防汛抗旱辦公室發展歷程回顧與展望

松遼委防汛抗旱辦公室

作者：崔桂鳳，鄭 強，王開麗

2012年，是松遼水利委員會（以下簡稱松遼委）成立30周年的喜慶年份。在過去的30年里，作為松遼委的一個主要職能部門，防汛抗旱辦公室和松遼委一樣，經歷了成立之初的探索，嘗試了不斷完善和提高，最終達到了今日的輝煌?；仡欉^去，不禁感慨萬千，展望未來，更加躊躇滿志。

1 防汛抗旱辦公室發展歷程

1.1 防汛抗旱辦公室沿革

松遼委防汛抗旱辦公室最早是松遼委成立之初的工程管理處，成立于1983年11月。1988年1月，松遼委成立了防汛抗旱辦公室，與工程管理處合署辦公，并下設白山、豐滿水庫防洪聯合調度辦公室、遼河三江口地帶聯合防汛辦公室和通訊站。

1993年12月，松遼委把當時的工程管理處和農村水利水土保持處合并后組建水利管理處，防汛抗旱辦公室與水利管理處合署辦公。

2002年4月，水利改革新的“三定方案”執行后，防汛抗旱辦公室以獨立的處室成為松遼委的一個職能部門，負責松遼流域的防汛抗旱日常管理工作。2002年成立松花江防汛總指揮部（2009年更名為松花江防汛抗旱總指揮部）和2011年成立遼河流域防汛抗旱協調領導小組后，防汛抗旱辦公室承擔兩個指揮機構辦公室的具體工作。

1.2 各階段主要工作內容和特點

按照工作的內容和特點來分，可以分為3個階段，即探索階段、提高階段和輝煌階段，每個階段大致為10年時間。

1）探索階段（1983—1992年）

該階段防汛抗旱辦公室的主要精力著重在工程管理上，即水庫管理、河道管理和綜合經營管理。但自從1987年成立白山、豐滿水庫防洪聯合調度辦公室和遼河三江口地帶聯合防汛辦公室后，在防汛方面上開始了探索，防汛管理上也漸漸有了起步。這個階段大致開展了如下工作：每年汛前開展松遼流域防汛檢查工作，召開白山、豐滿水庫調度會議和遼河三江口地帶聯防工作會議，汛期開展負責調度的水庫工程（白山水庫、豐滿水庫，察爾森水庫）的調度工作；在三江口地區開始興建專用的通訊線路；大水期間，為白山、豐滿水庫防洪聯合調度領導小組提供調度預案；積極參加遼河三江口地帶的抗洪搶險工作。

這個階段的工作特點就是防汛職能比較單一，抗旱任務基本沒有涉及，只重點關注松遼委的直管工程察爾森水庫和白山、豐滿水庫以及遼河三江口地區，對于松遼流域面上的防汛動態關注的比較少，防汛手段單一，現代化水平落后。這個階段對如何開展防汛抗旱進行了探索，取得的成績主要是戰勝了1989年東遼河大水和1991年第二松花江大水。1991年，為白山、豐滿水庫防洪聯合調度領導小組制定科學調度方案，使得豐滿水庫的最大泄流量僅為3 000 m3/s，為下游減免洪災損失2.48億元。

2）提高階段（1993—2001年）

這個階段防汛抗旱辦公室最主要的工作和特點就是全面開展了防汛現代化建設。利用計算機、遙感、網絡、大型數據庫、地理信息系統、地球衛星定位系統等現代技術進行防汛管理。1995年在遼河三江口地帶建成了水情自動測報、微波一點多址通信及衛星通信系統，1998年組織完成了松遼流域防汛指揮系統總體設計，1999年開發建設完成了松遼委防汛計算機網絡系統。1999年率先完成了全國水庫洪水調度系統建設第一批試點項目察爾森水庫洪水調度系統，2001年開發完成了基于Web方式的松遼流域防汛信息查詢與會商系統，松遼流域防汛指揮系統框架基本形成。除此之外，這個階段防汛抗旱辦公室還重點開展了兩項工作：一是參與完成了《關于加強嫩江松花江近期防洪建設的若干意見》、《關于加強遼河近期防洪建設的若干意見》、《松花江流域防洪規劃》和《遼河流域防洪規劃》的編制工作，提出了很多中肯的防洪建議；二是參與處理多起水事糾紛，圓滿解決了遼河三江口省際之間的水事矛盾、綽爾河水事糾紛、老哈河水事糾紛、通榆滯留洪水處理等。

這個階段在前10年探索的基礎上，防汛抗旱管理工作主要成績體現在戰勝了1995年和1998年大水，參與調度白山、豐滿水庫，直接調度松遼委直屬工程察爾森水庫，大幅提高了松遼委的防汛抗旱現代化水平。1995年，在豐滿水庫發生超百年一遇洪水的情況下，防汛抗旱辦公室積極組織人員制定調度預案，為白山、豐滿水庫防洪聯合調度領導小組決策提供科學依據，豐滿水庫的最大泄流量僅為4 500 m3/s，保護了下游沿岸堤防安全，為下游減免洪災損失176.8億元。1998年，防汛抗旱辦公室從全局角度制定科學的實時洪水調度方案，充分挖掘了察爾森水庫的潛力，極大地減小了下游地區防洪搶險壓力和洪災損失，為下游減免經濟損失達76.28億元。

3）輝煌階段（2002—2012年）

這個階段，防汛抗旱辦公室積極貫徹治水新思路，積極踐行防汛抗旱“兩個轉變”，積極探索流域管理和區域管理相結合的管理流域新模式，積極應對全球氣候變化給防洪減災帶來的新挑戰，使松遼委防汛抗旱工作達到了輝煌。10年來，在防汛抗旱辦公室的積極準備和組織下，先后成立了松花江防汛抗旱總指揮部（2002年至2009年期間為松花江防汛總指揮部）和遼河流域防汛抗旱協調領導小組，完成了松花江洪水調度應急方案、遼河流域洪水調度方案、白山豐滿水庫防洪聯合調度方案、尼爾基水庫調度方案、察爾森水庫洪水調度方案的編制工作；完成了松遼委防汛抗旱工作規程的編制工作；完成了松遼委防汛指揮系統一期工程建設項目、亞行貸款洪水管理項目、水庫汛限水位動態運用研究、蓄滯洪區建設和管理規劃；開展了洪水風險圖繪制、洪水資源利用、抗旱應急調水預案研究等項目。組織完成了嫩江、松花江省界圍堤調查與行洪影響評價工作，積極參加處理各種突發事件，如黑龍江省伊春市和遼寧省撫順市的山洪災害、撫順市露天煤礦地質災害、遼寧省和內蒙古自治區界河老虎山河水事糾紛、內蒙古自治區阿爾山地區桃花水災害、黑龍江省雞西市煤礦坍陷、吉林市打撈漂浮化工桶等事件。這10年，防汛抗旱辦公室通過積極協商科學調度、全力搶險，成功應對了2010年發生的松花江流域大洪水和2009年松花江流域發生的嚴重干旱災害，有力地推動了松遼委防洪抗旱管理工作，提高了防洪抗旱管理水平，防汛抗旱辦公室得到了水利部和國家防汛抗旱總指揮部的認可和好評。

這個階段防汛抗旱辦公室的工作最鮮明的特點就是強化指揮調度、應急管理和現代化管理。回顧這10年，防汛抗旱辦公室分別在抗御松遼流域大洪水、解決洪水與干旱矛盾、執行依法行洪政策、團結治水全力搶險以及提高現代化水平等工作中，積極組織、科學調度、有效協調，取得了令人矚目的業績。通過不斷探索防洪抗旱管理的新思路，總結出許多面向未來、科學有效的管理方法和經驗，值得在今后的工作中借鑒學習。

2 取得的主要成績和經驗

2.1 主要成績

30年來，在松遼委黨組的領導下，防汛抗旱辦公室這個集體踏實肯干，工作上不斷開拓進取，關鍵時刻能發揮重要作用，分別在機構建設、管理模式、基礎工作建設、管理制度完善、協商機制制定、科學調度、應急管理、現代化建設、科研合作和抗旱管理等10個方面取得了可喜的成績。

1）不斷完善組織機構建設，充分發揮流域機構和指揮機構的作用。承擔兩個指揮機構辦公室的具體工作，在抗旱實踐中不斷理解防汛抗旱“兩個轉變”中全面抗旱的含義，進一步建立健全了抗旱組織指揮體系，將原來的松花江防汛總指揮部改名為松花江防汛抗旱總指揮部，增加了流域和指揮機構的抗旱職能，成立了遼河流域防汛抗旱協調領導小組，增加了遼河流域和鴨綠江流域應急調水內容。

2）不斷探索流域管理和區域管理相結合模式，創新開展防汛抗旱工作。2002年以后成立松花江防汛指揮部的思路就是建立起流域管理和區域管理的一種新型管理模式，如在調度豐滿水庫權限上，放流4 000 m3/s以下由省級防總負責，調度4 000 m3/s以上由流域防總負責。2011年，成立了遼河流域防汛抗旱協調領導小組，同樣規定了不同條件下的流域與區域管理的范圍。

3）加強防洪抗旱管理基礎工作建設，不斷提升防洪抗旱綜合能力。防汛抗旱辦公室組織制訂了松花江防御洪水方案、遼河流域洪水調度方案，組織編制和完善了各種防洪方案和預案，健全和完善各項防洪責任制，制定和完善了各種規章制度，每年汛前明確重點防洪水庫的防洪責任人，審批各種直屬防汛工程的度汛方案，不斷提高防汛抗旱綜合能力。

4）逐步完善洪水管理相應制度，為全面進行流域洪水管理奠定扎實基礎。防汛抗旱辦公室通過開展洪水風險圖制作試點和風險圖制作一期工程，探索了建立洪水風險管理制度的方法和手段。通過開展的非防洪工程和防洪工程的洪水評價工作，不斷完善了洪水影響評價制度；通過編制松遼流域蓄滯洪區建設與管理規劃和胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區安全建設規劃，基本建立了蓄滯洪區管理制度的框架。

5）充分發揮流域機構的協調和監督作用，實現和諧治水目標。防汛抗旱辦公室履行組織、指導、協調和監督職能，不斷完善流域內各部門協調機制，強化和諧治水的管理理念。督促各省區修訂了各類防洪方案和預案，制定各類應急預案，通過防汛檢查，落實各種防洪管理制度，積極為跨省區河流的有關省區傳遞水情信息，實現和諧治水、共同抗洪的目標。

6）不斷提高防汛抗旱日常管理能力，發生洪水和干旱災害時做到科學調度。防汛抗旱日常管理包括調度洪水和抗旱應急調水。在2010年大水過程中，防汛抗旱辦公室積極配合松花江防總科學調度洪水，共組織60余次防汛會商會，19次下達白山、豐滿水庫調度令。2009年5月至6月松花江流域發生嚴重旱情，防汛抗旱辦公室及時組織實施了松花江流域抗旱應急調水工作，緊急從尼爾基水庫調水1.92億m3從豐滿水庫調水0.8億m3，從察爾森水庫向下游補水1 800萬m3，有效緩解了下游的旱情。

7）逐步完善應急管理機制，不斷提高防洪抗旱應急管理能力。近幾年，防汛抗旱辦公室根據預案在發生突發事件時能快速反應、積極處理。針對2010年7月28日第二松花江上游發生的特大洪水，及時啟動防汛Ⅲ級應急響應和Ⅱ級應急響應，先后組織20多個工作組和專家組奔赴吉林省的永吉、榆樹、德惠等二松沿江各地以及遼寧省的丹東、撫順、本溪、鐵嶺等地指導抗洪搶險。

8）重視新技術的應用，不斷推進防洪抗旱管理現代化水平。幾年來，通過組織開發松遼委防汛指揮系統一期工程，將國內最新的防洪抗旱管理方面的計算機管理技術吸納進來，通過建設防汛水情分中心、計算機骨干網系統、水情查詢系統、洪水預報系統、洪水調度系統，防汛抗旱會商系統、防汛抗旱服務系統等，全面提升了信息采集、報送傳輸、處理、預報預測、指揮決策的現代化水平。

9）大力開展科研合作項目，充分吸取國內外最新管理技術。多年來，通過與國際機構、大學院校和科學院所等合作的方式開展防汛抗旱管理項目，吸取了國內外許多先進的理念和技術，將松遼委的防洪抗旱管理水平提高到國內領先水平。

10）不斷促進抗旱管理工作，全力為松遼流域四省區抗旱提供服務。組織完成了各級水行政部門的抗旱規劃并開始實施；組織編制抗旱預案，積極參與流域內抗旱檢查工作，落實有關抗旱預案；不斷加大對抗旱工程調度的力度，組織了2009年緊急抗旱情況下應急調水工作。

2.2 主要經驗

1）領導重視，創新思維，狠抓重點帶動全局。松遼委的各級領導非常重視防洪抗旱管理工作，他們積極思考，大膽創新，不斷提出各種得力的防洪抗旱管理舉措和新思維，使得防汛抗旱辦公室抓住了工作重點，以重點工作帶動了流域防汛抗旱全局。實踐證明，領導重視是做好防汛抗旱工作的關鍵保證。

2）健全機構，明確職能，充分發揮合力進行防汛抗旱。無論是探索階段的白山、豐滿防洪聯合調度領導小組和遼河三江口地帶聯合防汛辦公室，還是輝煌階段的松花江防汛抗旱總指揮部和遼河流域防汛抗旱協調領導小組，都有明確的職能和效力，這些機構的各個成員在一起發揮合力，使得防汛抗旱管理有序高效。

3）以防汛抗旱“兩個轉變”為指導，科學進行防洪抗旱管理。在多年來的防汛抗旱管理實踐中，防汛抗旱辦公室一直堅持防汛抗旱并舉，時刻以“兩個轉變”為指導方針，工作中努力實現由控制洪水向洪水管理轉變，由單一抗旱向全面抗旱轉變。在編制松花江流域防洪規劃的過程中，提出興建胖頭泡和月亮泡兩個蓄滯洪區就是給洪水出路的一種探索，并且后續編制的幾個防洪重點地區的洪水風險圖也是落實給洪水出路的現代防洪理念。

4）不斷加大防汛抗旱廣度和深度，積極為四省區服務。多年來，防汛抗旱辦公室不斷加大防洪抗旱管理范圍，從過去的直屬工程管理逐漸轉到整個松遼流域的防洪抗旱管理上來，把管理的重點放在松花江流域的同時，增加了遼河和鴨綠江等流域的工作內容；防洪抗旱管理的深度也在不斷增加，從原來單一的洪水調度管理轉到包括抗旱、調水、應急管理等全面管理上來。通過這些舉措，松遼委能夠全方位為流域內四省區防汛抗旱服務。

5）重視防汛抗旱現代化建設，為防汛抗旱管理提供可靠保證。在提高階段，由于大力開展防汛抗旱現代化建設，使得防汛抗旱辦公室在抗御洪水時能得心應手、臨危不亂，取得了1998年抗御流域特大洪水的勝利。在輝煌階段，通過開展防汛指揮系統一期工程建設和亞行洪水管理等項目，為新時期的防汛抗旱提供了強有力的技術保障。

6）加大防汛抗旱基礎工作的力度，確保防洪抗旱順利進行。近10年來，防汛抗旱辦公室開展的方案、預案編制、防洪數據庫建設等基礎工作扎實、可靠，編制完成的方案和預案在抵御大洪水和嚴重干旱過程中起到了舉足輕重的作用，有力地保證了防汛抗旱工作的順利開展。

7）廣泛開展項目合作，加大人力和資金投入。幾十年的防洪抗旱實踐，讓防汛抗旱辦公室認識到了開展項目合作的重要性，嘗到了項目合作的優勢和好處。只有開展廣泛的合作，才能爭取到更多的投資，才能鍛煉干部和隊伍，進而提高管理水平。

3 當前面臨的防汛抗旱形勢

當前是松遼流域全面建設小康社會、加快轉變經濟發展方式的關鍵時期，也是推動水利跨越發展、促進傳統水利向現代水利加快轉變的重要時期，保民生促發展的要求越來越迫切，全球氣候變暖對松遼流域防汛抗旱工作的影響越來越顯著。松遼流域面臨著嚴峻的防汛抗旱形勢。

1）面臨著全球氣候變暖帶來的影響。近年來，氣候形勢愈發復雜多變，反常性、不可預見性、突發性日益凸顯。受其影響，松遼流域局地突發強降雨、區域性嚴重干旱等極端天氣事件明顯增多，呈現出多災并發、重災頻發，時空異常、旱澇急轉的特征，防御難度極大，安全威脅與日俱增。

2）面臨保障民生的迫切要求。防洪保安全、抗旱保供水是人民群眾最基本的需求，是人民群眾最關心的利益，是最直接最現實的民生。

3）面臨著防汛抗旱工程和管理上的一些差距。防汛抗旱工程體系尚不完善，監測預報預警能力還有待突破提高。防汛抗旱保障水平急需提高，防汛抗旱社會管理急需全面推廣和實施。

4）面臨著防汛抗旱科技應用水平依然偏低的實際。防汛抗旱指揮系統尚未覆蓋到基層，利用遙感、遙測等高新技術開展災情調查和評估剛剛起步，抗洪搶險現代技術和裝備水平建設相對滯后，抗旱監測預警和指揮調度手段尚不完善，高效節水等抗旱措施應用不足。

面對以上形勢，防汛抗旱辦公室清醒地認識到，防汛抗旱工作是一項具有長期性、復雜性、艱巨性的工作，只有立足于流域內的民情和水情，不斷加強防汛抗旱基礎建設，不斷加大防汛抗旱工作力度，不斷提高防汛抗旱減災能力，才能迎接未來防汛抗旱工作的各種挑戰。

4 當前和今后的工作思路和工作重點

4.1 工作思路

以2011年中央一號文件為指導，全面貫徹新時期治水新思路，防汛抗旱辦公室全力以赴按照全國防汛抗旱會議的部署，堅持防汛抗旱并重，強化流域防汛抗旱調度和管理，強化能力建設和應急管理，通過各種有效手段和措施，努力減少流域內的洪澇和干旱損失，為流域經濟社會平穩較快發展提供安全保障。

4.2 工作重點

防汛抗旱辦公室當前和今后的重點工作有如下三方面：

1）加強組織協調，突出科學調度。一要提前做好防汛抗旱各項準備。認真組織召開松花江防總工作會議和松遼委防汛工作會議，視情況召開遼河流域防汛抗旱協調領導小組工作會議。二要落實水庫防汛責任制。開展直屬工程防汛檢查，協助并參加國家防總流域防汛抗旱檢查。三要做好汛期防汛抗旱值班工作，密切關注汛情旱情變化動態，及時匯總反映流域防汛抗旱動態信息，視情況及時派出工作組指導地方抗洪搶險工作。四要全力做好白山、豐滿、尼爾基、察爾森水庫，胖頭泡、月亮泡蓄滯洪區的防洪調度。

2）加強基礎工作和能力建設，大幅提升應急管理能力。盡快完成松花江防御洪水方案的報批工作，積極開展松花江洪水調度方案、尼爾基水庫汛限水位動態控制調度方案、察爾森水庫調度方案的編制工作，完成松花江抗旱應急調水預案的編制和報批工作。

3）大力開展防洪有關工作，不斷拓寬防汛抗旱工作范圍。做好國家防汛抗旱指揮系統（二期）松遼委建設項目、繼續組織開展洪水風險圖試點規劃同意書審批、山洪災害防治工作、中小河流治理、中小型水庫除險加固、流域干旱區劃及旱災風險評估研究等防洪有關工作。不斷探索流域管理和區域管理相結合的防汛抗旱工作模式，不斷拓寬防汛抗旱工作范圍。