中國建筑節能政策網絡分析
----行動者、網絡結構與網絡互動

宋琳琳, 孫 萍(. 東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 089; 2. 鞍山師范學院 社會發展學院, 遼寧 鞍山 4005)

隨著城鎮化加快,建筑業高能耗問題引起社會廣泛關注,我國已把建筑節能作為國家整體節能戰略中的重點,力圖通過建筑節能政策措施進一步推進建筑節能工作進程。公共政策領域的學者們也始終關注建筑節能政策問題研究,探討如何完善建筑節能政策體系,增強建筑節能政策效果。建筑節能政策體系是由諸多利益相關者構成的網絡系統,政策實施的效果及政策目標實現的程度都與建筑節能政策網絡的運行狀態密切相關,在建筑節能政策網絡系統中,行動者的構成、網絡關系結構以及網絡互動是核心,政策網絡理論為這些問題的研究提供了理論依據。

一、 政策網絡理論在建筑節能政策分析中的適用性

關于政策網絡的概念,學者們給出了不同的理解,一些學者認為政策網絡僅僅是一種隱喻,用來說明這樣一個事實,即政策過程包含了數量眾多且范圍廣泛的行動者;另一些學者則認為政策網絡是一種有價值的分析工具,用來分析既定政策領域內的行動者之間的相互關系;還有學者認為,政策網絡是一種國家治理模式。多數學者們對于政策網絡可以作為分析政策過程的有效工具沒有過多爭議,而且,學者們在某些方面也達成了一定共識:政策網絡包含了相對穩定的關系,這一關系中涉及獨立且相互聯系的行動者,行動者分享政策利益,并為了追求共同利益而相互交換資源,行動者們認識到合作是實現共同目標的最好方式[1]。

政策網絡的概念應用于公共政策分析形成了政策網絡理論,即政策網絡理論是將網絡理論引入公共政策科學的一種分析途徑,為公共政策領域的研究提供了新的視角,也為建筑節能政策研究提供了富有解釋力的分析框架。政策網絡具有三個基本特征:一是多元行動者。政策網絡由多個行動者組成,各個行動者都有自己的資源和目標,在政策過程中運用不同的行動策略來實現自身利益。二是相互依賴性。在政策網絡中,各個行動者相互依賴,交換彼此的資源,從而實現各自的目標,但各個行動者并非擁有相同的權力,而是各個行動者的資源及其在政策過程中的重要性為彼此依賴。三是持續性。政策網絡行動者在相互聯系、相互依賴中形成互動關系,這種互動關系具有持續性和相對穩定性的特征,從而使政策網絡系統能夠實現制度化運行[2]。

建筑節能政策過程同樣具有上述三個特征。首先,建筑節能政策過程包含了多元的行動者,如建筑節能行政主管部門、房地產開發商、物業公司以及業主等。各行動者擁有不同的資源和目標,在建筑節能政策中發揮不同的作用,采取不同行動來實現自身的利益。其次,建筑節能政策過程存在行動者間的相互依賴。例如,開發商需要掌握政府部門關于建筑節能政策導向,進而指導他們的項目運行;政府部門也需要了解開發商企業以及其他行動者對已有建筑節能政策的態度、意見,以便得到政策的反饋。最后,建筑節能政策行動者間的互動具有持續性特征。從建筑節能政策議題的建立到建筑節能政策初步推廣,再到建筑節能政策的執行及評估,各個環節中建筑節能政策行動者通過不斷的、持續的互動來保證建筑節能政策系統正常運行,這種互動并非僅存在于單個環節或偶然的互動,而是具有較強穩定性的持續互動,具有制度化的特征。

二、 建筑節能政策網絡行動者網絡結構與網絡互動、

1. 建筑節能政策網絡行動者的關系形態

學者羅茨在政策網絡的研究中,對政策網絡行動者形成的關系形態進行了明確的分類(如表1 所示)。

表1 羅茨的政策網絡分類模型[3]

根據羅茨的政策網絡分類,并結合我國的政治環境與建筑節能政策發展實際,可將建筑節能政策網絡行動者按其所形成的網絡關系分為政策社群、生產者網絡、專業網絡和議題網絡。

(1) 政策社群

在我國建筑節能政策網絡系統中,政策社群包括中央政策社群和地方政策社群兩部分。中央政策社群是指與建筑節能相關的國務院組成部門,包括國務院辦公廳、住房和城鄉建設部、環境保護部、科學技術部、國土資源部以及隸屬于國家發展和改革委員會的國家能源局。建筑節能政策的地方政策社群是指省級以下的建設行政主管部門以及環保部門,包括各省的住房和城鄉建設廳、建設委員會、城鄉建設綜合開發辦公室以及下設的各服務中心,如,建筑業管理服務中心、房屋安全鑒定和設備檢測中心、城建技術開發中心、建設信息中心(建委宣傳中心);各市縣的環保局、建委、規劃局、城建局、房管局以及鄉鎮的建筑節能政策執行單位等。無論是中央還是地方,這些部門都屬于政府機關和單位,在建筑節能政策過程中存在著明顯的隸屬關系,同時,這些機構成員的進出有嚴格的限制和規定,因此,可根據其彼此穩定互動的關系和成員參與的高度限制特性,將其分類為政策社群。

(2) 生產者網絡

建筑節能政策生產者網絡的行動者主要包括投資商、開發商和物業公司。從市場經濟運行的基本過程看,建筑的設計、施工以及建筑材料的選擇,都取決于開發商的決策。投資商在初期可能會提出一些總體性建議,但開發商是項目的第一承擔者,項目開發、運營中的具體決策都由開發商作出。雖然設計師、材料供應商等也可以對開發商進行建議,但是最終的決定權仍在開發商手中,這是毋庸置疑的。一個建筑項目是否按節能建筑來開發、運營以及實現建筑節能的程度如何,開發商明顯起到關鍵性、主導性作用。所以,在包含建筑節能相關的法律、法規及標準在內的一系列建筑節能政策中都對開發商的行為作出了規定,用來指導開發商如何在建筑項目實施過程中實現建筑節能,這樣,開發商便成為建筑節能政策生產者網絡的主要行動者。而建筑投入使用后的情況往往與設計初期有所出入,因此建筑的實際能耗必須根據實際使用情況重新評估,此時決定建筑能耗大小的主要因素在于建筑使用過程中的管理[4]。建筑使用過程的管理,其職責屬于物業管理公司,此時,物業管理公司的管理制度、運作方式以及物業管理人員的素質會對建筑使用過程的管理水平產生直接影響。與政策社群行動者高度限制的特征相比,投資商、開發商以及物業公司的行動者無嚴格控制、數目不固定,網絡提供了生產者的利益,并且投資商、開發商與物業公司之間存在著水平依賴的關系,因此,將其歸類為典型的生產者網絡。

(3) 專業網絡

建筑節能政策專業網絡的行動者僅限于具有專業性知識與技能并進入建筑節能政策研究領域的學者和組織。在我國,建筑節能專業組織主要包括全國性研究機構,如中國建筑科學研究院、中國建筑業協會建筑節能專業委員會、中國能源發展戰略與政策研究課題組;高校中的研究部門,如清華大學建筑節能研究中心、華南理工大學建筑節能研究中心[5]。政府組織建筑節能相關科研項目,通過產學研合作方式,加速推進建筑節能工作。相關研究機構共同承擔了建筑節能政策可行性研究、建筑節能技術攻關、協助相關國家機構制訂建筑行業標準等任務。

(4) 議題網絡

建筑節能政策議題網絡中的行動者眾多,主要有新聞媒體、部分專家學者和研究機構、運營企業、供應商、業主以及物業管理人員。這些行動者平等、自由地參與建筑節能政策議題的討論并表達自己的意見,行動者之間的關系不穩定、沒有垂直聯結,僅有一定程度的水平依賴。在議題網絡中,專家學者與研究機構很大程度上擺脫了政府的限制,變得更加自由,能夠比較充分地表達意見;運營企業與供應商以及物業管理人員超越了他們在生產者網絡中僅追求生產利益的局限,更加積極廣泛地參與建筑節能政策問題的討論,表達意見。

業主是節能建筑的消費者,是建筑節能政策網絡的重要行動者,雖然在現有的政策體系下,在建筑節能制定過程中業主處于弱勢地位,但是隨著建筑節能政策進入執行階段,業主的利益訴求越來越強烈,他們的消費行為選擇直接影響建筑節能政策的實施效果,因此,業主在議題網絡和整個建筑節能政策過程中發揮著十分重要的作用。

新聞媒體始終參與建筑節能的政策過程,建筑節能政策的宣傳、執行情況的追蹤以及建筑節能信息的傳遞等都由新聞媒體來完成,但由于獲得渠道的限制和政府的影響,新聞媒體參與建筑節能政策議題網絡的層次較低,對建筑節能政策過程影響較小。總之,建筑節能政策網絡行動者通過上述四種典型的網絡形態而存在,并且通過彼此之間的不斷互動,推動著建筑節能政策系統的運行。

2. 建筑節能政策網絡結構分析

建筑節能政策網絡行動者在網絡中權力大小的不同將影響到整個建筑節能政策網絡結構的變化,因此通過對行動者權力結構特征的把握,可以對整個建筑節能政策網絡結構進行分析。“自主性”與“整合性”可以作為建筑節能政策網絡權力結構的分析指標。“自主性”是指在建筑節能政策過程中行動者對行動策略的自我選擇能力,“自主性”的高低決定了各行動者在建筑節能政策網絡中的權力地位,進而影響整個建筑節能政策網絡的結構;“整合性”指行動者對于建筑節能相關政策議題是否具有一致的看法。

(1) 建筑節能政策網絡行動者的自主性

① 政策醞釀階段。在政策醞釀階段,各級建筑節能政府部門以其特有的權力可以直接進入議題討論過程,表達意見,可見,政策社群在此階段扮演著主導的角色,完全掌握著決策權,自主性是“高”的;專家學者和建筑節能政策研究單位在政策醞釀階段有一定程度的參與,政府部門為保障政策的科學性會征求專家學者的意見,專家學者會為政府提供決策咨詢與理論參考,但是在此階段中,專業網絡的參與程度是比較有限的,并沒有直接的決策權,其自主性是“低”的;生產者網絡中的開發商、投資商以及物業公司在此階段并無政策參與,由于沒有建筑節能政策的相關決策權,因此在政策醞釀階段其自主性是“無”;而此階段中,作為社會各個團體集合的議題網絡其參與程度也是很低的,部分行動者可以通過一定渠道表達自己的觀點,但是對政策議程等相關問題并無決策權,因此,此時議題網絡的自主性是“無”。

② 政策的制定和初步實施階段。該階段政府仍然處于權威支配的地位,自主性是“高”的;專家學者的話語常常是對政策的解釋和宣傳,并沒有秉持冷靜和價值中立的研究態度,因此其自主性是“低”的;生產者網絡中的行動者對已經出臺的建筑節能政策尚未完全理解,對于政策的實施途徑可能存有疑惑,但是此時自我選擇能力仍然較弱,其自主性仍然是“低”的;隨著政策推廣,政策對議題網絡中行動者利益影響越來越明顯,議題網絡的行動者逐漸形成自己對建筑節能政策問題的看法,并通過媒體等途徑表達,但由于國家自始至終要對政策的實施狀況進行嚴格監督,議題網絡在該階段的自主性仍然是“低”的。

③ 政策的深入執行及反饋階段。政策在執行過程中會逐漸暴露出一些問題,但此時,國家仍對政策的實施起著強勢的推進作用,其自主性是“高”的;而專家學者也不甘退守邊緣,開始對建筑節能政策實施過程中的問題進行闡述和分析,其自主性是“高”的;開發商及業主逐漸表露出對政策的態度和想法,并依據自身實際采取不同的行為,其自主性也是“高”的;媒體也大放異彩,尤其是非官方媒體充分地體現出生動、鮮明、感性、尖銳的特點,表現出更大的影響力,其自主性同樣是“高”的。總之,在這一時期各行動者均體現出高自主性特點,議題網絡得到顯著發展。

(2) 建筑節能政策網絡行動者的整合性

在政策醞釀階段,各個行動者對倡導建筑節能實現全社會綠色發展的呼聲是比較一致的,都希望國家能夠出臺有效的政策來推動我國的建筑節能工作,而具體的政策方案尚未出臺,行動者的分歧點尚未體現出來。可見,該階段行動者的整合性可以認為是“強”的。建筑節能政策進入制定、實施后,行動者在對政策內容的探索、了解方面能夠找到某些層面的一致,行動者已經開始從自身立場出發采取觀望的態度,試圖從各自角度出發去思考實現建筑節能的有效途徑。由于各個行動者對于建筑節能的理解不同,他們在促進建筑節能的方式選擇上必然存在分歧,很難取得完全一致性看法,該階段中行動者的整合性是“弱”的。當建筑節能政策進入到深入執行及反饋階段時,行動者對建筑節能政策的看法日趨成熟,表達自身立場觀點的意愿更加強烈,加之政策執行所暴露的一些問題,行動者的意見分歧也越來越明顯,整合性基本為“無”。

3. 建筑節能政策網絡互動

(1) 建筑節能政策醞釀----政策網絡各行動者的表面接觸

在建筑節能政策醞釀階段,政策社群對專業網絡、生產者網絡以及議題網絡采取摸索了解的態度。一方面,政府希望從專業網絡那里得到有力的理論支持,為政策科學合理制定提供借鑒,建筑節能研究機構針對政府提出的課題進行研究,向政府提供專業研究報告;另一方面,政府對議題網絡的了解也有助于政策的合理制定,但是議題網絡和生產者網絡此時缺乏有效的渠道去直接參與政策議程,由于政府政策資源的特殊優勢[6],很多政策細節是不被議題網絡和生產者網絡所掌握的,可見,政府與后二者之間的聯系是單向的。對于專業網絡而言,為了使自身研究結論更有說服力,必然需要與議題網絡之間保持暢通的信息交流,了解議題網絡和生產者網絡對建筑節能相關問題的態度,這樣專業網絡與議題網絡、生產者之間存在著互動行為。可見,這一階段各行動者間存在著互動的行為,但是由于政府并沒有提供公眾直接參與政策議程的有效機制,此時的互動僅僅停留在表面接觸的層面,互動頻率不高,互動效果也并不明顯。

(2) 建筑節能政策制定和初步推廣----政策網絡各行動者的輕度卷入

在建筑節能政策已經制定并進入推廣實施階段后,政策社群與專業網絡、生產者網絡以及議題網絡是權威支配的關系。專家學者在研究中注重對政策的解釋和宣傳,而生產者網絡中的開發商以及議題網絡中的業主是建筑節能政策的利益相關者,對建筑節能政策的實施途徑存有疑惑,既希望政府可以更加明確,又希望從理論界獲得解釋。因此,從這一階段起,各行動者之間的互動均體現為雙向,整體而言,各網絡行動者都卷入了互動當中,但由于政策初步推廣階段很多問題尚未明確,互動并不是十分頻繁,程度也不深,可見,行動者間均屬于輕度卷入狀態。

(3) 建筑節能政策的深入執行及反饋----政策網絡各行動者的深度卷入

當建筑節能政策進行到深入執行及反饋階段,政府雖然仍對政策的實施起著強勢的推進作用,但是社會上提出的各種要求通過議題網絡中開放的媒體實現利益聚合和表達,媒體在這一階段表現出更大的影響力;專家學者開始對建筑節能政策實施過程中的問題進行闡述和分析;業主和開發商針對建筑節能政策給自身利益帶來的影響采取不同的態度和行為。政府頻繁地采取一系列活動來強化與其他行動者之間的互動交流,以獲得及時的政策執行反饋信息,為不斷修正和完善政策提供依據。此時,政策網絡互動十分頻繁,行動者通過各種渠道表達對建筑節能政策的看法,卷入的程度均較深。

三、 結 語

從建筑節能政策網絡分析的結果看,在我國建筑節能政策網絡運行中,政府以外的行動者自主性偏低,網絡間的行動者整合性較弱,網絡間互動不充分。行動者自主性偏低不利于行動者在建筑節能政策網絡中充分表達意見,實現自身的利益訴求;網絡間的行動者整合性弱則阻礙了網絡間合力的形成,不利于政策網絡系統的良性運行;網絡間互動不充分不利于政策資源的交流,影響建筑節能政策最終目標的實現。可見,我國建筑節能政策網絡仍屬于從屬性網絡,這種網絡屬于政策網絡發展中的初級形態。在這樣的政策網絡中,政府的中心主義色彩濃厚,權力高度集中在高層,公眾的參與性較低,公眾對政策網絡的意識比較差,缺少參與的積極性和主動性。公眾與政府之間缺乏有效的溝通渠道和互動平臺。為使我國建筑節能政策網絡系統得以良性運行,必須努力建立導向型政策網絡,在這樣的政策網絡中,同樣存在明顯的權力中心,但是權力中心能夠提供公眾參與政策過程的一個制度化的機制,提供公眾參與政策過程的一個暢通的通道。政府的建筑節能政策應該是具有導向性的,通過經濟利益手段和信息等對多元的利益主體進行引導。

參考文獻:

[1] Borzel T. Organizing Babylon—On the Different Conceptions of Policy Networks[J]. Public Administration, 1998,76(2):253-273.

[2] 朱亞鵬. 政策網絡分析:發展脈絡與理論構建[J]. 中山大學學報:社會科學版, 2008,48(5):192-198.

[3] Marsh D, Rhodes R A W. Policy Networks in British Politics: A Critique of Existing Approaches[M]∥Marsh D, Rhodes R A W. Policy Networks in British Government. Oxford: Oxford University Press, 1992.

[4] 清華大學建筑節能研究中心. 我國建筑節能年度發展研究報告(2008)[R]. 北京:中國建筑工業出版社, 2008:45-47.

[5] 中國能源發展戰略與政策研究課題組. 中國能源發展戰略與政策研究[M]. 北京:經濟科學出版社, 2004:33-36.

[6] 武涌. 發揮政府公共管理職能----推進建筑節能[J]. 建筑, 2003(12):12-14.