國外老年教育政策的分析與啟示

摘要：國外通過各項法律保障老年人公平接受教育的權(quán)利，不斷拓展各種渠道普及老年教育，實行老年教育經(jīng)費補助與學(xué)費減免，同時重視老年人的職業(yè)發(fā)展和生活經(jīng)驗。我國應(yīng)借鑒國外老年教育的各種政策，通過提升老年教育的功能定位、重視老年人的教育權(quán)利、開拓老年教育的渠道、增加老年教育的財政投入以及完善老年教育的管理體制。促進我國老年教育事業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：國外；老年教育；政策

中圖分類號：G777 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2012)08—101-03

老年教育是提升老年人生存與發(fā)展的質(zhì)量，實現(xiàn)健康老齡化、積極老齡化的重要手段。美國、英國和日本等國通過老年教育政策法制化、建立支持性的制度政策環(huán)境等措施，拓展各種教育渠道，不斷提高老年人自我參與社會的能力，促進老年教育事業(yè)的發(fā)展。國外老年教育的成功做法對我國老年教育的改革和推動具有重要的借鑒意義。

一、老年教育政策實現(xiàn)法制化

教育政策的實施如果缺乏法制基礎(chǔ)，僅僅依靠行政命令，那么，就會使其具有更多的隨意性和暫時性，而缺乏政策實施的連續(xù)性。在美國，老年教育政策由聯(lián)邦政府制定法案，明確規(guī)定各項政策，各州及地方政府加以執(zhí)行，同時民間非營利組織和社區(qū)各公、私部門協(xié)作加以貫徹落實。美國老年教育的主要法案包括《老年人法》、《高等教育法》、《成人教育法》、《職業(yè)教育法》、《國內(nèi)志愿服務(wù)法》、《綜合就業(yè)訓(xùn)練法》、《禁止歧視老人法》等。這些老年教育重要法案的制定，使得老年教育政策的實施取得了合法性的基礎(chǔ)。

英國是當代民主代議制度的發(fā)源地之一，具有地方分權(quán)立法的傳統(tǒng)。因此，英國老年教育政策并不是以中央立法的形式明文規(guī)定各相關(guān)事宜，而是以《盎格魯一法蘭西聲明》、《老年人教育權(quán)利論壇宣言》、《老年教育憲章》和《老年人教育工作手冊》等形式，呈現(xiàn)老年教育政策的基本方向，具體的實施辦法由各地結(jié)合實際來制定。

日本老年教育的實施包括四個層面，即福利行政部門、教育行政部門、高等教育機構(gòu)和民間組織。日本老年教育政策主要來自中央的立法，由中央政府組織實施，逐步帶動地方政府、高等教育機構(gòu)及民間團體組織對老年教育的重視與相關(guān)法案的施行。日本老年教育政策，主要體現(xiàn)在《終身學(xué)習(xí)振興法》、《高齡社會對策基本法》、《高齡社會對策大綱》等政策法規(guī)的相關(guān)規(guī)定之中。

二、重視老年人的教育權(quán)利

1982年，聯(lián)合國的《維也納老齡問題國際行動計劃》指出，老年人接受教育是一種基本人權(quán)。受此推動，各發(fā)達國家引進“老年人教育權(quán)”的觀念，教育政策也開始重新反思老年人的教育權(quán)益，著力為老年人提供充分的教育資源與適宜的教育方案。20世紀80年代末期，為應(yīng)對老年人的教育需求，日本政府以地方都道府縣為主辦單位，大規(guī)模推動老年教育。90年代，日本將“構(gòu)筑終身學(xué)習(xí)社會”作為改革目標。1996年頒行的《高齡社會對策大綱》，特別重視高齡者精神上的獨立、參與權(quán)和選擇權(quán)，進一步對老年教育的重要性予以強調(diào)。隨著“建設(shè)學(xué)習(xí)型社會”口號的提出以及終身教育理念的普及，日本老年教育迅速發(fā)展起來，成為建設(shè)終身學(xué)習(xí)社會的重要組成部分，也成為整個高齡社會對策的重要一環(huán)。

英國的《盎格魯一法蘭西聲明》、《老年人教育權(quán)利論壇宣言》、《老年教育憲章》和《老年人教育工作手冊》都有重視老人教育權(quán)利的內(nèi)容，主張老年人與年輕人一樣，可以同等地參與教育學(xué)習(xí)活動。在開展老年人教育活動時，應(yīng)該有民主平等的觀念，重視老年人的教育權(quán)利。英國老年教育不僅重視退休后老年人的教育權(quán)、學(xué)習(xí)權(quán)與發(fā)展權(quán)，也重視退休前的教育與準備。1983年，《老年人教育權(quán)利論壇宣言》建議提供退休前的教育渠道和機會，鼓勵雇主、企業(yè)聯(lián)盟、地方政府教育機構(gòu)、勞工教育協(xié)會、大學(xué)推廣中心、成人及繼續(xù)教育部門為高齡者提供學(xué)習(xí)機會。英國還特別強調(diào)弱勢老年人的學(xué)習(xí)權(quán)利，要求必須為有家庭負擔的老年人、獨居老年人以及居住偏遠的老年人提供教育機會，并制定適合老年人參加遠程教育的具體措施，要求將遠程教育的理念、學(xué)習(xí)方案與課程傳授到高齡獨居者及居住較為偏遠的老年人。

三、積極普及老年教育

英國老年教育普及的政策體現(xiàn)在中央政府要求地方政府和其他提供老年教育的機構(gòu)，制定具體的方案發(fā)展老年教育，以便讓老年人有更多的機會和渠道參與學(xué)習(xí)活動。1983年，英國《老年人教育權(quán)利論壇宣言》提出了五個具體行動建議：一是地方政府應(yīng)該開設(shè)高齡教育課程。二是成人教育為高齡者設(shè)置的課程應(yīng)該沒有時間限制，而且要適合高齡者的需要。三是學(xué)習(xí)場所應(yīng)該多元化，包括學(xué)校、成人中心、照護中心等，還要能夠貼近高齡者。四是包括成人教育、健康、社會服務(wù)與志愿組織的各機構(gòu)應(yīng)該協(xié)調(diào)、合作，使得各個社區(qū)都能夠提供老年人學(xué)習(xí)的機會，并解決交通上的問題。五是運用各種方法鼓勵高齡者參與學(xué)習(xí)，進而感受學(xué)習(xí)的價值。

美國為了普及老年教育，在《高等教育法》、《成人教育法》等各種法案中，特別制定了許多具體的措施，如各州政府及地方政府應(yīng)鼓勵學(xué)校和非營利組織制定適宜老年人的各項文化、培訓(xùn)與休閑教育等活動的正規(guī)、非正規(guī)和非正式的學(xué)習(xí)方案；鼓勵地方社區(qū)學(xué)校開設(shè)高齡者補習(xí)十二年高中教育的相關(guān)課程，對參加十二年高中教育課程學(xué)習(xí)的老年人提供居家學(xué)習(xí)幫助；鼓勵社區(qū)各種組織，共同為社區(qū)老年人提供學(xué)分課程、老人寄宿所活動課程、遠程教學(xué)課程、社區(qū)高齡者學(xué)習(xí)講座系列課程等；凡是由政府部門出資辦理的各項學(xué)習(xí)訓(xùn)練活動和社會福利活動，必須保證給65歲以上的老年人留出一定比例的名額。

日本重視學(xué)習(xí)機會、學(xué)習(xí)地點及學(xué)習(xí)渠道的多元化。在1965年由文部省正式推動老年教育之前，日本的老年教育歸屬于成人教育。當時，教育部門依據(jù)《社會教育法》，向民眾提供各種學(xué)習(xí)活動，包括公民館定期講座、學(xué)校開放講座及社會教育講座等。日本政府于2001年重新修訂頒布的《高齡社會對策大綱》指出，學(xué)校教育應(yīng)擴大成人參與學(xué)習(xí)活動的機會并開放學(xué)習(xí)設(shè)施，具體措施包括：中小學(xué)應(yīng)積極進行代間交流活動，高等教育機構(gòu)則通過辦理公開講座、旁聽生與科目選修制度及函授教育等，讓高齡者擁有多樣化的學(xué)習(xí)機會與渠道。

四、實行老年教育經(jīng)費補助與學(xué)費減免

英國為了鼓勵老年教育的進一步發(fā)展，強調(diào)國家的教育經(jīng)費必須在各年齡群體之間公平分配。英國在三年內(nèi)每年撥出100萬英鎊用于制定老年教育方案，根據(jù)老年人的個體差異性、心理需求和偏好的學(xué)習(xí)方式，研究老人的學(xué)習(xí)態(tài)度和教育需求。因此，英國的老年教育政策，切合老年人的學(xué)習(xí)需求和學(xué)習(xí)方式，能更有效地協(xié)助老年人克服學(xué)習(xí)過程中遇到的困難與障礙。

日本重視老年教育對老齡社會的意義和重要性，其諸多社會福利法及老年教育政策都規(guī)定對老年教育的辦理和設(shè)置提供經(jīng)費補助。這些政策措施包括：第一，1963年，老年人福利法第十三條“老年人福利增進”中提出：“老年人俱樂部補助事業(yè)要點。”要求地方政府依據(jù)會員人數(shù)補助經(jīng)費。第二，1971年，文部省設(shè)立并補助高齡者教室。經(jīng)費補助條件為65歲以上的高齡者，每一班的學(xué)員人數(shù)為50位，學(xué)習(xí)時間每年36小時以上，學(xué)習(xí)地點為公民館或?qū)W校。第三，文部省補助地方政府推動“高齡人才開發(fā)事業(yè)”所需經(jīng)費，其中包括：補助高齡者到社會教育機構(gòu)參與活動的交通費和酬金等；補助這樣一些研習(xí)活動，即每一次的研習(xí)活動參與人數(shù)為20位，研習(xí)時間每年4個小時以上。

英國和美國提出學(xué)費減免政策。英國對領(lǐng)取救濟金的貧困老年人減免學(xué)費。美國的高等教育法、成人教育法等法案，對老年人參與教育活動的學(xué)費減免均有明確規(guī)定，其具體措施包括：各大學(xué)研究所及社區(qū)學(xué)院依各州政府的預(yù)算向老年人提供全額或部分免學(xué)費課程；鼓勵地方社區(qū)學(xué)校開設(shè)相關(guān)課程，提供居家學(xué)習(xí)服務(wù)，50歲以上的成年人免收學(xué)費；對未完成兩年高中教育的50歲以上高齡者免收學(xué)費；50歲以上的高齡者參與各項志愿工作、職業(yè)訓(xùn)練及就業(yè)輔導(dǎo)課程，享有學(xué)費全免的優(yōu)惠措施。

五、重視老年人的職業(yè)發(fā)展和生活經(jīng)驗

英國在《老年人教育權(quán)利論壇宣言》中提出老年人職業(yè)發(fā)展政策，協(xié)助老年人再就業(yè)，促進老年人的職業(yè)發(fā)展。該宣言主張，企業(yè)聯(lián)盟、雇主、退休組織、地方政府教育機構(gòu)、勞工教育協(xié)會、大學(xué)推廣中心以及成人繼續(xù)教育部門，應(yīng)該采取各種措施促進老年人職業(yè)發(fā)展。英國的《老年教育憲章》和《老年人教育工作手冊》都對發(fā)揮老年人的經(jīng)驗、知識和技能有所提及，主張重視老年人的生活經(jīng)驗，給予高齡者表達自我需求、發(fā)展自我教育的機會，使老年人豐富的生活經(jīng)驗、知識、技能和閱歷能夠傳遞給下一代。

美國的高齡者職業(yè)發(fā)展政策更為具體：對于退休后仍有意愿就業(yè)的高齡人口，提供職業(yè)教育與訓(xùn)練的課程，并推薦到社區(qū)企業(yè)就業(yè)；向50歲以上高齡者提供職業(yè)訓(xùn)練及就業(yè)輔導(dǎo)課程的機會，不論其結(jié)業(yè)后是否進入職場工作，都可以與50歲以下人口同樣享有受訓(xùn)期間的生活津貼、交通補助津貼、意外保險及各項優(yōu)惠福利；凡是由政府部門出資辦理的各項學(xué)習(xí)訓(xùn)練活動，在學(xué)員篩選時，不得以任何理由將50歲以上的成年人排除在外；對貧困、土著和少數(shù)族群的獨居高齡者，安排其接受相關(guān)工作技能訓(xùn)練，并推薦就業(yè)。

日本在推動高齡者職業(yè)發(fā)展方面也不遺余力。文部省于1978年推動地方政府實施“高齡人才開發(fā)事業(yè)”，目的在于使高齡者成為社會教育的領(lǐng)導(dǎo)者，充分運用高齡者的知識、技能與經(jīng)驗服務(wù)社會。此外，日本政府于1994年修訂的《高齡者雇用安全法》主張，改善高齡者的就業(yè)環(huán)境、推動繼續(xù)雇用高齡者、建立65歲退休制度，對已經(jīng)退休的高齡者開展再就業(yè)的技能與訓(xùn)練。自20世紀70年代日本進入老齡社會以來，厚生省中央福利審議會提出的《關(guān)于老年人問題綜合應(yīng)對措施》的報告，主張老年人福利應(yīng)以“充實高齡者的生命意義”為目標，主張高齡者本身應(yīng)培養(yǎng)老年期的社會能力、維持獨立的生活、保持代際團結(jié)，實現(xiàn)有意義的生活。

六、啟示

1.提升老年教育的功能定位。國外的老年教育不僅注重老年人生存能力的提高，也重視保障老年人的教育權(quán)利，不斷提升老年人自我完善和參與社會的能力。我國目前的老年教育普遍還停留在組織老年人開展娛樂活動、豐富老年人的生活上，忽視了老年人發(fā)展自我、參與社會和服務(wù)社會的需求。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出，以加強人力資源能力建設(shè)為核-心，把老年教育納入繼續(xù)教育和終身教育體系。而老齡委《關(guān)于印發(fā)全國老齡工作委員會成員單位職責(zé)的通知》，又把老年教育發(fā)展定位于豐富老年人的文化生活。兩種不同的說法表明，我國老年教育的發(fā)展理念和目標還不明確。我國的老年教育要尊重老年人的五項心理需求，注重提升老年教育的能力培養(yǎng)功能，在老有所養(yǎng)的基礎(chǔ)上，不僅實現(xiàn)“老有所樂”，還要追求“老有所為”。

2.推進老年教育的普惠制。雖然《老年人權(quán)益保護法》確認了老年人的受教育權(quán)利和平等公正的教育資源分配原則，但我國老年教育資源的配置存在很大的不平衡性。經(jīng)濟貧困地區(qū)的老年人受教育的權(quán)利難以保障，享受老年教育資源的主要是城市里的老年人。機關(guān)、事業(yè)單位以及大企業(yè)為離退休的員工創(chuàng)建了供休閑娛樂的老年活動中心，政府舉辦的老年大學(xué)為城市老年人提供了再學(xué)習(xí)的場所。在地區(qū)老年教育資源的分布上，我國的老年教育機構(gòu)主要分布在東部發(fā)達地區(qū)，那里擁有較完備的教育設(shè)施，當?shù)卣男酆褙斄屠夏耆溯^高的收入水平為老年教育的發(fā)展提供了保障。而廣大中西部地區(qū)的農(nóng)村老年人弱勢群體很難享受公平的教育機會。中央政府在建立基本養(yǎng)老保障時，應(yīng)將老年教育統(tǒng)籌進來，在政策和投入上保障不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)、不同收入水平的老年人都能享受到基本的老年教育，不斷推進老年教育的普惠制。

3.開拓老年教育的渠道。相對于國外開放的、多途徑的教育機會，我國老年人接受教育的渠道非常少，現(xiàn)有老年教育機構(gòu)主要是老年大學(xué)。一些大城市的老年大學(xué)只有1-2所，難以滿足所有老年人教育的需要。很多老年人不愿意去的原因是離家較遠、行動不方便。我國老年教育投入和建設(shè)的重點是老年學(xué)校，而對普及性、便利性更強的社區(qū)老年教育則關(guān)注不夠。Dowding認為，老人偏好的學(xué)習(xí)場所，依次為大學(xué)院校、老人中心、老人學(xué)習(xí)機構(gòu)、當?shù)厣鐓^(qū)中心、老人組織等。選擇大學(xué)院校是因為其擁有高水平的教育資源，而選擇社區(qū)中心是與地點的近便性和生活熟悉度有關(guān)。

從2009年起，我國開始試點以居家為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托、以機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。各地不斷推廣的社會養(yǎng)老服務(wù)體系的改革，可以考慮將老年教育的功能融入社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中。既可以由基層的居委會負責(zé)組織老年人的教育活動，由社會工作者幫助實施老年教育工作，也可以依托社區(qū)建立自我管理的老年教育組織，由老年人自發(fā)組織、自行安排教育活動。在一些老年協(xié)會發(fā)達的地區(qū)，老年教育的組織性更強，老年協(xié)會制訂的退休老人學(xué)習(xí)計劃可以幫助更多的老年人接受教育。

4.增加老年教育的財政投入。目前，由于我國財力有限，政府對老年教育的投入不多，僅有的投入也主要用在建設(shè)老年大學(xué)等硬件上。今后，我國老年教育應(yīng)該轉(zhuǎn)變發(fā)展的理念，將重點建設(shè)老年大學(xué)轉(zhuǎn)為更多地開展社區(qū)的老年教育，提高老年教育的覆蓋面和可及性。借助社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的硬件，將有限的資金用于不斷拓展老年教育的項目和內(nèi)容上。通過開設(shè)與老年生活相關(guān)的保健、心理健康的課程，不斷提高老年人的精神生活和健康知識水平，實現(xiàn)世界衛(wèi)生組織提出的“積極老齡化”理念。在資金的投入上，一方面，通過財政專項轉(zhuǎn)移支付，在各地尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部農(nóng)村，建立和完善社區(qū)老年教育的硬件和軟件，保證財政支出的公平性；另一方面，在民間資本豐厚的發(fā)達地區(qū)，通過政府的財稅激勵政策，鼓勵民間資本捐資建設(shè)老年教育機構(gòu)。

5.完善老年教育的管理體制。我國的老年大學(xué)是由老干部局主辦的，沒有納入教育部門管理，由文化部門負責(zé)規(guī)劃和管理，而民政部門則把老年教育作為老齡福利政策的一項內(nèi)容。在我國高齡、失能、獨居老人不斷增多，迫切需要社會救濟的現(xiàn)實情況下，老年教育顯然不是民政部門工作的重點。教育部門把老年教育歸口社區(qū)教育管理，而我國的社區(qū)教育剛剛興起，幾乎處于缺失的狀態(tài)。同時由于我國教育、文化、體育等社會事業(yè)管理體制仍然是政事不分、管辦不分和政資不分，教育和文化部門既當“裁判員”又當“教練員”和“運動員”，根本無暇顧及“非主力軍”的老年教育。我國老年教育的管理體制處于邊緣化、碎片化的狀態(tài)，沒有明確的負責(zé)規(guī)劃、管理的部門，政府還沒有充分重視老年教育問題。在我國不斷完善老年教育法規(guī)和政策的過程中，可以建立由教育部門為主要責(zé)任機構(gòu)，由民政部門、文化部門以及財政部門協(xié)調(diào)開展工作的老年教育管理體制。教育部門負責(zé)制定老年教育的規(guī)劃、政策，民政部門和文化部門等配合實施和監(jiān)督這些政策的執(zhí)行，共同促進老年教育事業(yè)的發(fā)展。