建設與管理——松遼流域水利發展30年

松遼委建設與管理處

作者：彭 宇，鞠 曄，于 冰

1 回顧

1982年10月，伴隨著我國改革開放的歷史進程，經國務院批準，松遼水利委員會（以下簡稱松遼委）在長春成立，標志著松遼流域水利事業的發展進入嶄新階段。松遼委是水利部在松花江、遼河流域和東北地區國際界河（湖）以及獨流入海河流區域內的派出機構，代表水利部行使所在流域內的水行政主管職責。成立至今，跨越兩個世紀，秉承“團結治水、求實奉獻、服務松遼、爭創一流”的宗旨，從誕生到成長、從發展到壯大、從“三大規劃”的編制到“三大體系”的建設，一步一個腳印地走過了30年輝煌的歷程，為經濟和社會發展提供了有效支撐。

在此期間，建管處經歷了四次“正名”：基本建設處、水利水電建設管理處、建設管理處、建管處。四次“正名”，緊扣相應不同時期的脈搏，注入了與時代相適應的一種新思想、新理念，可謂高屋建瓴。在四次“正名”中，“建設”一詞始終保留，就其本意為：“創立新事業；增加新設施；充實新精神”。充分體現出建設與管理文化的整合功能、導向功能、維持秩序功能、傳續功能，也是對建管處精髓的詮釋。

2 主要成就

水是生命之源、生產之要、生態之基。興水利、除水害，事關人類生存、經濟發展、社會進步，歷來是治國安邦的大事。黨中央、國務院歷來高度重視水利工作，把水利作為農業的命脈和國民經濟的重要基礎設施及生態環境改善不可分割的保障系統，并放在優先解決民生水利及經濟社會發展的突出位置來抓，保持對水利較高的投入強度，使水利基礎設施建設實現重大跨越。

從松遼流域水利建設與管理層面“乘數效應”顯著，主要表現在：

2.1 流域防洪能力明顯增強

1）水利前期工作成效顯著。由建設與管理處（以下簡稱建管處）組織審查、審批水利基建項目300余項（截止1998年底）；完成了察爾森水庫有關安全隱患處理工程的前期工作；完成了流域病險水閘除險加固規劃的匯總和復核工作；松遼流域內共有大中小型水庫3 404座，其中有335座水庫列入全國病險水庫除險加固計劃，為加強病險水庫除險加固管理，開展了流域病險水庫除險加固對口指導和監督檢查工作，為地方病險水庫除險加固提供了行業指導和技術服務。上述工作為建設項目的順利實施，為建設項目的質量、進度、投資三大目標控制，奠定了堅實基礎。

2）水利建設項目成果豐碩。嫩江右岸省界堤防工程已竣工驗收，并按屬地管理原則移交地方管理；尼爾基水利樞紐單項驗收工作基本完成，工程竣工驗收的準備工作正有序進行；亞行貸款松花江洪水管理項目已全部完成，通過竣工驗收，其他已進入竣工驗收準備階段；列入第二批除險加固規劃的水庫大部分完成了加固任務，部分已通過竣工驗收。

截至目前，遼河流域重點防洪河段堤防長2 505 km，遼河流域建有大中型水庫142座，總庫容384.56億m3，為遼河流域多年平均徑流量（408億m3）的94%。松花江流域干流重點防洪河段堤防長3 270 km，松花江流域內建有大中型水庫178座，總庫容為429.5億m3，為松花江流域多年平均徑流量（1 296億m3）的33%。經過大規模的防洪工程建設，松遼流域防洪工程體系已初具規模，基本形成了庫、堤、蓄滯洪區結合，功能較齊全、設施較完善的防洪體系，流域整體防洪能力有了顯著提高，為流域防洪安全提供了重要保障。目前，松遼流域大江大河干流重要堤段可抵御50年一遇洪水，省會城市基本可抵御100~200年一遇洪水，通過一定的搶險措施，流域整體上可抵御新中國成立以來最大洪水。

這些水利工程建設，是松遼流域“三大體系”建設的重要組成部分，為經濟社會發展提供了可靠的防洪安全、供水安全、生態安全和糧食安全保障。

2.2 建設與管理能力明顯提升

1）“三項制度”全面推行。基本建設程序有效執行；項目法人組建形式規范；集中建設管理方式廣泛應用；招標代理普遍推行；建設監理制全面落實；招投標活動更加規范；工程驗收管理工作不斷加強。目前為止，完成項目招投標審批50余項；組織或參加工程竣工驗收170余項。

為了加強對直管工程招投標工作的管理，2001年3月，松遼委成立了水利工程招標投標管理辦公室，設在建管處。為滿足招投標工作的需要，組建了松遼流域水利工程招標投標評標專家庫。為進一步做好直管建設項目的招投標工作，使招投標活動更加規范，提高評標工作質量，更好地維護招標投標活動當事人的合法權益，2007年11月，依據國家和水利部的有關法律、法規和相關規章的規定，在總結多年來招投標工作經驗的同時，結合直管工程建設項目招投標工作實際，制定了《松遼水利委員會直管建設項目招標投標管理辦法》。

2）質量與安全監管成效顯著。建立健全了項目法人負責、監理單位控制、設計與施工單位保證、政府監督相結合的水利工程建設質量管理體系，及建設單位統一領導、監理單位現場監督、施工單位為責任主體的各負其責的水利水電建設工程施工安全管理體制；組建了流域機構監督分站和省監督中心站、市（縣）質量監督站的二級政府質量與安全監督網絡，并采用事前把關、事中控制、事后檢查手段和程序控制、技術把關、行業指導、監督檢查等措施，對整個建設過程進行全方位管理；建立了以質量檢測為手段的質量評定制度和法人驗收與政府驗收相結合的驗收制度；建立了安全生產“三同時”制度和安全生產考核制度，從源頭上防止、減少質量和安全生產事故；在直管水庫安全運行管理方面，根據水利部《水庫大壩注冊登記辦法》的有關規定，組織并指導完成了察爾森水庫大壩注冊登記工作，同時按照水利部《關于加強水庫安全管理工作的通知》要求，落實并上報了察爾森水庫大壩安全責任人；2011年組織完成了察爾森水庫大壩安全鑒定工作，鑒定結果為三類壩，并通過了水利部大壩安全管理中心的核查；近10年來，水利工程建設未發生一起重特大質量和安全生產事故。

3）強化了水利市場監管。按照水利部的統一部署，開展了水利工程建設領域項目信息公開和誠信體系建設工作；在松遼委門戶網站開辟了項目信息和企業信用信息公開專欄，進行信息報送與發布，開展市場主體信用等級評價工作，建立健全獎懲機制，加大水利建設市場主體不良行為記錄公告力度，此舉為加強規范市場行為和行政行為營造了良好的建設環境，切實提高了水利建設市場的監管水平，各項工作取得重大進展。

4）水利工程建設領域突出問題專項治理工作有序開展。按照水利部有關文件要求，編制完成了《松遼水利委員會水利工程建設領域突出問題專項治理工作實施方案》，并按照水利部辦公廳《關于做好部直屬水利工程建設項目突出問題排查工作有關事項的通知》要求，對排查工作做出了細致、周密的部署，同時對納入排查范圍內的嫩江干流治理工程（松遼委）、利用亞行貸款松花江嫩江防洪工程項目嫩右工程（扎泰聯防一半拉山段）和嫩江尼爾基水利樞紐工程項目進行了排查，把專項治理工作向縱深推進，使專項治理排查工作達到了預期目標，得到了水利部檢查組的充分肯定。

5）全面推進了水管體制改革。水管單位體制改革是中央深化水利改革的一項重大舉措。在流域內各省（自治區）人民政府和水利廳（局）的高度重視下，松遼流域水管單位基本按照水利部的統一部署完成了改革任務，經費基本落實，管養分離穩步推進，新的用人制度、激勵競爭機制逐步建立。通過改革，理順了管理體制，建立起良性運行機制，提高了工程（運行）管理水平，從整體上提升了水利工程在經濟社會發展中的地位和作用。到目前為止，已順利完成直管工程察爾森水庫管理局水管體制改革試點工作，并相繼組織完成了對黑龍江省五常市、牡丹江市、佳木斯市、富錦市、寧安市、龍江縣和遼寧省法庫縣、遼中縣等河道管理單位的河道目標管理綜合考評及大連市碧流河水庫管理局的考核（復核）驗收。

6）為適應國家水利建設與管理現代化及防汛抗旱信息建設需要，組織黑龍江省、吉林省、遼寧省及內蒙古自治區水利廳完成了《東北地區河流名稱代碼》編制工作，并上報國家防汛抗旱總指揮辦公室，經匯總后形成了《中國河流名稱代碼》，已實施。

2.3 依法治水管水能力明顯提高

1）為加強流域河道管理，及時有效地制止違法涉河建設行為，保障河道行洪安全，完成了《河道管理范圍內建設項目監督管理辦法》、《松遼流域重點河道岸線利用管理規劃》、《松遼流域河道岸線規劃工作任務書》和《松遼流域河道岸線工作大綱》的編制工作，并已實施。

2）按照水利部統一部署，2010年完成了松遼流域江河重要河道采砂管理規劃基礎資料收集整理成果、分區規劃成果以及河道采砂控制指標和規劃實施與管理等研究成果的匯總和上報工作；組織開展了松遼流域河道采砂執法檢查工作，并編制了檢查報告上報水利部；2011年組織完成松遼流域江河重要河道采砂管理規劃報告的編制工作，現已通過審查，上報水利部，匯總形成全國江河重要河道采砂管理規劃。

3）為加強對河道管理范圍內建設項目的管理，嚴格河道管理范圍內建設項目水行政許可審批，根據河道管理范圍內建設項目管理的實際情況，按照國家《行政許可法》和水利部頒布的《水行政許可實施辦法》，對松遼委河道管理范圍內建設項目行政許可的程序和要求進行了完善和細化，使每個具體環節有時限、有責任人，使審批工作科學、公正、透明，體現了高效、便民的服務理念。另外，為了提高洪泛區非防洪工程建設項目的洪水影響評價管理水平和防洪評價報告的編寫質量，邀請國內有關技術和法律專家，組織開展了松遼流域河道管理范圍內建設項目防洪評價導則培訓研討會。從2004年到2010年，累計完成115項河道管理范圍內建設項目水行政許可的審查批復工作。

2.4 援藏工作取得明顯效果

為認真貫徹落實中央關于西藏工作的方針政策，圓滿完成水利援藏各項任務，按照水利部統一部署，2001年，松遼委成立了對口援藏工作領導小組，辦公室設在建管處。為提高援藏內容的針對性，突出務實性，確保援藏工作目標正確、科學，工作任務合理、明確，建管處緊密結合山南地區水利建設現狀，并根據山南水利局提出的申請援助項目，每年多次召開會議研究，制定切實可行的年度援藏工作計劃。2002年至今，累計組織7次援藏工作組，對山南地區水利建設進行指導和咨詢。針對山南地區水利局的困難和需求及水利建設中存在的困惑，舉辦了3期水利對口援藏水利工程建設管理培訓班，取得了良好的培訓效果，受到學員們的一致肯定。

3 主要經驗

30年來，松遼委水利工程建設管理取得的成就，得益于中央治水大政方針，得益于松遼委黨組的正確領導、審視度勢，探索總結出符合松遼流域水利發展規律的可持續發展治水思路，為水利建設與管理指明了方向；得益于松遼流域內地方黨委、政府對水利工作的大力支持；得益于水利建設與管理工作者的團結拼搏和不懈努力。

30年來，建設與管理工作的啟示：必須認真貫徹中央治水工作方針，與時俱進，把堅持民生優先作為流域管理的根本原則，積極踐行可持續發展治水思路；必須圍繞水利中心工作、服務發展與改革大局；必須解放思想、深化改革、把科學治水、依法治水理念作為加快流域水利改革發展的重要舉措；開拓創新，著力建立符合國情、水情的管理體制和運行機制；必須堅持建管并重、依法行政、強化監管、注重服務，充分發揮工程效益；必須加強隊伍建設，提高人員整體素質，在監督、檢查、指導工作中，降低管理成本，提高管理效率。

4 深化水利改革 建設與管理工作展望

30年來，松遼流域水利事業取得了舉世矚目的輝煌成就，在促進經濟社會發展、改善人民生活條件、保護生態環境等方面發揮了重要作用。借古可以鑒今，以史可以正道，30年積累的經驗對于新的治水實踐是一筆寶貴的財富。當前和今后一個時期，我國處于全面建設小康社會、社會主義現代化建設加快推進的重要時期，水利事業處于改革發展不斷深入，傳統水利向現代水利、可持續發展水利加快轉變的關鍵階段。水利事業面臨很多新情況、新問題，尋找破解水利發展過程中若干重大問題的對策，是擺在當代水利工作者面前的重要課題。展望未來的水利建設與管理工作，需要認清以下幾個方面：

4.1 與時俱進、解放思想，準確把握水利建設與管理工作新形勢

1）新中國成立以后特別是改革開放以來，黨和國家領導人民開展了波瀾壯闊的水利建設，水利保障能力不斷提高。但是，我國的基本水情沒有改變，洪澇災害頻繁仍然是中華民族的心腹大患，水資源供需矛盾突出仍然是可持續發展的主要瓶頸，農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷，水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板。隨著工業化、城鎮化深入發展，全球氣候變化影響加大，我國水利面臨的形勢更趨嚴峻。這就迫切需要我們加快水利建設步伐，轉變水利發展方式，充分發揮水資源要素配置的先導作用和水利基礎設施的保障作用，滿足人民群眾對加快水利發展的期盼，從根本上扭轉水利建設滯后的局面。

2）中央1號文件提出，力爭通過5年至10年努力，從根本上扭轉水利建設明顯滯后的局面，并明確提出今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。今后一個時期，水利建設投資高、規模大、項目多、任務重，尤其是量大面廣的民生水利項目，很多由基層水利部門承擔，對水利建設與管理工作帶來重大考驗。我們必須針對大規模水利建設的新特點，進一步規范基本建設程序，不斷創新建管機制，加快完善法規制度，充實建管力量，強化質量和安全監督，嚴格資金使用管理，加強項目驗收管理，確保大規模水利建設的進度、質量、安全和效益。

3）近年來，水利建設與管理領域的改革取得一系列重大突破，但仍有大量難題亟待解決，特別是水利建設管理模式、市場誠信體系建設、中小水利工程管護等問題，都是難啃的硬骨頭。2011年中央一號文件提出，要加快水利工程建設和管理體制改革，深化國有水利工程管理體制改革，深化小型水利工程產權制度改革，對非經營性政府投資項目，加快推行代建制等。這些政策措施的出臺，為水利工程建設與管理體制改革指明了方向。我們必須緊緊抓住這一難得機遇，下大決心，花大氣力，深入推進水利建設與管理領域的改革攻堅，為大規模水利建設提供有力的體制機制保障。

4）加強和創新社會管理，是中央作出的重大戰略部署。水利工作具有廣泛的社會性和群眾性，是社會管理的重要領域之一。近年來，隨著人口的增長和工業化、城鎮化快速發展，一些地方擠占河道、圍墾湖泊、非法采砂、無序開發等問題日趨嚴重，河湖管理與保護面臨嚴峻挑戰。我們必須牢牢把握中央提出的最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，全面加強河湖管理，不斷創新水利社會管理方式方法，不斷提高依法治水和科學管水水平，促進水利改革發展，維護社會公共利益，保障人民群眾合法權益。

5）在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，是“十二五”時期的一項重大戰略任務。走出一條具有中國特色的水利現代化道路，是我國現代化建設的重要內容。目前，水利建設與管理工作還存在諸多與現代化要求不相適應、不相協調的問題，一些地方工作理念比較落后，建管方式較為粗放，水利工程老化失修，水利信息化步伐較慢。我們必須準確把握現代水利的規律和方向，著力建設現代化的工程體系，著力實施科學化的工程調度，著力完善系統化的法規標準，著力推進規范化的工程管理，著力提高建設與管理信息化水平，推動水利建設與管理工作再上新臺階。

4.2 扎實做好“十二五”水利建設與管理工作

“十二五”時期，是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式、貫徹落實中央1號文件、加強水利重點薄弱環節建設、加快民生水利發展的攻堅時期。加強水利建設與管理，事關經濟社會發展大局和水利改革發展全局，意義重大而深遠。

“十二五”水利建設與管理工作總的要求是：以黨的十七屆四中、五中全會精神為指導，深入貫徹落實科學發展觀，全面落實2011年中央一號文件部署，積極踐行可持續發展治水思路，緊緊圍繞民生水利建設，堅持建管并重，堅持依法行政，堅持改革創新，堅持現代化方向，著力提高水利建設與管理水平，確保大規模水利建設順利實施，確保水利工程長期發揮效益，確保河湖維持健康生態功能，為水利跨越式發展和經濟社會可持續發展提供有力支撐和保障。

“十二五”時期，水利建設與管理要著力構建四個體系：一是著力構建以骨干樞紐工程為龍頭、蓄引提調攔滯排功能齊全、大中小微工程配套，建設達標、質量可靠、運行安全、效益持久的現代水利工程設施體系。二是著力構建職能清晰、權責明確、人員精干、技術先進、科學規范、安全高效的現代化水利工程管理體系。三是著力構建制度健全、措施完善、嚴格規范、監督有力、協調高效的水利工程質量與安全監管體系。四是著力構建法律完備、機制完善、規劃科學、監督有效、水源可靠、豐枯相濟的河湖健康保障體系。

4.3 “十二五”及今后一個時期，要突出抓好的松遼流域水利建設與管理的主要工作

1）全面落實以項目法人責任制為核心的“三項”制度，嚴格基本建設程序；創新建設管理機制，規范中小型水利工程項目法人組建，積極推行集中組建項目法人、集中建設管理等建設管理模式，積極探索設計施工總承包、代建制、施工圖審查制度；進一步規范招標投標行為，形成公正、透明的水利建設招投標機制，消除“失重”環節。

2）如期完成病險水庫除險加固任務，全面提高流域水利基礎設施保障能力。

3）組織好尼爾基水利樞紐工程及亞行項目驗收準備工作；加快實施察爾森水庫除險加固及遼河三江口省界堤防工程建設；加快松花江和遼河干流河道整治，調整和優化流域河湖水系連通格局，使流域內重點地區水資源統籌調配能力得到進一步提高。

4）深入推進水利工程建設領域突出問題專項治理工作，加快建設長效機制。

5）切實加強工程建設質量與安全監管，嚴格落實水利建設項目質量和安全管理體系，創新質量和安全監管工作機制，防止發生重特大質量安全事故，全面提升工程建設質量；強化建設各方責任，實行質量終身負責制。

6）切實強化水利建設市場監管，嚴格資質資格審查審批，把好市場準入關；加快推進水利建設項目信息公開和誠信體系建設，切實提高水利建設市場的監管水平。

7）進一步落實水庫大壩安全管理責任制，不斷完善水庫調度規程和安全預案，提高應急管理能力，切實保障水庫運行安全。

8）規范采砂許可，為采砂監管提供科學依據；繼續保持高壓嚴打河湖非法采砂態勢，強化現場監管，建立河道采砂管理的長效機制；加強專項整治，依法查處非法圍墾水面、侵占河湖岸線的行為，維護河湖基本功能。

9）規范涉河項目管理，嚴格涉河項目審批制度，依法履行水工程建設規劃同意書制度和河道管理范圍內建設項目審批手續，堅決查處未批先建和不按批準的建設方案實施的行為。

10）進一步做好河湖及水工程確權劃界工作，積極探索多部門協作共推機制，建立健全農村河道管護機制，落實管護責任和管理經費。

11）進一步鞏固深化國有水利工程管理體制改革，建立穩定的經費渠道，足額落實公益性、準公益性水管單位“兩項經費”。

12）運用現代科學技術特別是高新技術武裝和改造傳統水利，用新技術、新材料、新工藝打造現代化的精品工程，構筑適應“三化同步”需求的現代水利工程體系。

13）創新管理理念，完善管理手段，改進管理技術，增強建設與管理工作的服務意識，提升管理效率和管理水平；積極推廣應用水利普查成果，扎實推進水利信息化，促進信息化與建設、管理、調度、運行等各個環節的深度融合，以信息化帶動水利工程管理的現代化。

14）加大人才培養力度，開展全方位、多層次的教育培訓，盡快培養造就一批適應現代化水利建設與管理需要的高層次人才，著力提升基層水利人員的綜合素質和業務能力。

15）根據水利部“十二五”援藏工作規劃要求，深化援藏內涵、拓寬援藏渠道、加大援藏力度、創新援藏計劃；全力支持西藏構建“四大”水利體系：民生水利發展體系、骨干水利工程體系、水生態保護體系、水利管理保障體系。

水利建設與管理工作既面臨重要機遇，也面臨嚴峻挑戰。我們要以科學發展觀為統領，全面落實中央決策部署，按照水利部治水方針，結合松遼流域“三大體系”建設，建立科學、完善的水利建設與管理體系，與時俱進，以更加奮發有為的精神狀態、更加有力有效的工作措施、更加求真務實的工作作風，勇挑重擔，攻堅克難，開拓進取，扎實工作，不斷開創水利建設與管理工作新局面，為實現新時期水利新跨越做出更大貢獻。