整體性治理視野下市轄區政府治理的困境與出路

魏淑艷, 寇 丹(東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 110819)

市轄區政府治理是我國獨有的問題。隨著城市化步伐的不斷加快,我國已有的市轄區政府發展中存在的諸多問題日益凸顯,已經制約著城市又好又快的發展。同時,市轄區政府治理是一個較少受到學術界關注的問題。既有的研究基本從職能定位、財權事權劃分、政府機構、政府競爭等方面來解讀和規范市轄區政府治理,對市轄區政府治理困境成因與解決對策的多樣性缺乏到位的把握。在這種意義上,整體性治理理論有助于幫助我們系統理解市轄區政府治理困境及其解決辦法。本文將從整體性治理的理論視野分析市轄區政府治理的困境,論證“逐步取消說”和“轉變職能說”的不足,力圖在現有基礎上提出基于整體性治理的綜合性解決方案。

一、 整體性治理視野下市轄區政府治理的困境

傳統官僚制理論注重理性和效率,強調組織內部的專業分工、權力分化及功能分割,而整體性治理主張以政府組織結構為基礎,調整政府自身的官僚制治理,同時加強與市場機制、公民社會的協調和整合,合作解決治理難題。整體性治理(holistic governance)就是以公民需求為導向,以協調、整合和責任為機制,運用信息技術對碎片化的治理層級、治理功能、公私部門關系及信息系統等進行有機整合,不斷“從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合”[1],為公民提供無縫隙而非分離和彼此沖突的整體性服務的政府治理模式。從整體性治理視野出發,市轄區政府治理的困境主要體現在以下四個方面。

1. 機構設置重疊

我國現有行政管理體制實行的是“兩級政府,三級管理”模式,其中“兩級政府”指的是市政府及市轄區(縣)政府,“三級管理”指的是市、市轄區(縣)及街道(鄉鎮)。市轄區地處所屬城市內部,市級政府與市轄區級政府所轄區域在空間上的重復造成這種管理模式下的“兩級政府”在機構設置和職能行使上不可避免地存在著交叉和重疊。市級政府所轄委辦局與市轄區級政府所轄委辦局職能交叉重疊、資源浪費現象嚴重。如何協調市與市轄區之間類似的職能交叉、設置重疊的部門機構間關系,規避市轄區政府為尋求自身發展而與市級政府展開縱向競爭造成的不良影響,引導市轄區政府與市級政府間的良性競爭以促進整個城市的發展,已經成為了當前市轄區級政府管理體制改革的一個努力方向。

2. 行政職能交叉

雖然我國現行《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中,都有關于市轄區級政府與縣級政府具有同樣的行政管理職能的相關表述,但由于多數市轄區完全或大部分地處城區內,在空間上與城市重合,使市轄區在實際發展中鮮有自身特色與發展空間,甚至客觀上造成公眾對市轄區是否是一級政府存在模糊認識。在行政體制改革過程中有時存在著市級政府對所轄市轄區級政府的干預隨意性較強,這就容易造成市轄區級政府管理上的錯位和越位。這種行政定位的不清晰勢必在客觀上造成市轄區的事權較大,具體表現為行使公共服務職能的范圍大而雜,特別是市區兩級政府的責、權、利劃分不清,具體管轄范圍不夠明確,造成本應由市級政府管轄的一些事務往往由市轄區級政府承擔,而本應屬市轄區級政府的一些職能往往被市級政府上收。

3. 公眾滿意度低

根據中國社會科學院發布的《中國政治參與報告(2011)》藍皮書:2006—2010年,我國政府公共服務指數基本徘徊在60～70分,公眾對政府的公共服務總體滿意度不高[2]。公眾的不滿意主要集中在政府行政管理混亂、公共服務效率低、程序煩瑣復雜、辦事周期過長等方面,這些現象在市轄區級政府層面體現得更為明顯。尤其是前述所提及的市轄區級政府與其所屬市級政府間在管理上經常出現錯位和越位現象,一些本應由市轄區政府管理的事務卻無法管理,公眾會認為市轄區政府“不管事”;又或是本不該由市轄區政府管理的事務卻“被”要求管理,公眾又會認為市轄區政府“亂管事”。另外,由于當前社區概念在我國還沒有完全被公眾了解和接納,街道辦事處這一政府派出機構在公眾中尚未得到完全認可,市轄區級政府及其所轄各委辦局仍然是百姓心目中“最貼近的”的政府層級,當群眾有訴求時首先想到的即是當地的市轄區級政府及其相關部門。市轄區級政府作為公眾日常接觸最多也最為頻繁的行政單位,必然會客觀地增加與公眾的摩擦,從而也造成了市轄區級政府公眾滿意度偏低的現狀。

4. 同城市轄區級政府間缺乏合作

同城市轄區級政府間不僅缺乏溝通與合作,而且還圍繞著稀缺資源展開激烈的橫向競爭。這些競爭主要體現在市轄區級政府向市級政府及其所屬部門爭取政策、爭取資金、爭取項目。這種競爭產生的主要原因是市級政府對于市轄區級政府擁有稀缺資源分配的權力,市轄區級政府為了獲取有利于自身發展的資源,只能付出相應代價“討好”市級政府,而市級政府所重視的是市轄區的經濟規模和發展速度。同時,城市作為一個集約空間,其信息傳播也具有集約性,這意味著市級政府十分容易鑒別出各區政府向其傳遞的經濟信息是否真實。在此種邏輯之下,難以“蒙混過關”的市轄區政府必然將經濟發展的努力方向側重在稅收指標上,而對稅收指標的重視很容易轉變為對稅源的爭奪,進而演進為對納稅大戶的爭奪。這種對稅源的“零和競爭”勢必造成同城市轄區級政府在發展中各顯神通,相互之間不但缺乏溝通與合作,而且往往各自為政,在城市基礎設施的建設、外資的吸引等許多方面明爭暗奪。

二、 市轄區政府治理困境的主要成因

1. 法律規范的缺失

首先,我國市轄區的設置尚無明確的法律規范。市轄區在設置標準、設置模式、機構編制等許多方面,都缺乏可明確、可遵循的法律標準,導致在市轄區設置上的主觀隨意性較大。其次,法律對市、市轄區兩級政府所負有的職能雖有明確規定,但在職責權限上的劃分卻又十分模糊。

2. 市、市轄區兩級政府職能的重復

目前,大多數市政府與市轄區政府在職權劃分上隨意性很大,普遍存在市、市轄區管理體制不順的問題。一方面,事關全局的、原則性的重大決策和指導、協調、監督的權力需要集中在市政府,從而使城市管理具有權威的、統一的領導;另一方面,根據城市管理的要求,又必須靠分級管理來進行落實,使城市管理真正達到縱向到底、橫向到邊,管理效力覆蓋全市,做到城市管理中統一管理和分級負責的有機結合。由于市、市轄區兩級政府在具體管理工作中職權劃分不合理,往往是市下放給市轄區的管理權限很小,這就形成了雖然市轄區級政府對轄區內經濟、社會事務負有管理責任,但履行責任所需的權力卻集中在市直部門,造成市轄區政府有責無權,難以真正履行管理職能。

3. 市轄區政府內部機構設置不合理

市級政府與市轄區政府雖層級不同,但同處一個城市,本應在職能及相應的機構設置上區別開來,但現實是市與市轄區政府在機構設置上高度“職責同構”:市轄區政府與市政府在政府機構設置上表現出“上下對口,左右對齊”,縱向機構的設置高度統一[3]。

4. 市轄區政府的本位主義行為

市轄區政府既是市級政府的下級,也是相對獨立的利益主體。市轄區政府的雙重身份,導致在其利益驅動機制和行為約束機制發生矛盾時,往往是利益驅動占上風,而以城市發展的全局整體性受到破壞為代價[4]。

5. 社會自治與市場機制不成熟

在市轄區治理中,社會自治組織和市場是治理不可或缺的主體,但在現階段,社會自治組織發展薄弱,不能較好地承接政府職能調整所轉移出來的工作,也還沒有成為政府治理的好幫手。同時,市場機制發育尚不成熟,還不能很好地運用市場工具來解決治理中存在的問題。

三、 市轄區政府整體性治理方案的內容與可行性

既有的解決市轄區政府治理困境的代表性觀點主要有兩種:一是逐步取消市轄區政府;二是對市轄區政府實施政府機構改革,轉變政府職能[5]。“逐步取消說”和“轉變職能說”都有其合理性,但兩者作為根本性解決方案則存在以下問題:造成市轄區政府治理困境的原因是多重的,既有政府自身的問題,也有市場、公民社會的問題,單純從政府行政區劃調整或政府職能轉變的角度去解決,應該說是有些片面的,它能夠起到一定作用,但不會從根本上幫助市轄區政府走出治理困境。

從整體性治理視野出發,市轄區政府治理困境的成因是綜合性的,因此也就必須從整體性治理的角度綜合地解決,爭取兼具短期合理性與長期的理性,最終達到標本兼治。

1. 政府系統本身的調整和改革

第一,從整體性治理的角度對不同的市轄區分類處理。中國800多個市轄區中,情況比較復雜,不宜用相同或單一的辦法“一刀切”地處理。根據實際情況,先進行大致分類,然后根據類別制定指導性意見。有的市轄區屬于城市核心功能區,必須置于統一的城市規劃之中,此類市轄區在政策制定、發展規劃等方面必然受限于市級政府的政策。有的市轄區在地域、人口、經濟、交通等方面相對獨立于城市市區,該類市轄區在其治理范圍內應被賦予更大的政策制定權限。當然在區際政府之間關系上及跨界治理方面則毫無疑問地要受市級政府的協調。

第二,從整體性治理的角度理順市與市轄區政府之間的關系。從法律、制度上明確并細化市政府與市轄區政府之間的職權與職責劃分,避免“有責無權”、“有權無責”、“權責不對稱”的現狀;在機構設置上,根據職能設置調整機構設置,根據需要取消、合并或強化,除少數部門外,對口設置不作為強制性規定,同時避免市、市轄區兩級政府機構設置沖突;在資源配置上,優化并合理配置市轄區政府資源,尤其是對于財政資源,應以行政法規形式予以明確,從而避免“壓力型體制”下市級政府憑借其上級領導機關的優勢將資源集中于本級政府支配,導致市轄區政府缺乏必要的資源來履行職能的情況發生。

第三,從整體性治理的視野出發加強對市轄區政府內部機構的整合。具體包括:推進大部制改革,減少交叉職能部門,合并業務相近、職能相似部門;建立機構內部合作網絡;建立行政服務大廳,推行“一站式服務”;加強電子政務網絡建設,以提供更為便捷高效的政府服務。

2. 促進社區自治,支持社會組織參與市轄區政府治理

整體性治理的主體,既可以是政府、公共機構,也可以是私人機構,還可以是公共機構與私人機構的聯合,甚至包括非政府組織、非營利組織、轄區單位、居民個人等。從解決社會矛盾、提供公共服務的角度而言,政府并不是萬能的,有些問題更適合交由社會組織承擔。作為基層政府,應當促進基層自治組織的發展,與基層社區組織合作提供公共服務,構建市轄區政府公共服務一主多元型的供給新模式[6]。

3. 發揮市場化治理工具在市轄區政府治理中的積極作用

在整體性治理視野下,市場和政府一樣,都是公共治理的有效主體,充分利用其回應性強、效率高等特點,可以提高公共物品供給的質量和效率[7]。

從整體性治理的角度出發,政府、市場與公民社會各有優劣,但都是整體性治理中參與的主體,其中市轄區政府仍然起主導作用,但市場和社會組織對于高質量的治理而言不可或缺。為實現公共治理的價值追求,必須使三方主體協同合作,并不斷探求更為合理的互助合作模式,以更為有效的方式解決公共問題,實現公共利益的最大化。

與“逐步取消說”和“轉變職能說”比較,整體性治理方案比較系統,而且遠近兼顧,能夠最大限度地標本兼治。例如,短期可以以政府自我調整為主,長期則立足于社會組織培育,以及建立政府、社會、市場合作治理的公共治理結構。不過,整體性治理方案并不是對“逐步取消說”和“轉變職能說”的簡單否定,而是吸收了其合理性因素。比如整體性治理方案內在地包含著政府職能調整和轉變的內容,是對“轉變職能說”的吸收;同時,整體性治理方案強調復合的解決措施,而不是簡單地“取消”了事,這又是對“逐步取消說”的揚棄,但也不否認,假如市場、公民社會的發育非常成熟以至于足以承接部分政府職能,從而“小政府”成為現實可能之后,取消市轄區政府也許將成為可能。

四、 結 語

市轄區政府治理過程中出現的諸多問題及其成因是很復雜的,在一定程度上市轄區政府治理的困境是各層級政府治理困境的一個縮影。面對綜合的問題、綜合的成因,簡單的線性思維、簡單的政策選擇,短期的功利性選擇,往往收益于一時,但缺乏長期合理性,甚至在解決部分問題的同時導致了其他問題的惡化,使困境越陷越深。有些措施具有長期合理性,例如市場發育、社會組織培育,但有些遠水不解近渴,缺乏短期可行性。整體性治理視野和整體性治理的解決方案有利于遠近兼顧,在解決具體問題過程中碎步前行,逐步夯實公共治理結構的基礎,提升公共治理的質量。但問題的另一面是,整體性治理的思路,無疑對于政府的理性能力、政策制定能力以及決心和魄力都是一個巨大的考驗。

參考文獻:

[1] 竺乾威. 從新公共管理到整體性治理[J]. 中國行政管理, 2008(10):52-58.

[2] 丁肇文. 社科院藍皮書:公眾對政府公共服務總體滿意度不高[EB/OL]. (2011-06-27)[2012-02-13]. http:∥news.ifeng.com/mainland/detail_2011_06/27/7275970_0.shtml?_from_ralated.

[3] 朱光磊,張志紅.“職責同構”批判[J]. 北京大學學報:哲學社會科學版, 2005,42(1):101-112.

[4] 鄭溢元. 市轄區政府職能問題分析----以廣州市四個市轄區政府為例[D]. 廣州:暨南大學公共管理學院, 2006:12-13.

[5] 劉君德,張俊芳,馬祖琦. 大城市政府職能轉變中的區級政區功能定位研究[J]. 杭州師范學院學報:社會科學版, 2002(5):34-40.

[6] 周義程. 公共服務供給主體選擇的悖論及其消解策略[J]. 行政與法, 2005(11):22-24.

[7] 全球治理委員會. 我們的全球伙伴關系[M]. 香港:牛津大學出版社, 1995:2.