論欠發達地區社區教育發展的困境與對策

摘要：社區教育是實現終身教育的重要形式和建立學習型社會的重要基礎，也是推動社會發展的重要途徑和手段。目前，我國社區教育發展很不平衡，尤其是欠發達地區相對滯后。欠發達地區的社區教育存在著資源匱乏、社區教育意識缺失等問題，要建設社會主義新農村，構建終身學習的學習型社會，必須強化欠發達地區社區教育。文章以浙江省淳安縣為例，探討如何加強欠發達地區社區教育領導，健全社區教育組織網絡，整合人才資源，實行多元化的資金投入，創新社區教育管理體制，以推動欠發達地區社區教育的可持續發展。

關鍵詞：欠發達地區；社區教育；淳安縣；困境及成因

中圖分類號：G718 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2012)09-067-03

一、欠發達地區概念的界定

所謂欠發達地區是指受歷史、區位、觀念等條件的限制和不平衡發展戰略的影響，相對發達地區而言在經濟和社會的發展水平上有著較大的差距；但經濟和社會發展又具有較大的潛力，資源較為豐富，生態環境尚未遭到嚴重破壞，隨著改革的深入、社會的發展、制度的創新，在新一輪經濟增長中有可能實現高速發展的區域。發展經濟學認為，欠發達地區一般具有以下特征：一是低下的人均產值或人均收入，從而消費水平較低；二是以農業為主體的產業結構調整和就業結構，大部分人口生活在文明程度較低的農村地區；三是交通、能源等基礎設施落后；四是失業率高，勞動生產率低下；五是人口出生率高；六是收入分配不均，城鄉之間收入差別較大。

二、淳安縣社區教育發展的基本情況

淳安作為“經濟欠發達地區”的特殊性表現在它集山區、水區、庫區、老區和新興的旅游風景區為一體，地廣人稀，基礎教育薄弱，教育質量差異大，地區經濟發展很不平衡。截至目前，全縣(23個鄉鎮)共有各類社區學校16所，全縣十大社區八個在千島湖鎮，另外兩個是農村社區，依托淳安電大淳安縣社區學院于2008年1月掛牌成立。各鄉鎮都從實際出發，在一定的范圍內開展了社區教育，取得了較好的效果。但從總體上來說，全縣各地的社區教育發展很不平衡。

長期以來，淳安社區教育游離于學校教育，導致許多教育資源不能共享。比如，多數普通學校實行封閉式辦學，學校設施很少向社會開放，導致一方面學校設施時常閑置，另一方面許多社區教育缺乏場地和設施，社區居民求學無門，更談不上滿足社區居民的多層次、多樣化需求，尤其是無法拓展社區服務功能，許多教育資源不能共享，加大了社區教育的管理成本。

三、社區教育發展中存在的問題

(一)認識存在誤區及重視程度不夠

一是社區教育作為一種新生事物，其重要性和緊迫性還沒有完全為廣大群眾所認識，有些地方領導對社區教育的性質、功能還不清楚，在思想上還沒有引起高度重視，社區教育仍處于一種自我發展狀態；二是各駐扎在社區的單位不重視，個別單位領導缺乏對社區教育功能與作用的總體把握與認識，有的把社區教育片面理解為“社會教育”和“社會支持教育”，甚至錯誤地認為“社區教育沒有實際意義，老百姓沒有需求”；三是由于淳安社區教育建設起步較晚，不少群眾對自我學習性需求也不是很強烈，學習自覺性不高，社區教育的功能還沒有真正得到發揮。

(二)統籌協調不力

目前，大多數社區教育活動是以上級政府部門下達的教育培訓任務為依托，對社區教育的目標主體并不十分明確。以教育行政部門為例，按理說教育局是政府主管教育工作的職能部門，應該履行代表政府對各級各類教育進行統籌、協調、指導和管理的職責。但目前除學歷教育明確由教育行政部門負責管理外，其他諸如社會教育、市民教育等方面的統籌、協調、指導等，卻沒有明確的政府授權。例如：下崗職工再就業培訓、進城農民工培訓是社區教育的重要工作內容之一，教育職能部門應從宏觀上管理起來，但具體應擔負哪些責任、有什么權力等都缺乏明確的規定，各系統、各部門往往只是從各自的需要出發，強化“條條”管理，各行其是。這給教育行政部門代表政府對各級各類教育培訓資源行使統籌協調職能，帶來較大的體制性障礙。

(三)投入嚴重不足

參照《關于杭州市構建終身教育體系，建設學習型城市的實施意見》(杭政[2002]16號)對社區教育的經費采用“政府撥一點、社會籌一點、單位出一點、個人拿一點”的辦法解決。社區教育是公益性事業，必須有經費保證其運轉，按照浙江省教育廳、文明辦、民政廳《關于大力開展社區教育工作的意見》(浙教職成[2003]220號文件)要求，社區教育經費至少應按照每年不低于人均1元錢的標準劃撥，不足部分，社區教育通過多渠道籌措資金，如鼓勵民間投資或合作辦學等，以提高辦學效益。

雖說有省、市相關社區教育專項工作經費來源的政策意見，但三年來淳安縣社區。人頭經費”的財政預算幾乎為零。由于工作經費不能及時到位，加之社區教育經費的籌措渠道不暢，客觀上造成相當一部分社區工作陷入被動，嚴重制約了社區教育工作的順利開展。

(四)法制法規缺乏

雖然浙江省委、省政府辦公廳幾年前就出臺的《關于大力推進城市社區建設的意見》，對城市社區建設的指導思想、總體目標、主要任務、組織體系等作了原則規定，但是該意見一直沒有得到有效落實，也缺少操作辦法；省、市、縣各級政府對社區教育發展在宏觀上缺少政策支持，對社區教育機構設置、經費投入沒有下發具體文件作出規定。

(五)社區教育保障機制和激勵機制還不夠完善

目前，社區教育的管理力量還是原來的成人教育管理隊伍，社區教育的師資多數是臨時的，隊伍不穩定。社區教育專職工作者隊伍在編制、待遇、職稱評定等方面都面臨實際問題而沒有解決，致使社區教育專職工作者隊伍不穩定、素質良莠不齊。同時，社區教育資源未能充分整合和利用，由于目前還沒有普遍建立起一套教育成本補償機制，社區內的各類學校向社區開放教育資源的積極性普遍不高。

(六)社區教育缺乏理論指導

淳安縣目前尚未真正建立起一套科學合理的社區教育管理制度，缺乏正常的運轉機制，各地區、各部門之間配合和協調不夠，各自為政，多頭管理，社區教育考核評價機制也未建立，對社區教育的研究不夠。目前，我國的社區教育研究基本上還是停留在實踐經驗總結初級層面上，缺乏科學的理論指導。

四、對策與建議

(一)提高認識，強化領導，加大宣傳，健全社區教育組織網絡

1.成立一個堅強有力的領導機構。社區教育如果離開政府的引導和行政推動，僅僅依靠社區內一二個部門來開展社區教育活動是不現實的。因此，社區教育應充分發揮政府的行政職能，黨委和政府要在統一思想、達成共識的基礎上，成立社區教育領導機構——社區教育委員會，由主要領導親自抓，分管領導具體抓，制定社區教育發展規劃，明確工作職責。

2.健全社區教育組織網絡。在社區教育委員會之下，建立由各部門、各單位參與的社區教育組織網絡。各部門、各單位之間既分工負責又相互支援，充分發揮部門合力，徹底改變部門單兵作戰，職能單一、資源短缺，難以有效地組織活動的弊端。

3.建立一套規范的社區教育評估機制。為了促進社區教育正常有序地開展，社區教育委員會要制定一套關于社區教育各項工作的評估細則以及獎懲制度，定期進行由政府、部門和社區代表共同參與的社區教育評估，及時總結社區教育工作的經驗教訓。

4.加大宣傳。充分利用報刊、廣播、電視、網絡等媒體，大力宣傳建設學習型淳安以及以湖興縣的重要意義，深入挖掘學習型淳安創建過程中涌現出來的先進典型，介紹推廣個人和團隊學習的好做法、好經驗，在全縣上下形成“人人學習、終身學習”的高度共識和自覺追求。

(二)整合人才資源，打造高素質的社區教育工作者隊伍

1.建立一支高素質的社區教育專職工作者隊伍。要在社區內選派事業心強、熱愛社區教育工作且具有較強的社會活動能力和開拓創新能力的同志擔任社區教育專職工作。

2.建設一支兼職社區工作者隊伍。充分利用本地區文教、衛生、科技、司法等部門的人才優勢，選拔專業技術精湛、熱心社區工作的同志擔任兼職社區教育工作者。

3.建設一支社區教育志愿者隊伍。充分調動社區居民辦社區教育的積極性，發展部分離退休干部、教師、工人及其他熱心社區工作的人員，建立一支社區教育志愿者隊伍。

這樣由專職、兼職和志愿者等三個方面組成的隊伍，既保證社區教育在黨委和政府的統一領導下開展積極的社區教育活動，又能使黨和政府及時了解社區居民的教育需求。尤其是社區志愿者隊伍的建設，只要政府宣傳、引導得當，就會對社區的教育起到事半功倍的作用。

(三)整合社區教育管理各要素

管理機制的作用一般來說是指系統的整體運作，它表現為系統各要素之間的合理組合和有效運轉。從總體結構上看，社區教育的中介管理組織主要是通過四個構件要素的系統整合來發揮其管理機制作用。一是教育行政部門。教育行政部門是政府的職能部門，代表政府通過社區教育委員會介入社區教育，發揮統籌、規劃、協調控制和服務等管理功能作用。二是社區教育力量。社區內各種教育力量通過社區教育委員會參與到社區教育的決策與管理中來。他們通過舉辦和組織各級各類社區學校(院)、社區教育中心和社區教育基金會等中介性教育實體機構，參與社區的教育培訓工作，推進社區教育的發展和社區精神文明建設，使社區成為一所大學校。三是社區教育機構。社區教育委員會與社區學校(院)或社區教育中心，都是社區教育的基本組織形式。前者是社區中介性教育管理組織機構，后者是社區中介性教育培訓實體機構。通過對這兩類中介性社區教育機構的組織與管理作用，促進教育社會化和學習化社區的形成。四是學校教育系統。普教、職教、成教和高教等各類學校教育系統，通過社區教育委員會的中介作用，使學校教育向社區延伸、輻射，為社區的發展提供多形式、多層次的教育服務，促進教育與社會的雙向互動和學校、家庭、社會教育一體化。

(四)建立多渠道社區教育資金投入機制

經費問題是制約欠發達地區辦社區教育的瓶頸。根據不少地區試點的經驗表明，政府、單位、社區居民三結合的籌資渠道是欠發達地區辦社區教育的有效辦法。首先，政府投資是十分重要的環節，政府要在年度經費規劃中把對社區教育資金投入納入財政預算。按照公共財政的要求，加強教育、文化等投入，加大向農村和成人繼續教育傾斜的力度。其次，要充分利用本社區內企業、事業單位的優勢，本著共建共管的原則，通過各種方式對社區建設輸入資金。一般企業要嚴格按照不低于職工工資總額1，5％的比例，技術要求高、經濟效益較好的企業要按照不低于職工工資總額2.5％的比例，足額提取教育培訓經費。再次，要充分調動社區居民繁榮社區、共建美好家園的積極性，捐資建設社區教育設施，開展社區教育活動。同時還可以利用現有社區文化、設施資源的優勢，實施有償服務，循環投入的資金運作模式。

(五)健全城鎮社區教育的保障體系

社區教育保障系統包括社區教育的組織保障、師資保障、制度保障、投入保障、教育環境保障、基礎設施與辦學條件保障等要素。根據社區教育的特點，我們可以對社區教育保障體系的內涵作如下描述性說明：社區教育保障體系是指由確保社區教育得以順利進行的各“保障要素”所組成的條件保障系統。確保社區教育得以順利進行是社區教育保障體系的主要功能和目的，其功能履行程度和目的實現程度是評價這一保障體系完善程度的主要標準，完善的社區教育保障體系應能保證社區教育機構的有效運轉，滿足社會成員在人的一生中受到全程、全面的教育。“各保障要素”是指這一系統的構成要素和結構特點，它涵蓋了人、財、物及其相關的制度保障。

(六)處理好社區教育與其他類型教育的關系

社區教育具有全局性、全員性、全程性、全面性的特征，具有社區發展、社區服務的屬性和功能，所以決定了它與其他類型教育的不同；同時社區教育又具有教育的基本屬性，也注定了它與其他類型教育有著相互滲透、相互融合、相互促進的關系。

首先，社區教育可以成為學校教育的延伸和補充。學校以社區為基地，開展學生社會教育，如參加社會調查、社區服務、社會實踐活動等；學校利用社區教育資源可以豐富學生文化生活，促進學生全面發展；同時學校教育與社區教育的合作發展，也使得學校有了一個開放的空間，有利于學校了解社會，使學校教育培養的人才更能滿足社會發展的需求，避免了教育與社會的脫節。其次，學校教育始終是社區教育的主體和基礎，學校與社區之間的互相溝通、協調，是實現社區教育資源共享的重要途徑。學校的教育資源可以有計劃地向社區開放，提供場地、設備，同時為社區教育提供師資。依托中小學建立家長教育基地，與轄區的職業學校聯合開發適應本地經濟社會發展需求的職業培訓課程，引進高校的課程資源，搭建高等教育向社會開放的橋梁和基地等，發揮教育的整體功能，從而促進社區教育的發展。

因此，社區教育與其他類型教育應優勢互補、資源共享、密切合作，共同推動教育政策的改進，促進教育環境的改善，實現終身教育，達到建設學習型社會的目標。

[基金項目：浙江省成人教育與職業教育協會2012—2013年立項課題“欠發達地區社區教育發展的困境及對策——以淳安縣為例”(編號：Y12—34)部分成果]

[姜瑞強：浙江廣播電視大學淳安學院社區教育處主任，副教授，浙江師范大學法政學院2009級教育碩士研究生，主要從事社區教育與思想政治工作研究]