發達國家農民工教育政策對我國農民工培訓的啟示

摘要：雖然為進一步促進農村勞動力向非農產業及城鎮轉移，國家制定了一系列政策、采取了一系列措施，但仍存在認識不到位、投入嚴重不足、培訓質量和效率不高等問題。在發達國家，通常都是由國家統籌安排，相關部門做好指導與協調工作。其完善的法律制度、廣泛的教育培訓資金來源、多元化的教育培訓形式及豐富的培訓內容可資借鑒。

關鍵詞：農民工；農民工培訓；發達國家，教育政策

中圖分類號：G40—059.3 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2012)08—186—04

在我國工業化、城鎮化進程中，大量農村富余勞動力轉移到城市和鄉鎮就業，農民工成為經濟社會轉型時期特殊的社會群體。發達國家為解決其發展進程中的農民工問題，曾采取了一系列的政策措施，對農民工進行教育培訓就是其中之一。發達國家政策措施及管理方法值得借鑒。

一、我國農民工培訓的現狀及存在問題

(一)我國農民工培訓的現狀

農民工培訓是一項關系到我國經濟與社會協調發展的人力資本投資活動，必須對其實施有效的公共管理。農民工總體素質不高，普遍缺乏適應城鎮建設需要的勞動技能，嚴重影響了其向非農產業和城鎮的轉移。大力開展農民工培訓，實現農村富余勞動力向非農產業和城鎮的有效轉移，是增加農民收入和推進城市化進程的重要舉措。

1.政府制定了一系列政策并采取了相關措施。近年來，黨中央、國務院及有關部委為提高農民工素質和就業能力，進一步促進農村勞動力向非農產業及城鎮轉移，制定了一系列相關政策，開展了眾多針對農民工的培訓工程，各級地方政府也采取優惠措施來吸引和鼓勵農民工參加各種培訓。

2004年，教育部制定了《農村勞動力轉移培訓規劃》。同年，農業部、勞動和社會保障部、教育部、科技部、建設部、財政部等六部委聯合實施了“農村勞動力轉移培訓陽光工程”，對有意愿轉移到二三產業和城鎮就業的農民，由政府財政補貼，在輸出地開展轉移就業前的職業技能短期培訓。

2005年，《國務院關于大力發展職業教育的決定》規定，職業教育要為農村勞動力轉移服務，以促進農村勞動力合理有序地轉移，促進農民脫貧致富。

2006年，國務院發出了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，要求大力開展農民工職業技能培訓和引導性培訓，擴大農村勞動力轉移培訓規模，提高培訓質量。同年，勞動和社會保障部制定了“農村勞動力技能就業計劃”。據該計劃，2006 2010年要對4000萬農村勞動者進行非農技能培訓，年均培訓800萬人；培訓合格率達到90％以上，就業率達到80％以上。

2007年，國務院扶貧辦牽頭實施了“雨露計劃”，要求各級扶貧部門整合社會培訓資源，公開認定培訓基地。對青壯年貧困勞動力進行轉移培訓。2008年，國務院辦公廳發出《關于切實做好當前農民工工作的通知》，要求加大對農民工培訓的投入，改進培訓方式，提高培訓效果。

2009年，國務院發出《關于做好當前經濟形勢下就業工作的通知》，要求加強就業服務和職業培訓，促進農民工在城鎮再就業。同年，人力資源和社會保障部、財政部發出《關于進一步規范農村勞動者轉移就業技能培訓工作的通知》，要求實施分類培訓，強化培訓的針對性和有效性。

2010年，國務院辦公廳發出《國務院辦公廳關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》，要求科學統籌和把握農村勞動力轉移就業的力度和節奏，明確農民工培訓的規模和重點。

2.培訓資金投入不斷增加。農民工培訓工作的有效開展，必須有充裕的經費作保障。目前，農民工培訓主要項目及其資金的來源渠道分別是：“農村勞動力技能就業計劃”，就業補助資金支出；“陽光工程”，財政專項資金支出；“雨露計劃”，扶貧資金支出。不僅中央財政有投入，地方財政也有各種各樣的支持投入。

2004年4月，農業部等六部委共同啟動實施的“陽光工程”，中央補助資金與各省(區、市)安排的補助資金捆綁使用，原則上東部地區按人均120—130元、中部地區按人均160—170元、西部地區按人均180—200元的標準進行補助。中央財政投入專項補助資金6.5億元(2004年、2005年分別投入2.5億元和4億元)，同時帶動各省級財政投入10億元。

2006年，中央財政共安排6億元補助資金用于農民工培訓。據農業部對9個專業的調查統計，財政對每個受訓農民的補助資金在2006年達到230元，為陽光工程的順利實施提供了資金保障。2007年，中央財政投入9億元，比2006年增加了50％，東、中、西部地區人均補助標準分別為173元、250元和300元，對于保證培訓質量和轉移效果，起到了重要作用。2008年，中央財政投入農民工培訓的資金達到44.15億元，重點向技術含量高的中長期培訓傾斜。地方自籌資金的培訓項目為5.04億元。2009年以后，很多地方政府增加了投入，配套的資金增多。

3.培訓人數不斷增加。2004年4月，農業部等六部委共同啟動實施的“陽光工程”，2004—2005年分別培訓農村勞動力250萬人和280萬人；2006—2010年五年內每年培訓600萬農民工。人力資源和社會保障部門組織的“農村勞動力技能就業計劃”，每年培訓800萬農民工。根據國務院農民工辦的調查統計，2008年，各地共實際培訓農民工大約有1950萬人，其中：人力資源和社會保障部門“技能就業計劃”培訓900萬人，農業部門“陽光工程”培訓950萬人，扶貧部門“雨露計劃”培訓150萬人。另外，針對有創業意愿的農民工進行創業培訓150萬人，科技部門“星火計劃”培訓200萬人，各地還開展了大量的引導性培訓和實用技術培訓。

技能培訓對農民工增收的效果超過正規教育，受過職業培訓的農民工更容易成為服務人員和生產工人。技能培訓除了增加收入，對促進農村富余勞動力轉移以及穩定農民工群體的就業有積極作用，還對農民工就業條件的改善、職業層次的提升起到了重要作用。

(二)我國農民工培訓存在的問題

1.對農民工培訓的認識有待提高。雖然國務院及相關部委就農民工培訓問題制定了規劃，先后發布了多項意見和通知，也啟動了多項針對農村勞動力轉移培訓的工程，但地方政府并未把培訓作為提高農民工素質、轉變經濟增長方式的重要途徑。他們更多的是關注農民工轉移就業本身，而非其就業技能的培訓提高。加之缺乏相關的社會保障制度，國家有關農民工教育與培訓的政策難以落實。

囿于眼光及農民工流動性相對較大等現實問題，用人單位往往把農民工培訓視為額外增加的成本，不愿對農民工培訓進行投資。而農民工自身，由于其大都從事工作時間長、報酬較低的體力勞動，培訓與否都能找到工作，所以他們認為培訓的意義不是很大，因而不愿投入時間和資金接受培訓。農民工對城市生活缺乏認同感，對政府及相關職能部門組織的培訓缺乏足夠的信心，也影響了農民工的培訓意愿。

2.農民工培訓存在供給與需求的錯位。公共服務均衡化是各國政府努力的方向。我國政府的公共服務職能并沒能得到很好的履行。雖然近年來政府對農民工培訓的重視程度已大幅上升，但農民工培訓的供給仍存在總量不足、結構失衡的問題。政府供給的培訓，即便是不足量的供給也存在著與需求之間的錯位。

現行的政府培訓項目的承辦者主要為縣以下(含縣)的培訓機構，培訓仍然以職前為主，在對接企業用工培訓和就業后再培訓等方面的服務不到位，不能引起農民工的興趣。培訓機構過于集中、布局不合理，教育與培訓內容與市場需求聯系不緊密，部分培訓機構培訓手段落后，農民工受益不明顯，既增加了學習者的經濟負擔，也增加了用工單位的成本。

農民工個人由于支付能力的局限，對培訓費用的支出意愿較低，因此，在選擇培訓內容時偏重于短期即可獲得收益的培訓項目。他們大多對從業能力培訓比較重視，對勞動強度低、預期收益狀況好的項目需求較高，對傳統性技術需求較低，對法律、城市生活常識、自我保護意識等內容持無所謂的態度。由于勞動力市場狀況及社會制度等客觀因素，有時農民工培訓并不能提高即時收入，這些不確定性因素限制了他們的參培意愿。

3.農民工培訓經費保障嚴重不足，資源過于分散。由于政府投入有限、用人單位投資動力不足，因此，資金緊缺成為當前農民工培訓工作中的瓶頸。由于農民工支付培訓費用能力偏低，投資于培訓的意識不強，而現實中個人需要承擔的比例又過大，影響了農民工參與職業技能培訓的意愿。

以國家財政投入力度最大的“陽光工程”為例，2004—2006年，中央財政共安排“陽光工程”專項資金12.5億元，省級財政配套資金達10億元，但相對于1.2億離土又離鄉的農民工群體而言，這些資金無異于杯水車薪。如果再包括離土不離鄉的農村勞動力，農民工的數量則達到2億，相較于這一數字，這些經費投入真是寥寥無幾。

盡管目前國務院扶貧辦、教育部、農業部、科技部、人力資源和社會保障部等部委及婦聯、共青團、工會等組織都有一定的培訓資源，也相應承擔著一定的培訓職能，但由于培訓資源分屬不同的部門，對不同層次、不同內容、不同方式的培訓工作缺乏整體協調和宏觀布局，反而不利于培訓資源的有效利用。整體培訓工作缺少一個強有力的管理部門來統籌，不利于有效整合培訓資源，也不利于形成培訓效果的激勵和反饋機制，難以形成政策支撐體系。

4.培訓內容不完善，質量難以保證。目前，我國農民工培訓內容不完善，不能切合農民工特點及需求，與就業脫節的情況比較嚴重，不適應農民工的學習需求，缺乏針對性和實效性。培訓項目主要局限于農民進城后的短時技能培訓，授課時并不考慮參訓農民工的文化基礎和層次，技能培訓缺乏針對性，課程和教學與崗位需求脫節現象比較嚴重，培訓質量和效率不高。培訓內容落后于市場需求，對農民工參與培訓后所學技能是否為社會急需顧及較少。低收費的培訓課程的職業主要分布在層次較低的范圍，技術含量較高的培訓和技能鑒定收費卻很高，讓原本收入就很低農民工只能望而卻步。培訓項目忽視相應的文化及思想觀念的培訓，像公益性服務、轉移前的引導性教育、城市生活常識教育和法律常識等培訓項目也較少，影響了培訓實效。

二、發達國家農民教育政策的歷史經驗

(一)完善的農民工教育培訓法律與制度

英國非常重視農民工職業教育與技術培訓工作，通過制定相關法律法規、培訓計劃及設置專門機構來支持和開展農民工培訓，并在經費上給予一定的資助。早在1723年就成立了農業知識改進會，這是近代最早的農業協會組織。1838年又成立了英國皇家農學會，農民工的教育培訓由此逐漸形成了制度。為了更有效地加強對農民工培訓，英國政府于1982年頒布了《農業培訓局法》，1987年又對該法進行了修改和補充。

為了解決農業過剩勞動力轉移問題，二戰后的美國順應經濟結構變化的新形勢，強化了政府干預手段，通過不斷提高農村勞動力的素質，使之適應非農業部門的要求，較順利地實現了向非農業部門流動。從20世紀50年代中期起，美國政府制定了多種加速農業人口轉移的立法和計劃，對進行職業轉型的農民工實行免費培訓，使農民工職業轉型培訓進入了一個新的歷史階段。

日本從明治維新時期起便出現了農民工進城現象，一戰后呈現出農村剩余勞動力大規模轉移現象。針對人多地少、資源短缺的特點，日本政府對農村剩余勞動力轉移進行了有效干預。日本政府特別重視農民工的教育培訓，通過立法和教育投資調節及獎勵措施進行總體規劃。1883年頒布的《農學校通則》、1958年頒布的《職業訓練法》、1977年頒布的《農業改良促進法》，明確了農民工教育培訓的地位，實施公共職業訓練和企業職業培訓、職業鑒定制度，強調校企協作關系。

(二)多元化的教育培訓形式

建立完善的系統以調動各方面資源，實行多元化的培訓形式，是發達國家開展農民工教育培訓的特點。經過多年的發展與整合，各國均建立了農民工教育培訓的高、中、初三級教育機構，教育培訓隊伍也實現了專業化，這為大批農村剩余勞動力素質的提高創造了條件。

英國既有國家舉辦的遍布全國的農業培訓中心，也有許多由農村企業公司、社會團體以及個人興辦的各種類型的短期培訓班。在聘用農民工教育培訓學校教師時，既非常重視審核應聘者的學歷、經歷，更強調教師的實踐技能，對聘用者還有六個月的試用期。

美國農民工教育培訓已有近150年的歷史。1862年制定《莫里爾贈地法》，以贈地形式建立了州農學院，強調理論與實踐相結合。美國積極倡導政府、協會、企業等在各個層面的合作伙伴關系，致力于推動他們之間信息的交流和合作。在美國，從事農民工教育培訓的教師不僅必須取得相當于農業教育的本科學位，還要在大學里學習過教育學和農業等相關方面的課程。

日本政府在二戰后十分重視農村基礎教育，這使農村勞動力在獲得非農就業機會時具備了良好的適應性。日本農業職業教育根據農民的文化水平分為不同層次。因而農村勞動力普遍具有較高的綜合素質和工作技能，這為培養非農化勞動力奠定了良好基礎。在日本，農民培訓包括大學本科教育、農業大學校教育、農業高等學校教育、就農預備學校教育和農業指導師教育。

(三)廣泛的教育資金來源

發達國家都有運用公共財稅政策支持農民教育和培訓的成功經驗，這些國家采取了一系列財政措施鼓勵農民工接受教育培訓。財政的直接撥款是培訓資金的主要來源，同時也十分注意多方面籌集經費。在制定農民工教育培訓政策法規時，鼓勵企業及相關部門以多種形式設立對農民工實施培訓的專項基金。

德國將農民工教育培訓經費列入國家財政預算，根據財政政策及各農業學校及培訓中心制訂的培訓計劃，安排專款撥付培訓費，因而農民工教育培訓經費來源穩定。國家還采取以企業、個人或團體集資建立培訓基金的方式，來籌集職業教育和培訓經費。德國政府還采取減免稅收的方式鼓勵企業與相關部門加強對農民工教育培訓。

美國農民工培訓的快速發展得益于公共財政的強大實力和政府對農民教育工作的重視。從1917年《史密斯一休斯法案》，到《2000年教育目標：美國教育法》，每一項法案都有經費支持。各級政府投入大量資金用于農民教育，現在美國財政每年用于農民教育的經費高達600億美元。美國早期把義務教育的重點都放在農村，這對提高農民的素質和農民工教育培訓對象的基礎起到了重要作用。

日本在二戰后對農業實行直接投資和長期低息貸款，特別是在農業教育上投入了大量的人力與物力。1894年頒布了《實業教育費國庫補助法》，通過立法在財政方面每年對各類職業學校進行定額支持，對從事工業生產人員的培訓機構給予優先支持。

(四)豐富的教育培訓內容

發達國家農民工教育培訓的內容與專業設置非常豐富，適應市場發展的專業和課程層出不窮。課程與專業設置的突出特點是，從市場的需要出發，及時調整專業并開設相關課程，在手段上規范農村成人教育的發展，在實施路徑上適時引導。

在英國，農民工培訓的內容非常豐富，開設的相關課程多達百余門。德國為提高培訓對象的文化素養和綜合素質，在農民工教育培訓內容中專門開設了哲學課程。美國的農民工教育培訓內容，既包括傳授生產管理和農業投資策略，并輔以職業經驗培訓，同時注意培養農民工創業能力、領導能力及團隊合作能力，幫助培訓對象將所學知識運用到社區、企業和農場中，幫助農民工建立自信。對農民工進行知識普及是日本農民工教育培訓的重要內容。除了中央和地方政府有關行政部門主要負責這項工作，農業改良普及中心、農協和農業青年俱樂部等組織和團體也有開展技術知識普及的義務。

三、發達國家農民教育政策對我國農民工培訓的啟示

對農民工培訓實行國家主導型的資助政策，幫助有培訓需求的農民工減輕個人培訓負擔，是發達國家的普遍經驗，也是推動農民工培訓發展的有效政策選擇。要提高培訓效率和質量，需要豐富的培訓內容作基礎，同時引導全社會尤其是高校參與農民工教育與培訓。

(一)明確政府在農民工培訓中的主導地位

農民工培訓對于政府、企業和農民工個人都具有不容忽視的積極意義。農民工職業技能的提升有利于促進勞動效率的提高，并能提高農民工個人的人力資本存量及增加經濟收入，同時農民工培訓市場本身也是一種經濟增長方式。但基于我國目前正大力推進城市化進程，大批農村勞動力向城市轉移，而現實是農民工的收入及獲得資源的能力都較低，政府應在公共服務上加大對農民工培訓的扶持力度。

政府首先必須轉變理念，加強國家對農民工培訓工作的組織領導和公共服務，明晰各級政府在農民工教育與培訓中的定位，將農民工培訓納入公共服務體系。把國家有關農民工教育培訓的方針政策，通過法規的形式規范起來，從根本上保障農民工教育與培訓的權利。

(二)保障農民工培訓的經費投入

農民工培訓具有不容忽視的經濟效益和社會效益，也是促進社會文明進步，實現和諧社會、友好社會的重要途徑，這是發達國家的普遍經驗。我國農民工基數大，培訓工作起步晚、需求量大，利用公共財稅政策鼓勵和支持農民工培訓機構的發展就顯得格外重要。由于農民的收入水平較低，加上跨省的農民工數量大，應當主要依靠中央財政增加對農村勞動力轉移培訓的投入，整體上將農民工培訓作為準公共產品來提供。同時建立對農民工短期培訓的公共財政支持體系，使其制度化和規范化，這是推動農民工培訓發展的重要途徑。

據國家統計局農村司統計，我國現有農民工總量約為2.3億人(其中外出1.5億人)，按每人100元測算，中央財政每年至少需要安排230億元財政資金用于農民工教育與培訓。除了建立完善的農民工培訓財稅支持體系，大幅度增加中央供給、財政轉移支付力度，也可對相關企業通過稅收調節來支持農民工培訓工作的開展和發展。建立農民工培訓國家專項基金，并利用行政和經濟手段調動地方政府、用人單位、農民工個人、社會組織及慈善機構參與農民工培訓的積極性。

(三)豐富培訓內容，提高培訓質量

目前，農民工培訓內容主要集中于職業技能和基本知識和基本常識的培訓，局限于農民進城后的短時技能培訓和轉移前的引導性教育，而都市生活常識和法律常識教育嚴重滯后。由于農民工的總體水平參差不齊，這就要求開展農民工培訓工作時，需要根據農民工的不同水平、不同行業等特點區別對待、合理定位，改變技能培訓缺乏針對性、課程教學與崗位需求脫節的局面。

高校參與農民工培訓工作，其培訓教育內容應該更加全面和豐富。要區別不同家庭狀況、不同層次的農民工。有針對性地開展培訓工作，且可采用不同的培訓手段和形式提高培訓質量。對文化水平相對較高的可通過多媒體等現代教學手段，以吸引其興趣并為其他農民工起示范和引領作用。培訓課程的職業分布應避免僅局限于低層次的范圍，除了常規的職業技能和基本知識培訓，還有必要對他們進行法律法規、精神素養及文明市民的教育，還要引導他們更新傳統觀念，與時代的發展水平相協調。農民工的培訓不僅要以滿足實際需要為目標，還應當對農民工進行心理方面的疏導，使其既獲得技能水平的提高，又有健康的心理和豁達的職業心態，使他們在提高職業技能的同時，法制意識、道德觀念、科學文化水平和人文素養都得到提高。

(四)引導全社會參與農民工教育與培訓

實施農民工教育與培訓，需要營造全社會重視農民工教育與培訓的良好氛圍，取得全社會的充分理解和廣泛支持。目前，農民工職業技能培訓的提供者主要是政府培訓計劃及非營利性職業技術培訓機構(含高校、中專校)、營利性職業技能培訓機構和用工企業，國家、地方政府(包括流入地和流出地)、農民工自身和用人企業是培訓的投資主體。農民工教育與培訓應強調實用性，要與農民工所從事的職業密切結合，因而可以發揮企業的主體作用來創辦農民工學校。同時要整合全社會的教育培訓資源(包括職業教育中心、職業培訓機構、綜合性教育機構以及社區學校)，為農民工教育與培訓提供有效幫助。