全面加強流域水資源管理保障經濟社會平穩較快發展

松遼委水資源處

作者：遲鵬超

1982年松遼委成立以來，在水利部的正確領導下，在流域內各省區的密切配合下，松遼流域水資源管理工作經歷了從無到有、不斷發展壯大的過程。30年來，松遼委認真貫徹落實中央關于水資源工作的重要決策部署，開拓進取，扎實工作，推動水資源管理工作不斷取得新的突破，為流域經濟社會發展起到了保駕護航的作用。值此松遼委成立30周年之際，撰寫本文對松遼流域水資源管理歷程進行回顧，分析當前的工作形勢，繼往開來，力爭在新的起點上開創水資源工作新局面。

1 松遼流域水資源管理工作發展歷程回顧

松遼流域水資源管理工作隨著1982年松遼委的成立拉開了序幕，30年歷程可分為以下幾個階段：

1982—1989年：松遼委成立，與原東北水利水電勘測設計研究院合署辦公，主要開展了“三大規劃”的編制等工作，流域水資源管理較為宏觀；

1989—1993年：水政水資源處成立，啟動了城市供水水源規劃的編制工作，參與了一些區域或專項規劃的審查，流域水資源管理具體工作較少；

1993—2002年：1993年《取水許可制度實施辦法》施行，按照水利部授權，流域取水許可審批工作開始開展并取得了一定突破，完成了松遼流域水中長期供求計劃的編制工作，實施了扎龍濕地應急補水，流域水資源管理的地位開始提升，但缺少有效抓手，工作開展難度較大；

2002—2012年：2002年水資源論證制度開始施行，取水許可管理進一步深入；參與了多個五年水利發展規劃的編制及有關規劃的審查工作；實施了向海濕地生態應急補水；完成了流域初始水權專題研究、霍林河和大凌河流域水量分配方案的編制工作；完成了水資源綜合規劃、流域規劃修編等工作；開始對尼爾基、察爾森等控制性水利樞紐進行年度調度；推進水資源管理控制指標的分解工作，實行最嚴格的水資源管理制度；啟動了流域水資源監控能力建設工作。水資源管理可控手段增多，工作亮點不斷呈現，管理在水利行業內部深化并向各用水行業擴展。

經過上述幾個不同的發展階段，流域水資源管理工作逐步走上了規范化、制度化的軌道，各項工作不斷深入，地位越來越重要。

2 30年來取得的主要成績

2.1 規劃體系建設

相繼組織完成了松花江流域規劃、修訂遼河流域規劃、松花江遼河流域水資源綜合開發利用規劃、松遼流域水資源綜合規劃、松遼流域綜合規劃修編等流域規劃的編制工作，完成了松遼流域片缺水城市供水水源規劃、扎龍濕地水資源規劃、三江平原水利綜合規劃等10余項專項規劃的編制工作，啟動并陸續開展了綽爾河、諾敏河、渾江、拉林河等跨省區河流綜合規劃工作，確立了流域水資源配置格局，規劃體系不斷健全，為流域水利發展提供了有力指導。在規劃編制過程中，建立了流域民主協商機制，統籌兼顧經濟社會發展需求、水資源特點及水環境承載能力，統籌兼顧各區域、行業利益，妥善處理各方關系，有效地促進了流域水資源工作的深入進行。目前流域“東水中引、北水南調”的水資源戰略格局初步形成，有效緩解了缺水地區水資源供需矛盾，滿足了城鄉生活、生產、生態用水需求，大大提高了糧食產量，有力推動了東北老工業基地振興戰略的深入實施和資源枯竭型城市的經濟轉型。

2.2 水權制度建設

積極探索水權制度建設，于2005年組織完成了松遼流域水資源使用權初始分配原則和程序、分配類型和擁有期限、協商機制、政府預留水量、微觀用水定額指標體系及國際河流中方側支流初始水權分配六項專題研究成果，為流域初水權始分配奠定了一定的理論基礎。組織完成了大凌河流域省（自治區）際水量分配工作，并通過水利部批復。開展了內蒙古自治區察爾森水庫下游灌區水權轉讓審批工作。啟動了嫩江、第二松花江、拉林河和東遼河水量分配方案的編制工作，流域水量分配體系建設不斷完善。

2.3 生態保護

2001年組織實施了扎龍濕地應急補水，使扎龍濕地及其周邊地區生態環境大為改善，作為“地球之腎”和鶴類棲息地的功能逐步恢復，補水取得了顯著的環境效益、經濟效益和社會效益。2004和2011年兩次成功實施了向海濕地應急補水，有效緩解了向海自然保護區嚴重缺水局面，起到了抑制濕地自然環境惡化、防止生態災難發生的作用。

2.4 水資源調度

為保障松嫩平原糧食主產區及各業用水需求，2008年開始，松遼委以尼爾基水利樞紐、察爾森水庫興利調度為切入點，開展了嫩江和洮兒河流域水資源調度工作，出臺了《尼爾基水利樞紐興利調度管理暫行辦法》，編制了尼爾基水利樞紐和察爾森水庫近期興利調度運行方案。以近期興利調度運行方案為依據，在征求各省區意見的基礎上，統籌供水、發電、航運、生態之間的關系，逐年編制嫩江和洮兒河流域水資源年度調度計劃并監督實施。經過5年的探索和實踐，嫩江和洮兒河流域水資源調度工作已經形成了一套完整有效的工作機制。通過科學合理調度，大大提高了水資源利用效率和效益，體現了尼爾基水利樞紐、察爾森水庫作為水資源配置工程的價值和意義，為流域和區域的經濟社會發展提供了水資源保障。

2.5 落實最嚴格水資源管理制度

2011年以來，松遼委深入貫徹中央關于加快水利改革發展的決策部署，全面落實國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見精神，積極推進最嚴格水資源管理制度的實施。按照水利部下達的水資源管理控制指標，以流域水資源綜合規劃為基礎，松遼委采取召開會議、赴省區座談、技術研討等多種方式，開展了大量的協調工作，積極推進松遼流域水資源管理控制指標的分解確認工作，并征求了各省區人民政府辦公廳的意見。經過幾輪的協調，目前“三條紅線”指標在省區層面的協調確認工作已完成，為最嚴格水資源管理制度在松遼流域的實行奠定了基礎。

2.6 水行政許可

嚴格水工程建設規劃同意書簽署工作，在流域內進一步推行水工程建設規劃同意書制度，嚴格審查程序，加強對水工程建設的監督管理，保障水工程建設符合流域綜合規劃和防洪規劃的總體要求，嚴肅規劃的控制作用；嚴格執行建設項目水資源論證制度，制定《松遼水利委員會建設項目水資源論證報告書審查及取水許可審批管理暫行辦法》等一系列規定，將水資源管理紅線指標作為水資源論證的前置條件，嚴格建設項目水資源論證報告書審查，把好新項目的準入關，并強化論證項目的事后監督管理；嚴格取水許可管理，以推進計劃用水、節約用水、計量監測為重點，加強了取水許可審批和年度監督管理工作。

2.7 信息發布

1997年開始組織編制并發布《松遼流域水資源公報》，2004年開始組織編制并發布《松遼流域河流泥沙公報》，2008年開始組織編制并發布《松遼流域地下水通報》，定期向社會各界公告流域水資源情勢，為政府宏觀決策和水資源開發、利用、節約、保護和管理等提供了科學依據。

30年來，在水利部的正確領導下，松遼流域的水資源管理工作內容愈來愈具體，各項工作愈來愈深入，工作制度不斷健全，工作機制不斷推陳出新，有力地推動了流域水利改革發展，保障了流域經濟社會平穩較快發展。

3 當前面臨的形勢

當前，我國已經進入改革開放和現代化建設的關鍵時期，全面建設小康社會取得重大進展。2011年中央一號文件和中央水利工作會議指明了水利改革發展的前進方向，描繪了中國特色水利現代化的宏偉藍圖，明確了一系列支持水利的重大政策舉措，將水利提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全，關乎治國理政、現代化建設、民族振興的高度。2012年，國務院出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確提出了“三條紅線”控制指標及分階段目標，對實行最嚴格水資源管理制度作出了全面部署。陳雷部長在2012年全國水資源工作會議上的重要講話中，深刻分析了實行最嚴格水資源管理制度的重大意義，系統闡述了實行最嚴格水資源管理制度的總體要求，具體部署了今后一個時期落實最嚴格水資源管理制度的重點任務。當前水資源管理工作面臨難得的歷史發展機遇，使命光榮，任務艱巨，責任重大。我們要按照中央的決策部署，以高度的使命感和責任感，銳意進取，開拓創新，扎實工作，全面落實最嚴格的水資源管理制度，為保障流域經濟社會平穩較快發展做出新的貢獻。

4 當前和今后一個時期的工作思路和工作重點

4.1 工作思路

以國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》為綱領，按照水利部工作部署，加快推進最嚴格水資源管理制度實施，圍繞水資源配置、節約和保護“三個環節”，通過健全制度、落實責任、提高能力、強化監管“四項措施”，嚴格用水總量、用水效率、入河湖排污總量“三項控制”，進一步加強流域水資源配置和調度管理工作，加快節水型社會建設，通過綜合運用法律、行政、經濟、技術等手段，促進水資源可持續利用和經濟發展方式轉變，推動流域經濟社會發展與水資源承載能力相協調。

4.2 主要工作任務

1）加快建立“三條紅線”指標體系。目前“三條紅線”指標在省區層面的協調確認工作已基本完成，下一步要以國務院批復的水資源綜合規劃為主要依據，指導流域內省區對指標進一步分解細化，盡快建立起覆蓋流域和省市縣三級行政區域的紅線指標體系。

2）認真落實“四項制度”。加快落實用水總量控制、用水效率控制、水功能區限制納污、水資源管理責任考核和監督管理制度。①用水總量控制方面。抓緊完成嫩江、第二松花江、拉林河和東遼河等跨省區江河流域水量分配方案的制訂、協調工作，推動各省區水量逐級配置；抓好省級區域年度計劃用水管理，對照用水總量控制指標，對年度用水實行總量控制；嚴格水資源論證和取水許可審批工作，加強相關規劃和建設項目布局水資源論證工作，強化水資源論證作為建設項目立項與審批條件的剛性約束；對取用水總量已經達到或超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水，對取用水總量接近控制指標的地區，限制審批新增取水；加強地下水“雙總量”控制管理。②用水效率控制方面。結合流域實際，推動《全國節水型社會建設“十二五”規劃》的全面落實；組織對流域內各省區用水定額進行評估，提出修訂或完善的建議；嚴格用水定額管理，把用水定額標準作為水資源論證、取水許可審批和計劃用水下達的重要依據；抓好委管取用水單位計劃用水和節水“三同時”制度的落實；做好東北四省區“節水增糧”行動水資源論證工作；深入推進流域節水型社會建設，組織做好節水型社會建設試點監督、評估驗收工作。③責任考核和監督管理方面。研究建立流域“三條紅線”考核機制，會同有關部門對落實最嚴格水資源管理制度進行監督考核；建立流域重點用水單位監控名錄，推動水平衡測試工作的開展；強化執法監督，嚴厲查處違法取用水行為。

3）強化流域水資源統一調度。按照興利服從防洪、區域服從流域、電調服從水調的原則，進一步加強嫩江等主要江河的水資源調度工作，完善水資源調度方案、應急調度預案和年度調度計劃編制工作，優化配置水資源，為保障重點城市供水安全、松嫩平原糧食安全和生態安全奠定基礎。

4）加快提高水資源監控能力。加快流域水資源監控能力建設，力爭在“十二五”期間建成流域監控管理平臺，實現對流域重要取用水戶、主要江河控制斷面、飲用水水源地、入河排污口和水功能區的動態監測和有效監控，實現與省區監測系統的對接，為流域水資源調度和管理提供數據支撐。

5）不斷創新水資源管理機制。圍繞“三條紅線管理”、水資源調度等開展流域立法研究工作，為嚴格水資源管理提供法律保障。強化流域水資源宏觀調控和微觀監督管理職能，積極搭建流域水事民主協商與協調平臺。建立和完善流域水權制度，鼓勵開展水權轉讓，運用市場機制合理配置水資源。積極探索扎龍、向海等重要濕地和國家級自然保護區生態補水長效機制的建立。