地方職業教育發展過程中的管理現狀及弊端

摘要：地方職業教育是國民教育的重要組成部分，在為地方經濟的發展中起著重要作用，職業教育的發展與地方經濟的發展相輔相成。在職業教育發展過程中，由于地方職業教育管理體制及模式上出現的弊端，從而導致職業教育資源浪費、職業教育辦學目的發生偏差，嚴重阻礙著地方職業教育的發展。研究地方職業教育的管理弊端，從而探索職業教育的發展新途徑是地方經濟發展的要求。

關鍵詞：職業教育；管理；弊端

中圖分類號：G710 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4156(2012)04-055-03

一、眉山市職業教育的管理現狀

眉山市目前全市職業教育機構已發展到31所，其中職業技術學院1所、中等職業學校30所，在校生6.4萬人，比建市時凈增了3.4萬人，增幅達283％。目前，眉山中等職業教育的招生規模，與普通高中的招生規模已大體相當，一個適應社會主義現代化建設需要的由公辦與民辦兩種管理模式構成的現代職業教育體系基本形成，并培養了大量的技能型人才，提高了職業教育對社會主義現代化建設的支撐能力。

眉山的職業教育管理屬典型的地方政府行政辦學管理模式，從宏觀上省教育廳作為眉山職業教育的領導機構，具體由省高教處、省職成教處行使管理職能。眉山的職業教育管理體制是一種縱向層級機構，實行“統一領導，分級管理”的形式。眉山市教育局和各區縣教育局有分管職教的領導，他們通過職教科和教研室實施對職業學校的教學管理；不管是民辦職業院校還是公辦職業院校，他們的組織機構都是按層級組合而成，不同的層級具有不同的功能。職業院校目前的管理，大多采用傳統的人事管理方式，主要是業務管理、制度管理。一方面由于管理上的落后，很多職業院校人浮于事、平均主義，嚴重影響了職業院校的辦學質量和效益；另一方面因高等職業技術教育歸類學歷教育，由省高教處負責；中等職業教育與培訓，則由省職成教處負責。這種非統一的管理機構設置，造成了職業教育管理職能上的分裂格局，同時影響了職業教育政策法規上的統一性、整體性。地區職業教育這種管理體制決定了其投資體制以及教師管理、教學管理、畢業生管理、干部管理、組織管理的體制。

(一)地區職業教育的投資體制

眉山市成立于1997年，因成立時間較短，財政經費薄弱，市政府在職業教育上的重視程度不夠，沒有形成固定的投資制度。市級職業院校由市財政統籌，市財政以現有教師人數實行差額撥款方式撥給職業院校教職工工資，其余為收取學生個人學費；而各縣職業學校是由縣教育局統籌。由于國家未對中央、省、市和縣級政府的具體投入職業教育經費責任進行劃分，就在客觀上形成了以縣級政府投入為主的投入機制。職業教育近幾年雖發展很快，但從觀念上依然沒有擺脫被邊緣化的境地，職業教育依然備受學生和社會的冷落；市、縣各職業教育學校存在明顯差距。市級學校硬件好、教師超編；而財政薄弱的縣職業學校、教師合格的少，甚至需要找代課教師上課。因此眉山市發展職業教育的體制和外部環境需要進一步改善，依法治教的工作需要進一步深化和落實。

(二)地區職業教育的學校管理體制

眉山的職業院校分為兩類：一是高職類，二是中專、職高和技校類。高職受省職教處領導，而業務上受眉山市教育局指導；中專、職高和技校等學校直屬于眉山市教育局職教科管理。各職業院校受國家大統一的制約，如當前職業教育的證書體系包括了學歷證書、職業資格證書兩類。職業教育學歷證書由教育部門頒發、管理，職業資格證書則由人力資源和社會保障局核發、管理。這種大統一下的職業教育證書體系的多頭管理，導致了地區之間不同種類的職業資格證書在內容上缺乏溝通，在認證時存在互不相認的現象。

(三)地區職業教育的師資管理

眉山市人力資源和社會保障局按照《事業單位人員聘用管理實施辦法》對各職業學校在職教職工實行聘用制，轉變人事身份，改革用人機制；在職稱評審上實行結構比例調控。同時對新進教師實行公開招考，由市人力資源和社會保障局統一組織考試。這些措施對提高教師工作積極性，保證各學校教學質量起著重要作用。但實行聘用制后教師的流出自由，而在進人上受市政府的進人計劃控制，進人必須先申報計劃，再層層報批，手續復雜，效率低下，一般各職校當年選的人要第二年才能辦完用人手續，對招聘的教師質量也缺少必要的資格控制和質量監控手段，導致職業教育院校師資隊伍建設不適應職業教育的改革與發展；因此，地區職業教育的師資管理也是一個十分薄弱的環節。目前，職業院校專業教師隊伍兼職多、流動性大等問題的存在，歸根結底是人才管理制度的弊端所致。長期以來，教師由國家“統購統銷”，缺乏開放的教師人才市場，傳統體制下國家指令性計劃配置方式所導致的強制性、非流動性和非競爭性的缺點在各地區仍然存在。因此，打破地區職業院校與地區各企業專業技術人才流動的壁壘，疏通流動的渠道，建立統一的師資市場，顯得非常重要。

(四)地區職業教育的教學組織管理

由于眉山各職業院校在學校管理上受大統一下的職業教育證書體系的多頭管理，因此，這些職業院校的在教學組織管理上采用的大都是傳統的以教師為本位的、以班級為單位的、封閉式的、全日制教學組織形式。在課堂管理上，教師主要是知識的提供者，學生幾乎沒有選擇的余地，無論是任課教師的安排，還是學習內容、方式、地點、考核辦法的選擇，學生基本上處于完全服從的位置。教學組織形式比較單一、古板，難以滿足部分學時制的學生的學習需要，教學管理工作效率十分低下。職業教育要求重視實踐教學，教育部強調在編制教學計劃時，實踐教學的課時比例一般不少于50％，綜合實習一般不少于一學期，以此來強化職業技能訓練，增強學生實踐應用能力。但是，在各地區由于受資金方面的限制，目前職業教育的實驗設備條件、實訓基地條件還十分有限，普遍落后于行業、企業的生產技術現狀，難以滿足實踐教學的需要。

(五)地區職業教育的畢業生管理

眉山管理職業學校畢業生的部門是市人才交流中心和各校就業辦。但是人才交流中心在畢業生追蹤調查及畢業生就業的激勵機制上落實不到位，同時以就業為導向的職業教育本應是全社會共同關注的問題，但地區職業教育在本地急需大量應用性人才的基礎上在政策上畢業生沒有得到支持和保障。因此，各地區需要政府為職業教育創造條件，增加就業崗位，擴大就業門路；落實職業資格的確認和就業資格準入制度，促進高素質技能人才的高質量就業；積極調整教育結構，重視職業教育在國民素質教育和穩定社會秩序方面的重要作用，鼓勵初中后、高中后生源向職業教育的分流，構建人才立交橋，讓更多的人通過職業教育獲得謀生的手段和技能；同時促進就業需要用法律的形式加以保證，有必要將勞動就業的有關政策上升到法律、法規的高度來加以規范。

(六)地區職業教育的干部管理

眉山市級職業學校的領導干部由市組織部任免，而縣級職業學校的領導是由市教育局任免。在各職業學校普遍實行了校長負責制、教職工聘任制和崗位責任制，對管理層實行聘任制和任期目標責任制，學校黨支部起政治核心和保證監督作用，規模較大的學校有教職工代表大會制度。上述管理體制既能維護校長的集中統一指揮，又有利于發揮教職工的民主管理和民主監督作用，還能充分調動管理層的積極性。但職業院校的領導由市組織部任免，使職業教育觀念不能更新，缺乏辦學自主性。

二、眉山市職業教育管理的弊端

從歷史看，眉山市現有的職業教育管理模式在很長一段時間對該市職業教育的發展起著重要作用。但是由于眉山市是從樂山地區劃分出來后新成立市，全市職業教育發展歷史比較短，職業學校和在校學生的數量也很少，在這種情況下形成的職業教育管理模式或多或少帶有普通教育教學管理主要特征的、組織嚴密、運作有序、效率較高的行政化教學管理模式，隨著職業教育的發展，特別是眉山市職業技術學院成立屆，原有的職業教育管理模式存在的弊端就逐步顯現出來。

(一)大統一管理，缺乏地區差異

眉山職業教育在管理上實行的是大統一管理，沒有考慮各區縣之間的經濟地域差異。在眉山仁壽縣人口多，地處小山區，農民收入低，多數家庭難以承擔子女教育費用，加之當前職校畢業生就業和升學機會少，導致仁壽職業教育招生難、辦學難的矛盾更為突出。在這些地區職業教育的基礎本來相當薄弱，這些地區職校生均預算內教育經費還不到眉山市區的一半，辦學條件與眉山市區的差距更大。市政府在生均投入，教師工資劃撥，實驗設備建設采取統一管理模式，對眉山市整個職業教育的發展起作阻礙作用。同時，眉山市原有的職業教育管理模式促進職業教育發展給力不足，甚至可能束縛職業教育發展。面對職業教育市場的挑戰，職業教育管理部門的管理思路和市場內在邏輯尚沒有達成有效的統一，現有政府的職能對職業教育還有相當程度的束縛力，如硬性要求各縣職業教育必須達到50％-60％的比例，這種忽視具體地區差異的指令，造成了職業教育脫離實際，產生教育、效用“兩張皮”的后果。

(二)職業教育分散，資源浪費

《國務院關于大力發展職業教育的決定》指出，“推動公辦職業學校資源整合和重組，走規模化、集體化、連鎖化辦學的路子”，形成“在國務院領導下，分級管理；地方為主，政府統籌，社會參與”的管理體制。《決定》為深化職業教育改革、協調發展職教事業明確了主攻方向。但眉山市職業教育辦學管理體制改革長期滯后，條塊分割，普通教育、成人教育、職業教育分離，五縣一區各有重點高中2—3所，同時中專，職高、技工學校中既有民辦又有公辦，特別是民辦學校，為吸引生源，不經過市場調研，不管師資、設備，盲目擴大招生專業，形成各校專業重復。眉山市31所職業院校，每所學校都開辦了計算機應用專業，有8所學校開辦機電一體化專業，原有3所學校開辦學前教育專業，現各中職學校又一擁而上一起申報，不但造成資源的浪費，專業質量也參差不齊，不能形成合力，缺乏有影響的專業品牌；各校缺乏有效的溝通和整合，“各唱各的調”，各求各的生存道，難以形成合力。加之中職學校無序競爭，互相挖奪生源，不僅導致招生成本提高，辦學效益下降，而且嚴重損害了職業教育的整體形象。

(三)職業教育辦學目的發生偏差

作為教育的一個重要組成部分，職業教育的培養目標主要是針對不同的職業或職業崗位培養面向生產、管理、服務第一線的中、高級應用型技術人才。教育部職業成人教育司[2000]1號文件《關于全面推進素質教育深化職業教育教學改革的意見》中對職業教育培養目標的最新規定是“職業教育要全面貫徹黨的教育方針，轉變教育思想，樹立以全面素質為基礎、以能力為本位的新觀念，培養與社會主義現代化建設要求相適應，德智體美等全面發展，具有綜合職業能力，在生產、服務、技術和管理第一線工作的高素質勞動者和中初級專門人才”。這個培養目標體現了對人才能力要求的綜合性、素質要求的全面性，突出了非專業能力對個人生存和發展的基礎性、決定性作用。但是在眉山市，很大一部分職業院校在辦學目的上出現了偏差，片面強調職業教育的經濟功能，許多職業院校把頂崗實習既作為培養學生就業能力的主要手段，又作為降低辦學成本的經濟來源。頂崗實習確實是提高學生實踐動手能力的重要途徑，對學生崗位技能的形成起著重要的作用，但需要大家關注的是，在實際的頂崗實習過程中，企業為了降低生產成本，不是按照培養學生的職業能力來安排頂崗實習的各個環節，使學生在不同的工作崗位熟悉工作任務，了解工作過程，提高不同崗位的職業技能，而是把學生固定在某一工作崗位，作為廉價勞動力來使用。這雖然有助于提高學生某一崗位的就業技能，卻不利于學生職業能力的形成，更不利于學生將來的職業流動。從經濟的視角來強調職業教育為社會發展和經濟建設服務，為促進就業和再就業服務，是無可厚非的，但過度關注職業教育的經濟功能，忽視職業教育的育人功能就違背了教育的基本規律。

(四)職業教育缺乏深層次體系

完善職業教育人才培養體系對職業教育的發展起著重要的推動作用。教育部副部長魯昕前不久在重慶市教育工作情況匯報會上表示，上中職中專的孩子今后有望繼續學到本科甚至專業碩士，“我們正在建設這樣一個體系”。她認為，職業教育當前要解決的首要問題就是比例問題。“1:1”結構是在科學發展觀指導下實現教育增長方式的轉變和教育結構調整的重要戰略指標。地方職業教育目前學歷最高為大專。由于學歷的限制，使職業教育的地位、生源等受到極大的限制。職業教育自身的體系應該由專科、本科和研究生等三個層次組成，可以實行學分制，根據積分情況頒發畢業證書。根據眉山市經濟建設和社會發展對不同層次、不同專業人才的需求，進一步調整教育結構，大力發展多層次、多形式的職業教育，深入推進以初中后分流為重點的教育分流，進一步建立和完善符合眉山市實際的職業學校教育與職業培訓并舉，與其他教育相互溝通、協調發展的職業教育體系。目前的職業教育包含初等職業教育、中等職業教育和高等職業教育，按照2006年教育部關于提高高等職業教育質量的16號文件，高等職業教育應該具有大專、本科，甚至工程碩士、工程博士等不同層次的一套完整的支撐體系。這就需要改革現有職教人才培養體系，架設職教青年成才的“立交橋”，以讓優秀的學生一進職教門就能看到希望，讓高分學生敢進門；讓學有余力的學生能夠擁有進一步深造的機會。