新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民政策敏感性培育路徑分析

摘要：新農(nóng)村建設(shè)離不開新農(nóng)民。較強的政策敏感性，是新農(nóng)民的一個重要標(biāo)志。通過敏感性訓(xùn)練，造就一批具有較強政策敏感性的新農(nóng)民，是三農(nóng)政策在農(nóng)村順利推行，為新農(nóng)村建設(shè)營造良好政策環(huán)境的重要條件。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村；政策敏感性；敏感性訓(xùn)練

中圖分類號：G725 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-4156(2012}09-015-03

一、新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)民政策敏感性的作用

2005年，中國共產(chǎn)黨十六屆五中全會通過的《十一五規(guī)劃綱要建議》提出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)的主體是大批具有“文化素質(zhì)、科技素質(zhì)、心理素質(zhì)、思想道德素質(zhì)和政治素質(zhì)”的新農(nóng)民。對公共政策認(rèn)知、反應(yīng)與參與的能力是政治素質(zhì)的重要內(nèi)涵，當(dāng)前，具備這一政治素質(zhì)的新農(nóng)民還是少數(shù)。通過訓(xùn)練提高新農(nóng)民的政策敏感性，提高其對三農(nóng)政策的認(rèn)知度、反應(yīng)度和參與熱情，是各項惠農(nóng)政策在農(nóng)村順利推行的重要條件。

公共政策是“在某一特定的環(huán)境下，個人、團體或政府有計劃的活動過程，提出政策的用意就是利用實際、克服障礙，以實現(xiàn)某個既定的目標(biāo)，或達到某一既定的目的”，它起著“對全社會價值做權(quán)威性的分配的功能”。價值的權(quán)威性分配，說到底就是利益的權(quán)威性分配，“人們奮斗所爭取的一切都同他們利益有關(guān)”。因此，利益的分配事關(guān)重大。如若分配不當(dāng)或有失公允，必將帶來社會的不穩(wěn)定，甚至階層的分裂。國家公共政策特別是涉農(nóng)政策要公正地分配農(nóng)村公共利益，不僅需要國家政策的客觀公允，更需要一批政策敏感性較強的新農(nóng)民，新農(nóng)民及時獲取政策信息、完整把握政策思想、進而合法地運用政策規(guī)定，積極維護和實現(xiàn)農(nóng)村公共利益。

政策敏感性是指在“某政策框架內(nèi)作出反應(yīng)的程度”，具體而言，就是政策主體對某項政策的認(rèn)知、反應(yīng)程度。政策敏感性越高，則認(rèn)知、反應(yīng)程度越高，反之則越低。政策主體只有具備較高的政策敏感度，才能及時、準(zhǔn)確地了解和把握政策，才能在此基礎(chǔ)上合理地運用政策。當(dāng)前，我國農(nóng)民政策敏感性不高是不爭的事實。“國家‘十二五’規(guī)劃中的民生、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)等發(fā)展規(guī)劃多處涉及‘三農(nóng)’問題。然而《報告》顯示，農(nóng)民對‘十二五’規(guī)劃的知曉度與了解度都處于較低的狀態(tài)。僅有50.8％的受訪者表示‘聽說過’，目前農(nóng)民對國家‘十二五’規(guī)劃的知曉度與了解度都還較低，國家政策難以‘入戶’”。另據(jù)華東某地的統(tǒng)計，當(dāng)?shù)?011年全年上訪案件的15％是由農(nóng)民對新農(nóng)村建設(shè)的相關(guān)政策不了解或政策執(zhí)行偏差造成的。

涉農(nóng)公共政策在農(nóng)村公共利益的分配過程中，如果恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行，在短期內(nèi)可能會對個人或小集體利益造成一定程度的減損，但如果不了解政策，或者忽視政策，只著眼于當(dāng)前的個人或小集體利益得失，從而妨礙新農(nóng)村相關(guān)公共政策的有效施行，那么，最終可能不僅僅造成公共利益的減損，從長遠來看，對個人或小集體利益可能造成更大的損害；另外，如果基層政策執(zhí)行者忽視了公共政策的客觀的執(zhí)行規(guī)律的話，那么，同樣構(gòu)成對公共政策的漠視，侵蝕公共政策的權(quán)威性，最終必將對農(nóng)民個人合法利益及社會公共利益帶來一定程度的侵害。在這種情況下，如果利益涉及的只是一群毫無政策敏感性、對具體政策規(guī)定不甚了解的農(nóng)民，那么，即使這種損害長期存在，都有可能被視為一種“慣例”而獲得一定程度的“合法性”。

農(nóng)民群體較低的政策敏感性的直接結(jié)果是，對公共政策權(quán)威的漠視和自我利益維護的失準(zhǔn)。如果農(nóng)民在從事各類經(jīng)濟社會活動時主要依靠直覺、傳統(tǒng)和習(xí)慣指引，而不是政策，就會帶來兩種結(jié)果：一是因產(chǎn)生利益剝奪感而公然抗拒政策；二是因?qū)φ邿o知而減損自我利益。以退耕還林與良種補貼為例，退耕還林是將不宜農(nóng)耕的土地重新變?yōu)榱值兀@雖然是為保護土地和環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而采取的“公共”行為，從長遠來看，對社會是一種“善”的政策，但退耕還林會直接影響到部分農(nóng)戶的現(xiàn)實利益。倘若農(nóng)戶不了解國家的“退耕還林”政策，就可能在“利益剝奪感”的驅(qū)使下，公然抗拒該項政策。千百年來，自己種糧自己買種一直是農(nóng)民的農(nóng)作常識。隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，國家對“三農(nóng)”問題的重視，“良種補貼”提上日程。良種補貼既是一項惠農(nóng)政策，也是國家推動農(nóng)業(yè)良性發(fā)展的重要舉措。倘若農(nóng)民政策敏感性較弱，不能及時了解該項政策，就有可能由于各種原因錯失該項補貼，直接減損了自己的利益。因此，在一定意義上可以說，農(nóng)民政策敏感性不僅直接影響到個人合法利益的得失，而且在長期合法利益得不到有效維護的條件下，最終影響到新農(nóng)村建設(shè)的進程。

新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民，特別是大批有文化、有素養(yǎng)、有能力、懂政策的新農(nóng)民。但由于各種原因，目前在我國農(nóng)村，這類新農(nóng)民群體的數(shù)目還較小，這既在很大程度上受制于農(nóng)民政策敏感性，也在一定程度上進一步弱化了農(nóng)民的政策敏感性。“路線確定之后，干部就是決定因素”。自2005年黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村的宏偉目標(biāo)以來，國家密集出臺了一系列涉農(nóng)公共政策。這些涉農(nóng)公共政策為我國新農(nóng)村建設(shè)營造了較為有利的政策環(huán)境，也為未來“三農(nóng)發(fā)展”指明了具體的方向。但是，這些政策真正得以落實，且發(fā)揮良好的效用，既依賴于權(quán)威政策主體客觀公正的執(zhí)行，更需要對公共政策具有一定敏感性的廣大農(nóng)村目標(biāo)群體的參與和支持。一個具有較強公共政策敏感性的目標(biāo)團體，必定會積極地遵守政策，為政策執(zhí)行創(chuàng)造良好的條件，從而更容易獲得政策執(zhí)行雙方的互惠共贏；一個政策敏感度較低的目標(biāo)群體，往往會以身試法，或主動或消極地抗拒政策執(zhí)行可能給其帶來的利益減損，或者錯失維護和增進自身更大合法利益的良機。因此，當(dāng)前在我國推進新農(nóng)村建設(shè)，打造一個具有較強政策敏感性的農(nóng)民政策標(biāo)的團體至關(guān)重要。

由此可見，公共政策敏感性在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)背景下，已成為一項新農(nóng)民的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。不了解政策、對政策反應(yīng)遲滯，是傳統(tǒng)農(nóng)民的一大特征。新農(nóng)村建設(shè)需要更多具有高素質(zhì)、對政策敏感的新型農(nóng)民，這也是農(nóng)民真正擔(dān)當(dāng)起新農(nóng)村建設(shè)中主體重任的客觀要求。訓(xùn)練和培育農(nóng)民的政策敏感性勢在必行。

二、提升農(nóng)民政策敏感性的培育途徑

在學(xué)術(shù)界，較早研究“敏感性”的是美國著名管理專家Leland Bradford。他主張通過主體行為訓(xùn)練的途徑增進個人的敏感性。該項訓(xùn)練最早是作為企業(yè)管理的重要培訓(xùn)課程來推廣的，目前雖然也經(jīng)常應(yīng)用到別的領(lǐng)域，但仍主要是企業(yè)管理培訓(xùn)的重要課程。這項訓(xùn)練的初衷是，通過培訓(xùn)者在組織學(xué)習(xí)的場域中的相互影響，提高培訓(xùn)者對自我的情感和情緒，提高自己在組織中的角色認(rèn)知，提高自己對與他人交互影響關(guān)系的敏感性，從而改變個人與組織的行為，提升工作效率，實現(xiàn)個人目標(biāo)。“它的主要目的是發(fā)展對自己和別人的行為模式的意識和敏感性”。Leland Bradford的敏感性訓(xùn)練對農(nóng)民政策敏感性培育富有啟發(fā)意義。在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)民既要提升自己對公共政策的敏感性，也要對既定政策環(huán)境下自我行為模式有明晰的認(rèn)識。依據(jù)社會系統(tǒng)論的闡釋，客觀存在的任一事物都與其外在環(huán)境形成能量交換與互動，外在環(huán)境是其生存和發(fā)展的必要條件，同時，該客觀事物也在不斷地對其外在環(huán)境發(fā)生相應(yīng)的作用，對其產(chǎn)生相反的影響。為推進新農(nóng)村建設(shè)的步伐，使農(nóng)民得到更多的實惠，國家連續(xù)出臺了一系列有利于“三農(nóng)”發(fā)展的公共政策，為農(nóng)村的發(fā)展?fàn)I造了一個良好的政策環(huán)境。作為新農(nóng)村建設(shè)的主體，農(nóng)民必須對這種政策環(huán)境作出一定的回饋，并根據(jù)這種既定的政策環(huán)境來塑造和調(diào)適自己的行為模式，以適應(yīng)其要求，這是政策敏感性訓(xùn)練和培育的核心。

1.充分認(rèn)識目前行為模式的不足。個人的行為模式是在長期的生活環(huán)境下養(yǎng)成的，深受其生活習(xí)慣、文化心理、利益得失考量等因素的影響。據(jù)2010年第六次人口普查，目前我國農(nóng)村居民大概有6.7億人，這并不包括長期在城市務(wù)工，但戶籍仍在農(nóng)村的“農(nóng)民工”。這些“農(nóng)民工”雖然長期在城市工作，但主要社會關(guān)系還分布在農(nóng)村，其行為模式還歸屬于農(nóng)民這一群體。中國幾千年的封建統(tǒng)治遺留下來的政治冷漠、政策被動等慣習(xí)，還在影響著廣大的農(nóng)村居民，“肉食者謀之”的思想仍有一定市場，這也形成了農(nóng)村居民對行使公民權(quán)利，參與政治生活的消極被動局面，因此，他們對于國家方針政策的制定、出臺、落實，還在一定程度上抱有“局外人”的錯誤觀念。三十多年的改革開放，極大地推進了我國政治文明的建設(shè)進程，義務(wù)教育的推廣和各類資訊途徑的發(fā)展，使得農(nóng)民群體的整體教育程度和文化素質(zhì)都有了較大的提升。另外，基于自己現(xiàn)實利益的考慮，農(nóng)民群體的政治參與熱情也有了一定程度的提高，對公共政策特別是涉農(nóng)公共政策的關(guān)注度、敏感性都有了較大的提高。但總的來講，離新農(nóng)村建設(shè)所要求的新農(nóng)民素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)還存在一定的差距。長期消極的政治文化心理、個體生產(chǎn)經(jīng)營的小農(nóng)意識，塑造了農(nóng)民群體特有的行為模式：重視生產(chǎn)經(jīng)營，遠離政治生活；關(guān)注現(xiàn)實的投入回報，疏離國家政策方針的引導(dǎo)規(guī)范等。這種落后的行為模式與當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的主體即新農(nóng)民的素質(zhì)多求相去甚遠。

為適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，必須調(diào)適、變更這種消極被動的政策參與行為模式。要調(diào)適和變更現(xiàn)有行為模式，首先必須對當(dāng)前主體所秉持的行為模式有充分的認(rèn)知。否則，無法找到現(xiàn)有行為模式與期待行為模式之間的差距，以及調(diào)適變更的標(biāo)準(zhǔn)。由于大多數(shù)農(nóng)民文化水平較低、自我認(rèn)知能力較弱，因此，需要由專門的機構(gòu)對其進行培訓(xùn)和引導(dǎo)。比如，可以充分利用基層農(nóng)業(yè)廣播學(xué)校、基層黨校的教育培訓(xùn)資源，甚至還可以通過村委會定期聘請培訓(xùn)專家的形式，使持有落后行為模式的農(nóng)民對當(dāng)下自身行為模式與期待行為模式有一個充分的了解和認(rèn)識，進而在行動上進行調(diào)適和變更。

2.建立適應(yīng)政策環(huán)境的行為期待。政策的順利執(zhí)行并取得預(yù)期效果，有賴于政策各方主體的積極參與和交流互動。目前，政治文明已成為政治建設(shè)的主體，農(nóng)民群體的政策參與意識也在這一建設(shè)進程中不斷得到提升和加強，傳統(tǒng)的單向度、強迫與被動的政策執(zhí)行模式已難以適應(yīng)當(dāng)前快速變化的農(nóng)村發(fā)展環(huán)境。因此，必須正視農(nóng)民的參與熱情，尊重其參與行為。但是，這種熱情和行為還明顯地滯后于當(dāng)前整體的民主政治建設(shè)步伐，因此，有必要建立行為預(yù)期函數(shù)，以期待的境界引導(dǎo)農(nóng)民自我行為模式的調(diào)適。政策作為一種權(quán)威性的價值分配工具，首先作用于政策標(biāo)的，這里的政策標(biāo)的就是廣大農(nóng)民。要保證這種作用有回饋、不反彈，就必須使農(nóng)民群體養(yǎng)成對政策充分認(rèn)知、透徹把握和善于運用的敏感的行為模式。要做到這一點，需要農(nóng)民群體關(guān)注國內(nèi)政策發(fā)展，特別是各項涉農(nóng)政策的制定和實施。毋庸諱言，這在一定程度上有賴于權(quán)威機構(gòu)的宣傳，因為，畢竟農(nóng)民長期養(yǎng)成的被動性政策獲取習(xí)慣的扭轉(zhuǎn)，是需要一定時間的。政策宣傳，應(yīng)突出對農(nóng)民切身利益的影響，逐步使農(nóng)民樹立關(guān)注政策就是關(guān)注自身利益的意識；同時，可以充分利用農(nóng)業(yè)廣播學(xué)校、基層黨校、廣播電視大學(xué)等途徑和渠道，宣講依據(jù)當(dāng)前政策環(huán)境調(diào)適和變更行為模式對農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營和社會關(guān)系處理的重要價值。借用維克托·弗魯姆的期望理論，M=∑V×E。這里，M表示農(nóng)民對于依據(jù)政策環(huán)境調(diào)適和改變既有行為模式的積極性，V代表依據(jù)政策環(huán)境調(diào)適的行為模式會給其帶來的效用，E表示其行為塑造能夠?qū)崿F(xiàn)的概率。依據(jù)該公式可知，農(nóng)民對于塑造良好行為模式的積極性，等于該行為模式給其帶來的預(yù)期效用與這種行為模式成功塑造概率的乘積。發(fā)達國家成功經(jīng)驗表明，建立這種預(yù)期函數(shù)是有價值的。只要通過各種方式，讓農(nóng)民切實相信依據(jù)期望函數(shù)進行行為調(diào)適可以做到，且能夠給其帶來相當(dāng)?shù)囊嫣帲敲矗r(nóng)民較強的政策敏感性就指日可待。

3.形成行為模式與政策環(huán)境的良性互動。在對自身現(xiàn)有不適應(yīng)政策環(huán)境的行為模式有了充分認(rèn)知和建立對理想行為模式期待函數(shù)后，下一步就是著手依據(jù)政策環(huán)境進行行為模式的調(diào)適和變更了。這種調(diào)適與變更不是一蹴而就的，而是一個長期的過程，且隨著政策環(huán)境的變化而變化，也即形成與政策環(huán)境的良性互動。行為模式的調(diào)適切忌驟然和急劇，漸進的分步式調(diào)適是最佳選擇。據(jù)C.E.Lindblom的研究，現(xiàn)實的政策變化多是漸進的和邊際性的，這有利于減小阻力。事實上，人的行為模式的調(diào)整也是遵循這一規(guī)律的。根據(jù)心理學(xué)家研究，每個人都傾向于熟悉的環(huán)境。突然變化的條件，往往導(dǎo)致恐懼的應(yīng)激行為，因此，對變革往往也抱有防御性心理。農(nóng)民行為模式的調(diào)適應(yīng)主要建立在自覺主動的基礎(chǔ)上，但這并不等于可以忽略外在的監(jiān)督促動力量。其實在很多情況下，農(nóng)民政策敏感性的培育都要經(jīng)歷由外到內(nèi)、由被動到主動的過程。可以通過村民委員會、農(nóng)業(yè)合作社、小規(guī)模農(nóng)民會議等方式，定期檢查農(nóng)民對當(dāng)下政策方略的獲悉速度、掌握水平和判斷能力，以及對當(dāng)前政策的反應(yīng)。

由于政策環(huán)境時刻處在微妙的變動之中，因此，需要農(nóng)民的行為模式依據(jù)變動的政策環(huán)境不斷作出相應(yīng)的調(diào)適。這是始終保持政策敏感性的要求。保持政策環(huán)境與行為模式的良性互動，既需要農(nóng)民及時地通過國家權(quán)威渠道獲取相關(guān)的涉農(nóng)政策，也需要相關(guān)部門通過舉行舉辦培訓(xùn)班等形式，定期為農(nóng)民在新政策環(huán)境下遇到的問題答疑解惑。這樣，在政策環(huán)境潛移默化的影響下，農(nóng)民便會逐步形成適應(yīng)變動的政策環(huán)境的行為模式。在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)如火如荼的背景下，始終保持農(nóng)民的行為模式與變動的政策環(huán)境相一致，對于國家各項涉農(nóng)政策的順利推行，會起到事半功倍的作用。

當(dāng)然，在“慣習(xí)”的長期影響下，培育和提升農(nóng)民的政策敏感性絕非易事，需要農(nóng)民群體始終如一的學(xué)習(xí)和努力，也需要政府持之以恒的政策干預(yù)。

[劉東杰：中共淮安市委黨校科研處講師，碩士研究生，主要從事公共管理與公共政策研究]