，混合管理可以通過授予代理人一定的資產所有權、減少權威限制以及適當的經濟獎勵等措施，減少卸責頻率，增加激勵程度。

二、高等教育的混合管理模型

高等教育管理作為公共管理的一部分有自身的特點。在高等教育管理模型中，政府控制和市場激勵這兩個一般公共管理模型中既相互作用又相互斗爭的力量依然存在，而一般公共管理模型中的資產所有權則被學術權力代替。這源于以下兩個原因：第一，在許多國家高等教育的市場改革過程中，公立大學的所有權既沒有改變，也不是政府用來改革的一種手段，資產所有權不能很好地表達國家對大學內部事務的干預程度；第二，大學里的高級教授即學術權力，擁有較高標準的技能和知識，對自己的工作有很高的控制水平，通常在決定大學內部事務的過程中扮演重要角色，尤其在英國和歐洲國家。

基于以上的分析，在高等教育的管理體制中，如果把國家權威、市場激勵和學術權力分別作為三個維度，可以構建一個高等教育管理的三維模型(見圖1)。在這一模型中，X軸表示市場獎勵，指的是高等教育準市場的刺激系統能在多大程度上激勵大學行為；Y軸表示學術權力，表示高級教授等學術人員對大學內部事務的決定權水平；Z軸表示國家權威，用來測量政府在多大程度上擁有對大學內部事務進行干涉的權力。A點表示傳統的層級管理，管理者位于金字塔的頂端，集所有權力于一身，經濟刺激水平低，幾乎沒有學術寡頭的存在；B點代表市場管理，分權機制較為發達，市場機制較為完善，但學術力量也很薄弱；除了A點和B點以外，圖中其他的所有區域統稱為C點，即高等教育的混合管理模式，它是不同水平的國家權威、學術權力和市場獎勵的混合體。不同位置的C點代表三個維度的制衡結構也不一樣。著名學者伯頓克拉克曾經以同樣的三個端點，編織出高等教育領域權力關系的“經典三角”。“經典三角”因其平面的靜態特征被質疑。范格福特就曾指出，當政府權威和學術寡頭同時對大學內部事務具有很強的控制力的時候，這種模式就不能在“經典三角”中得以呈現。混合管理模型因其三維結構的動態特征彌補了“經典三角”的不足，不同位置的C點可以準確代表不同水平的三種力量的制衡生態。

三、高等教育混合管理模式的表現

新公共管理改革運動使發達國家不同程度地用混合管理模式逐步代替了傳統的層級管理模式。作為公共管理的一部分，各國高等教育領域也通過調節其內部政府權威、學術權力和市場競爭來控制市場模式的欺騙行為和層級模式中激勵水平低的問題。在某種程度上，高等教育領域內的混合管理模式已經在全世界范圍內代替了傳統的科層管理模式，只是不同國家在三個維度上的制衡結構并非一致。

1 政府權威的減少和學術權力的加強。政府作為管理者對大學放松了管制，但研究結果也顯示，不同國家政府的控制程度有顯著差異。表1顯示，在大學內部管理的五個關鍵部分即財政、行政管理、教學、人事和學生事務上，低分國家的高等教育系統受到較少的政府控制。例如，英國大學在以上五個方面都有較大的自主權，丹麥大學則在財政、人事和學生事務上權力較小，美國大學在人事和學生事務上能作出更多決定等。OECD在其2003年的報告中也做了類似的描述，英國、荷蘭和波蘭的大學在招生數、學術課程的內容設定、教師薪水以及學生學費方面都有較多的自主權，而亞洲國家如日本、韓國的大學自主權較小，國家控制了大學內部事務大部分的決定權。

2 建立高等教育質量保障系統。雖然大學自主權不斷加強，政府也不再牢牢控制大學內部管理的方方面面，但政府并沒有完全放棄對大學的控制，而是通過建立各種質量保障體系來“曲線集權”，從而實現對大學的遠距離控制。一方面，政府需要確保大學正在不斷努力，以提高教育質量，滿足社會需要；另一方面，教育質量評估可以增加高等教育質量的透明度，使社會獲得更多關于大學教育的信息。政府還可以將教育資源的分配與各種績效評估和質量檢測相聯系，以激勵大學為生存與發展而競爭。在某種程度上，大學的學術權力因為高等教育質量保障體系的增加而受到削弱，政府加強了對大學績效和質量的控制。

3 創造市場激勵。20世紀80年代以來，全球范圍內公立大學總體預算中的政府資助部分正在逐年下降，大學也因此面臨緩慢但日益加重的財政危機。在此背景下，為回應不斷上升的教育成本和激增的學生數量，一方面，政府壓縮對高等教育的投入；另一方面，大學開始收取學費。來自OECD的數據顯示，1997年，芬蘭和瑞士是僅有的提供免費高等教育的國家。發展私立教育也是創造市場激勵的主要途徑之一。在拉丁美洲，至少有一半的學生在私立大學學習；在中歐和東歐，私立大學也在快速發展；在亞洲，除了傳統上以私立大學為主的菲律賓，在日本、泰國、馬來西亞、印度尼西亞和中國，私立大學也發展迅速。多種市場手段和競爭機制的實施，激發了高等教育領域內追求效率和效益的活力。