不斷開拓進取開創水土保持新局面

松遼委水土保持處

作者：陳 光

水是生命之源，土是萬物之本，水土資源是人類賴以生存和發展的基礎。在喜慶松遼委成立30周年之際，回顧水土保持工作取得的成就，我們感慨萬千、斗志昂揚。30年來，松遼委水土保持處從探索小流域治理試點開始，經過不斷學習，不斷完善，不斷提高，在委黨組的正確領導下，松遼流域水土保持工作取得了可喜成績，多次受到水利部和國家有關部門表彰。本文，將對松遼委水土保持工作走過的歷程、取得的成績和經驗、面臨的形勢和挑戰、當前和未來的工作重點，做以簡要回顧和展望。

1 松遼委水土保持機構設置

1982年松遼委成立之初，水土保持工作在地方水利處，屬于處內的一個科，1990年，地方水利處更名為農村水利水土保持處；1993年，農村水利水土保持處與工程管理處合并，成立水利管理處；1995年，恢復農村水利水土保持處設置；2000年，松遼流域水土保持監測中心站成立，與農村水利水土保持處合署辦公；2002年在機構改革中，成立了水土保持處，2004年松遼流域水土保持監測中心站獨立設置不再與水土保持處合署辦公。

2 松遼委水土保持各階段主要工作和特點

2.1 初期探索階段（1983—1997年）

在松遼委成立后的前十幾年里，國家重點關注是黃土高原。80年代初水利部開始在松遼流域遼寧省首次開展了為期5年，3條小流域水土流失治理試點，在取得成功經驗之后，1984年陸續在吉林省、黑龍江省和內蒙自治區的不同類型區，開展5年為一個時限的小流域治理試點。按照水利部的要求，松遼委水土保持處與各級水行政主管部門用了近20年時間，總共治理了35條試點小流域，治理水土流失面積435 km2。通過試點和探索，總結出了不同類型區的水土流失規律及小流域治理模式，實現了試點小流域的山、水、田、林、路的全面發展，效益顯著，起到了以點帶面的示范作用。1983年，柳河流域的彰武、阜新縣和庫倫、奈曼旗被列入全國八大片重點治理區，經過10年治理（簡稱一期工程），防治水土流失效果非常明顯，沙丘變綠洲；1993年之后，大凌河流域也被列入全國重點治理區（簡稱二期工程），分兩個階段實施共計10年，包括遼寧省增加朝陽等8個縣，內蒙自治區增加寧城、敖漢旗。總體上看，1997年以前，國家在東北地區水土流失治理的投入及工程規模屬于試點探索及初級治理階段。

2003年以后，柳河、大凌河流域國家重點治理又進行了三期工程（5年）和四期工程（5年）。截止2011年底，柳河、大凌河流域國家重點治理工程實施了30年，項目涉及18個縣（市、旗），累計治理水土流失面積6 000多km2。

2.2 宣傳提高階段（1998—2002年）

1998年以后，松遼委多次組織到流域內四省區調研，全面了解并掌握黑土區水土流失現狀情況，一方面積極組織協調四省區編制了《松花江、遼河流域中上游水土保持生態環境建設項目建議書》，并以內政發〔1999〕68號文聯合上報國務院，引起國務院有關部門高度重視。另一方面，積極邀請專家、院士、媒體記者及有關部門領導到黑土地現場考察采訪。一時間，人民日報、經濟日報、中央電視臺等主流媒體、新聞部門一致向全社會發出“保護黑土地，保護我們的家園”的呼吁。中央電視臺《家園》、《新聞 30分》、《現在播報》和《新聞調查》等欄目，都做了有關黑土流失情況的專題報道，極大引起了社會各界關注黑土和保護黑土的責任意識。1999年，水利部組織專家組對松遼流域的水土流失現狀進行了實地考察，并提出“將松花江遼河流域的水土保持生態建設提高到與長江黃河同樣的高度”。2002年，中央財經領導小組辦公室又組織有關專家深入東北黑土區調查研究，并向中央領導提交了“北大倉有可能再變北大荒”的調研報告，時任國務院副總理溫家寶做出了“把東北黑土區的水土流失防治列入到重要議程”的重要批示。此后，東北黑土區水土流失防治，被寫入《全國生態環境建設規劃》、《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》等國家重要規劃，在我黨《中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、《中共中央國務院關于實施東北老工業基地振興戰略的若干意見》，2006—2008年連續3年的中央一號文件等一系列重要文件，明確要求加強東北黑土地水土流失綜合治理。

2002年底，松遼委組織編寫的《東北黑土區水土流失綜合治理試點工程可行性研究報告》通過水利部審查。為東北黑土區水土流失治理奠定了堅實基礎。

2.3 發展提升階段（2003至今）

1）綜合治理方面

為加快黑土地保護，2003年，國家從中央財政預算內安排專項資金，啟動了東北黑土區水土流失綜合防治試點工程，松遼委組織在流域內8個不同侵蝕類型區15個縣（市、旗、農場）開展了水土流失綜合治理。工期3年，項目區面積達5 583 km2，總投資2億元，其中中央預算內專項資金1.2億元。盡管試點工程的實施范圍與投資規模有限，但影響深遠，意義重大，標志著長期沒有中央投資的東北黑土區水土流失防治，從此列入國家重點生態建設項目，是繼“三北”防護林工程建設之后，國家在我國東北地區實施的又一關鍵生態建設工程，具有重大的現實意義和深遠的歷史影響。2006年通過國家驗收，完成治理水土流失面積近2 000 km2，試點工程取得了圓滿成功，探索出了東北黑土區綜合治理模式和管理機制，起到了示范作用。

2006年，為搶救性保護黑土資源，鞏固土地生產能力，保障國家糧食安全，水利部及時實施了“東北黑土區水土流失重點防治一期工程（2006—2008）”，項目擴大到了東北四省區44個縣（市、旗、農場），工程總投資2億元，其中中央財政資金占60%；2008年，為了保證黑土地的全面治理，水利部和國家農發辦把黑土區水土流失重點防治工程列入國家農業綜合開發項目，從此，黑土地治理步入農發項目投資與管理軌道。2008—2010年，黑土區農發水保一期工程實施，項目在黑龍江省、吉林省和黑龍江省農墾總局31個縣（市、旗、農場）實施了 247條小流域治理，于2010年底通過國家驗收，完成工程總投資6.4億多元，綜合治理面積2 274 km2；2011年，農發水保二期工程（2011—2013）啟動，項目區范圍擴大到了東北四省區54個縣（市、旗、農場），僅2011年就完成工程投資2.6億多元，綜合治理水土流失面積1 300多km2。同時，還指導了東北地區國家重點生態修復工程和國債項目水土保持工程的實施和落實。

2）監督管理方面

在加強黑土區治理同時加大了生產建設項目的監督和管理力度，松遼委先后出臺了東北黑土區水土流失綜合防治試點工程建設管理、驗收、檔案管理辦法，《松遼流域大中型生產建設項目水土保持監督管理辦法（暫行）》，《關于進一步加強松遼流域大中型生產建設項目水土保持工作的通知》，東北黑土區農發水保項目創建優質工程活動方案等一系列重要水土保持監督管理規定。使水土保持生產建設項目和生態建設項目的監督檢查工作得到進一步強化，實現了監督管理制度化和規范化。

2007—2009年，松遼委開展了水土保持監督執法專項行動，向社會公布了舉報電話和專用郵箱，對流域內6個行業26個在建項目進行了督察，下發督察整改意見。2009年組織開展了專項行動回頭看，復查水利部審批違法違規項目共12項，重點處理項目5項。專項行動增強了開發建設單位水土保持法律意識及履行法律義務的自覺性，促進了水土保持“三同時”制度的落實，提高了執法水平和督察成效，擴大了影響力。截至2011年底，水利部審批的國家大中型生產建設項目339項，松遼委共監督檢查323項，督促整改違法案件85件，涉及公路、鐵路、水利、電力、煤礦等行業，完成生產建設項目水土保持設施驗收75項。流域生產建設項目累計完成水土保持投資215億元，防治水土流失面積1 804 km2，有效控制了人為水土流失的產生。

3）監測工作方面

從水土保持監測機構成立至今，成功組織完成了試點工程30條小流域的調查監測、5條重點小流域48個徑流小區的地面觀測和遙感監測。制定了東北黑土區生態建設項目水土保持監測要點、東北黑土區監測技術細則、操作規程及松遼流域水土保持監測網絡運行管理辦法等主要規范性文件，為實施黑土區生態建設項目長期穩定監測和保證監測數據質量提供執行依據和政策保障。利用“3S”技術在流域內完成了國家級水土流失重點防治區大興安嶺預防保護區、長白山預防保護區、西遼河大凌河中上游重點治理區、遼寧冶金煤礦重點監督區、東北黑土地重點治理區吉林省部分區域的水土流失動態監測，監測區域范圍累計達到47萬km2，占東北地區總面積的37%。完成了烏裕爾河、訥謨爾河流域典型黑土區侵蝕溝調查監測，在監測區域近4萬km2范圍內，利用1965年和2005年影像分析，40年新增侵蝕溝1.2萬條，溝壑侵吞耕地82 km2。

3 取得的主要成績和經驗

國家東北黑土區重點防治工程強有力保護了珍貴黑土資源，有效保證了國家糧食安全。項目區大面積坡耕地的水土流失狀況得到了有效控制，并由原來的低產田變成穩產、高產田，極大地促進了農業經濟的可持續發展。項目區大量快速發展的侵蝕溝已逐步穩定，許多侵蝕溝通過治理變為穩定的可在利用的土地，既增加了耕地的數量，也提高了土地利用率。水土流失強度普遍由治理前的中度、輕度降低為輕度或者微度，有效控制了項目區的水土流失，生態環境明顯改善。治理水土流失面積1.25萬km2，項目區水土流失治理程度達到85%以上，提高植被覆蓋度8%。據統計，農發黑土區一期工程共實施坡耕地治理面積8 953 hm2，保護黑土區耕地資源1 714 km2，治理侵蝕溝2 100多條，修復土地1 000多hm2。增產糧食4 936萬kg，增加農民經濟收入15 014萬元，受益人口20 073萬人，脫貧人數9 727萬人，當地群眾從工程中直接受益并享受了實惠。農發項目的實施，有力地解決了群眾增收難、種地難、行路難等問題。

3.1 主要成績

1）成功探索和總結出了東北黑土區水土流失防治技術體系的三大治理模式。漫川漫崗區治理模式以治理坡耕地水土流失，保護國家重要的商品糧基地建設為目標的治理模式；低山丘陵區治理模式以建設基本農田，改善生產條件，發展多種經濟、增加當地群眾經濟收入為目標的治理模式；農牧交錯區治理模式以小開發促進大保護，建立有效的生態屏障，防治草場退化，發展畜牧業為目標的治理模式。

2）探索總結出了項目管理模式。以流域機構、省區水土保持管理部門及計劃部門、項目建設責任主體，通過聯席會議制度，實現分級負責的管理模式；解決了項目實施過程中農民用工及工程用地等制約水土保持工程建設的難題。

3）水土保持監督管理有效落實。實現了由單一水利部門監管轉變為水利部門、建設單位的上級管理部門和廣大群眾共同監管。制定出臺了《松遼流域大中型生產建設項目水土保持監督管理辦法（暫行）》和《關于進一步加強松遼流域大中型生產建設項目水土保持工作的通知》，制定了項目水土保持技術評估驗收管理、參加審查管理、監督檔案管理和培訓交流等制度。

4）水土流失治理進程穩步推進。為實現黑土區農發項目科學化、精細化管理目標，松遼委創新管理手段，通過創建優質工程抽查核檢活動，為實施獎優罰劣滾動管理機制提供科學依據，農發水保一期工程各項目區水土流失治理程度達到89%以上，林草植被覆蓋率增加20%以上，年均土壤侵蝕量減少0.3億t。

5）流域監測管理能力全面提升。首次利用“3S”技術陸續開展了大興安嶺預防保護區、長白山預防保護區、西遼河大凌河中上游重點治理區的水土流失動態監測工作。開展了“典型黑土區侵蝕溝發展及吞食耕地動態監測”，利用20世紀60年代的Corona和2005年以來的Spot-5遙感影像進行侵蝕溝發展變化趨勢的監測，動態分析了近40年來東北黑土區侵蝕溝時空變化和損失耕地數量，實現了水土流失監測數據的采集、傳輸、存儲、管理、分析、應用、發布一體化。

6）夯實水土保持流域管理科技基礎。制定了《松遼流域水土保持科技發展指導意見》，統一發展思路，明確研究方向和目標。組織開展東北黑土區水土流失綜合防治技術體系研究等一大批科研及成果推廣工作，許多成果達到了國際先進水平。完成的全國第一個流域性技術標準SL446—2009《黑土區水土流失綜合防治技術標準》已頒布實施。

7）在科技創新方面，制定了《松遼流域水土保持科技發展指導意見》、《農發科技推廣項目管理辦法及監測管理辦法》、《農發科技推廣項目實施方案及水土保持效益監測實施方案》等，統一了科技發展思路、方向和目標，確定了范圍和主題，明確了6個科技推廣項目、7家技術支撐單位、54個實施項目縣，并將科技推廣實施方案納入2011年實施的小流域初步設計中。

3.2 成功經驗

東北黑土區小流域綜合治理試點項目建設實施后，生態得以恢復，實現了人與自然的和諧發展。通過綜合治理，社會效益明顯提高，事實證明保護黑土地是一項得民心的陽光工程。

1）政府領導重視是關鍵。領導重視是農發水保項目順利實施的基礎，項目區各級黨委、政府高度重視，成立了縣委、縣政府有關領導任組長，水利、財政、農業、林業、發改等部門主要負責人任組員的領導小組，強化政府職能，協調解決工程建設中遇到的問題和困難，形成領導小組統籌、水利部門具體負責、相關部門配合的組織領導體系，同時縣委、縣政府將農發水保工程列入政府辦公重要議事日程，作為新農村建設的重要組成部分，確保了項目順利實施。

2）各部門密切配合為項目實施提供保障。農發水保工程由國家農發辦負責投資，水利部門負責具體實施。在實施過程中，項目區的水利、財政或農發部門溝通協調、配合密切，為項目的順利開展提供了充分保障。工程建設過程中，水利部門認真組織開展項目區選擇、計劃申報和施工管理等工作；財政部門全力支持，撥款及時到位，并對資金使用進行了全程監督監管，保障了項目資金的安全使用和工程的順利實施。

3）監督執法建設是保障。認真貫徹落實《水土保持法》，在監督體系建設中，提高對成立領導小組、設置監督機構、配備執法人員、完善執法裝備四個方面的認識，加強完善水土保持監督隊伍體系建設，提高監督執法從業隊伍的素質。通過監督執法，貫徹實施水土保持預防為主的基本方針，抓好“三權一案三同時”，嚴格預防了人為水土流失的發生。

4）提高科學含量是基礎。搞好前期水土保持規劃，做到科學布局，綜合治理，以點代面，推動小流域綜合開發治理工作。以治理保開發、以開發促治理，通過開發治理達到了經濟、生態、社會三大效益大幅度提升目的，有力地促進水土流失治理工作。

5）政策法規是依據。依靠政策調動廣大人民群眾治山治水的積極性。認真貫徹《水土保持法》規定的“誰開發，誰治理，誰受益”的政策，加強“四荒”治理開發政策的落實，對目前治理成果，根據實際情況采取先治后賣和先賣后治相結合辦法，交給群眾去管護經營，努力把這些資產和成果盤活，樹立起良好的治理水土流失保護環境資源的社會風尚。

4 當前形勢與責任

黨中央、國務院十分重視東北黑土區的水土流失治理工作，國家總理多次做出批示“要加快黑土區水土流失的治理速度”，2006—2008年連續3年寫入中央一號文件，面對當前千載難逢的大好形勢，我們一定要抓住機遇，提高全社會對黑土區水土保持的認識，努力把農發水保工程打造成讓黨和國家放心、群眾滿意歡心的精品工程、樣板工程，促進農發水保工程全面快速開展，加大治理投入力度和速度，使東北黑土區水土流失得到全面徹底的治理，實現東北地區山川秀美，經濟可持續發展。

目前，國家重點工程建設僅僅是東北黑土區水土流失綜合治理的開始，黑土區仍有約27萬km2的水土流失和25萬多條快速發展的侵蝕溝亟待治理，任務艱巨，責任重大，形勢十分緊迫。我們將制定符合實際的技術路線，保證東北黑土區的水土保持生態建設取得新的更大突破。

5 工作思路

1）堅持以人為本，用科學發展觀引導干部群眾，實現一變帶多變，讓群眾真正看到水土保持的地位和作用，增強他們對治理水土流失的積極性和自信心。明確把東北黑土區水土流失治理工程建設成為國家重點水土流失治理的品牌工程，是松遼委和各級政府的責任和目標。

2）確保重點工程高質量、高標準、高效益的完成，必須加強領導。要以戰略的高度組織實施重點工程，并與百姓的切身利益結合起來，推動黑土區水土流失防治工作順利開展。發揮松遼委的職能作用，促進地方配套資金，效益監測兩個突破。

3）在今后水土流失治理過程中，著力提高農業綜合生產能力。著力提高監管機制，調動民眾參與積極性。著力做好新技術的應用推廣，提高工程建設的效益。根據流域特點和當地產業結構調整要求，確定治理措施，編制每個項目具有實用性、超前性、科學性、布局合理、規劃設計一次到位的科學規劃。

4）繼續強化前期工作，抓好工程建設管理，抓好創建優質工程，建立逐級驗收制度，抓好宣傳，注重典型示范工程的樣板作用，實現工程質量標準第一。

5）加強水土保持監督執法，鞏固治理成果。在認真貫徹《水土保持法》及相關法規的同時，建立更為完善的監督管護機制，嚴格控制人為破壞造成新的水土流失。

6 近期存在的主要問題及對策

6.1 主要問題

1）各項目區發展不平衡，工程實施進度有快有慢，部門間配合與項目管理還需進一步完善和提高。

2）一些項目縣在配套資金的使用發放上監管不利，不能及時到位。

6.2 相應對策

1）加強隊伍建設，全面提升農發水保工程監督管理能力和水平。一是加大農發水保工程培訓力度，進一步提高項目區相關工程技術人員的專業素質和業務水平。二是加強項目經驗交流，相互促進，取長補短，共同提高。三是加強制度建設，規范項目管理，提高組織實施能力和水平。四是搞好工程宣傳工作，大力宣傳水土流失治理對保護黑土地和保障國家糧食安全的重要作用，反映黑土地治理的成效，引導全社會關心和支持農發水保工程建設。

2）探索投入機制，落實配套資金。積極促進政府推動與市場機制帶動相結合，充分調動社會各方面力量參與水土流失治理，多渠道、多層次籌措資金，不斷加大水土流失治理的投入力度。繼續開展好“一事一議”，落實好“投勞承諾”，解決黑土區水土流失治理投工投勞問題。

3）加強科技創新，提高科技含量。進一步加強落實與科研機構和大學院校的協作，集中流域科研力量，匯聚院所技術優勢做實項目，深化水土保持科技體系研究，提高科技含量。落實《農發科技推廣項目實施方案及水土保持效益監測實施方案》，充分發揮工程效益。

4）深入加強水土保持預防監督工作。制定流域大中型生產建設項目水土保持監測、監理工作的考核管理辦法，進一步完善監督管理規章制度體系。加大水利部批復的大中型生產建設項目水土保持督查力度，落實水土保持“三同時”制度。