政策性負擔對企業財務行為影響研究綜述

□楊 潔 吳 婷

（1.武漢紡織大學會計學院，武漢 430200；2.武漢紡織大學管理學院，武漢 430073）

自20世紀70年代末，中國開始實行經濟改革以來，經濟經歷了持續快速的增長，經濟發展也取得了堪稱奇跡的成就。而在我國經濟轉型過程中，政府與企業之間的關系始終是經濟體制改革中最重要的問題之一。雖然改革在不斷地深入，但國有企業的改革卻并沒有取得期望的效果［1］，政府影響企業行為的現象也十分普遍，越來越多國有企業甚至民營企業承擔了政策性負擔，阻礙了其自身的發展。在這一大背景下，學術界也開始關注政策性負擔對企業行為影響的研究，政策性負擔作為一種外生因素，對企業財務行為也產生了各種影響，但有關這方面的研究卻未形成完善體系。因此，本文對有關政策性負擔對企業財務行為影響方面的理論和研究進行了整理和總結，以期為在我國進行的相關研究提供幫助。

一、政策性負擔的形成及內涵

政策性負擔這一概念是在對預算軟約束形成原因的研究中逐漸形成和發展起來的。早在1986年，國外學者Kornai［2］在觀察預算軟約束與企事業單位承擔著各種政府職能有著直接的關系時，就指出這些政府職能包括：提供就業、保護民族產業、維護社會穩定等，此時雖未明確提出政策性負擔這個概念，但這些職能卻是政策性負擔的表現形式。隨后，1994年Shleifer和 Vishny［3］以 Nash 討價還價模型為基礎，指出國有企業與民營企業相比，承擔了更多的政策性負擔，影響了國有企業的員工政策和生產決策；他們還分析了企業承擔政治任務時政府對企業的補貼問題，給出討論政策性負擔與預算軟約束問題的初步框架，對政策性負擔的研究作出了很大貢獻。此外，Bai［4］和 Wang［5］也把政策性負擔和信息不對稱結合起來解釋了官僚主義對國有企業的影響。與此同時，國內越來越多的學者也將政策性負擔與預算軟約束結合起來進行研究，認為國有企業所承擔的“政策性負擔”特別是戰略性政策負擔，是形成企業預算軟約束的根本原因，剝離政策性負擔是硬化企業預算軟約束的關鍵條件［6］［7］，開始對政策性負擔這一新領域進行探索。此后，國內很多學者也從不同領域及視角紛紛對政策性負擔進行了相關研究。

目前，對于政策性負擔的涵義，學術界普遍贊同的是林毅夫的觀點，他認為政策性負擔主要包括兩方面的內容：戰略性政策負擔和社會性政策負擔。其中，戰略性政策負擔是指在傳統的趕超戰略的影響下，投資于我國不具備比較優勢的資本密集型產業或產業區段所形成的負擔；社會性政策負擔，則是指由于國有企業承擔過多的冗員和工人福利等社會性職能而形成的負擔。這兩方面的政策性負擔，都是中國推行重工業優先發展戰略的內生產物［8］。

對于政策性負擔的形成原因，國內學者還存在很多爭議。林毅夫及其合作者認為，政策性負擔在轉型經濟中的企業普遍存在的原因關鍵在于這些國家都不同程度地推行這違背經濟比較優勢的趕超戰略。而雎國余等人［9］則認為林毅夫的觀點是從企業外部環境來思考問題，忽視了企業為了實現多重目標而在內部所形成的一些問題，特別是冗員問題，而且不能解釋為什么那些從事輕工業、服務業等符合比較優勢的國有企業的低效率問題。

二、政策性負擔對企業影響的財務體現

事實上，在現有文獻中，關于政策性負擔的研究不多，與財務行為相聯系進行研究的文獻更是甚少，大多文獻往往是將政策性負擔與企業的預算軟約束聯系在一起。下面有關政策性負擔對企業行為影響的文獻回顧，將主要從政策性負擔所影響的財務行為以及這些行為所造成企業經濟結果的變化兩方面進行系統梳理。

（一）政策性負擔所影響的財務行為

目前，國內外有關政策性負擔對企業財務行為的影響相關理論和研究，主要集中在對籌資行為和投資行為兩方面的影響。

1.政策性負擔對企業籌資活動的影響

學者們關于政策性負擔對企業籌資活動影響的研究主要認為，政策性負擔在信息不對稱情況下，會導致企業更多的虧損，從而使企業爭取更多的補貼，為企業提供更多的融資。

國外學者Hillman等人［10］在探討政府滿足企業要求追加投入的后果時，指出政府必須對虧損企業予以補貼，否則企業不得不大批解雇工人，而失業引起的政治代價又非常昂貴，為此，政府則須對承擔社會性負擔的企業追加投入，增加企業的籌資。隨后，Lavigne［11］進一步研究得出，在東歐與俄羅斯都進行了大規模私有化后，預算軟約束現象并未消失，不少企業從政府得到的補貼不減反增。這是因為這些國家的社會保障體系與公共財政支出體系未能及時配套，國有企業雖然大規模改制為私有企業，但企業承擔的政策性負擔卻沒有能夠剝離，政府為了鼓勵這些企業繼續承擔政策性負擔，不得不拿出更多補貼進行交換，這就增加了其籌資。而Fan［12］更是以中國的上市公司為研究對象，認為對中國企業來說，企業承擔政策性負擔所引起的預算軟約束可能會限制負債的治理作用，減少企業的債務融資，影響企業的籌資方式。Marian Rizov［13］也認為政策性負擔引起的預算軟約束會影響公司的資本結構。

國內研究中，林毅夫、李志赟［14］在一個動態博弈的框架下，也證實了在信息不對稱情況下政策性負擔將導致國有企業經理的道德風險和企業效益的降低，而同時，企業也會要求政府提供更多的補貼。在此基礎上，盧櫟仁［15］更加詳細地指出，政府為了讓承擔著政策性負擔的國有企業繼續生存，就必然對國有企業進行事前的保護或者補貼，但是由于信息不對稱，政府無法確知政策性負擔給企業帶來的虧損是多少，也很難分清楚一個企業的虧損是政策性負擔造成的，還是由于企業自身管理不當或是企業經理人員的道德風險造成的，而又不能推脫對政策性負擔所造成的虧損的責任時，就只好把企業的所有虧損都負擔起來，給予事后補貼，反過來又更加重了企業經理事前的道德風險問題。郭劍花［16］等人以2004─2008年的民營上市公司為樣本，以雇員負擔衡量企業承擔的政策性負擔，以政府補助衡量企業獲得的政府救助，研究發現，有政治聯系的民營企業容易受到“政府干預”，由此承擔了較重的雇員負擔，即承擔了較重的政策性負擔，從而獲得較多的政府補助，通過政府籌到更多的資金。

事實上，從相關的文獻可以看出，政策性負擔引起的道德風險和為企業提供融資被認為是一個相互影響、惡性循環的過程。承擔政策性負擔的企業會促使企業經理人的道德風險從而造成虧損，使政府為企業提供再融資；而若政府一定會補貼虧損企業，企業管理人員預測自己偷懶的機會成本降低，因此道德風險問題會進一步加重，而這反過來會導致更多的虧損和補貼，這樣就形成了一個惡性的循環。總體來說，有關政策性負擔影響企業籌資活動這方面的研究正在不斷地豐富，但也存在不足，對于政策性負擔所影響的企業籌資份額是多少？在總籌資額中所占比重是大是小？還未進行相關量化研究。

2.政策性負擔對企業投資活動的影響

除了政策性負擔對籌資行為的影響外。如今學者們越來越多開始把目光投向企業投資活動方面，這一研究也日益成為了熱點。

國外學者伯格羅夫和羅蘭［17］探討了政府通過給銀行提供補貼的方式來誘使銀行為壞項目再融資的可能性，他們認為，政府為了承擔社會目標，以為銀行提供津貼方式來誘使銀行為壞項目再融資，而銀行因為承擔了社會性負擔就會投資一些壞項目，這就影響了銀行的投資行為。而米切爾［18］在分析了銀行中存在的消極性或軟性現象時也指出，由于銀行承擔了政策性負擔，預期政府將事后干預并解救虧損銀行，這一預期使得銀行沒有積極性清算壞項目而產生“對營救的投機”，在進行投資決策時，存在著消極的投機行為。此后，Martin Besfamilie和 Ben Lockwood［19］在分析聯邦的預算軟約束時指出，政策性負擔引起的預算軟約束會引起過度投資和低效率，但硬預算約束可能導致投資不足。

國內學者柳建華［20］認為，國有上市公司較非國有上市公司更可能成為政策性負擔的載體，同時，這類企業銀行負債剛性約束更為軟化，銀行負債的治理作用未能得到體現，甚至存在高負債高投資的現象，代理人的預算軟約束的道德風險也更為嚴重。在此基礎上，盛明泉［21］則以2008─2009年我國所有A股上市公司為樣本，通過實證研究證實政策性負擔所引起的預算軟約束，會導致上市公司產生過度投資現象，而且國有企業的過度投資傾向比民營企業更為強烈。使得這一觀點更具有說服力。

因此，很多學者認為政策性負擔會導致杠桿作用的失效，增加了企業代理成本，影響企業投資行為，但有關這方面的研究也只是處于初步階段，需要更多相關的研究，以不斷地形成完善的理論體系。

（二）政策性負擔影響財務行為所造成的經濟后果

政策性負擔在企業投資、籌資等方面都對企業行為造成了影響，而這些影響必然會產生一定的經濟后果。由于大多研究表明政策性負擔對企業財務行為帶來的是不良的影響，因此現有研究也大多表明這些影響會導致企業績效的降低，給企業經營業績帶來不利影響。

國外學者 Boycko，Shleifer和 Vishny［22］分析認為，除了公司內部治理問題以外，政府干預被認為是國有企業效率低下的重要原因。實際上這里的政府干預也屬于企業承擔的政策性負擔。而Holz［23］則利用中國工業統計數據，證實了政策性負擔對國有企業低績效的影響。但是，Holz的研究沒有控制行業的因素，這可能對研究發現造成重大影響。同時，Fan表示政府通過強迫企業承擔多重目標，即讓企業承擔政策性負擔，以完成本該政府履行的職責，而這些目標與企業價值最大化目標相沖突，承擔的政策性負擔越多，沖突越大，對企業業績的負面影響也越大。

相比之下，國內有關研究相對豐富，林毅夫［14］指出國有企業政策性負擔以及政策性負擔所導致的預算軟約束才是目前國有企業績效低下的根本原因。隨后，薛云奎，白云霞［24］在對2000─2005年國有控股的上市公司為樣本進行分析后認為政府對承擔了政策性負擔的國有企業確實給予了補貼，冗余雇員降低了高管的薪酬激勵從而增加了代理成本，對企業業績產生了負面效應。曾慶生［25］更是基于國有企業改制上市的經驗研究，從轉嫁政策性負擔動機的角度，研究了大股東集團政策負擔對其占用上市公司資金的影響及其經濟后果。經驗證據表明，上市時大股東集團承擔的政策性負擔越多，大股東在上市后三年中非經營性占用上市公司資金的概率越高且占用資金規模越大，公司上市后三年的經營業績越差。因此，對于政策性負擔降低了企業績效這一觀點越來越多地得到學者們的認同，隨著經濟發展和改革的深入也越來越證實了這一觀點。

同時，對于政策性負擔造成的經濟影響，曾慶生［26］還指出另外一方面的結果，認為國有控股上市公司仍然面臨“行政干預”出現超額雇員，即承擔社會性負擔，這種超額雇員會通過增加權益代理成本來最終影響公司的價值。

通過國內外研究可知，政策性負擔通過影響企業財務行為，造成企業業績下降，而這又主要通過兩方面來表現。一方面，有些文獻表明，政策負擔影響企業相關財務行為，會導致企業產生不良資產，經營成本增加，而最終影響企業經營成果；另一方面，也有部分文獻認為，政策性負擔影響企業的財務行為，會產生經理人腐敗和代理問題，而引起企業績效的下降。以下對這兩方面的相關文獻進行簡單的梳理。

1.通過影響企業資產運營，增加企業經營成本

對于政策性負擔影響企業財務行為會導致不良資產的產生、使資金循環過程受阻等后果，國外的研究中，德邦德—弗里貝爾模型［27］指出國企私有化會加強經理的激勵機制，但因為企業承擔政策性負擔而引起的嚴重的軟預算約束問題，使政府對企業的補貼更為惡化，而且還會導致企業資產受到掠奪的現象。國內學者林毅夫等人［28］則認為，國有企業承擔的政策性負擔中，社會性負擔無疑增加了國有企業經營的成本。隨后他又指出，政策性負擔—信息不對稱—軟預算約束，形成了一個惡性循環，內生地導致了國有企業當前的效益低下和國有資產流失的問題。沈其云［29］也指出，政策性負擔重而不是高負債率導致國有企業效益差、資金循環過程受阻、銀行貸款演變為不良資產。他認為，只有從根本上消除國有銀行的政策性負擔才能解決中國銀行體系內生的不良貸款增量問題。隨后，陳鵬遠［30］更是從實踐和理論兩方面推導出：國有商業銀行不良資產的形成原因是因為國有銀行承擔大量政策性負擔。

關于政策性負擔影響企業經營成本方面，曾慶生、陳信元［31］選擇了1999─2002年健康運營的上市公司為樣本，通過實證研究發現國家控股公司承擔了高于非國家控股公司的勞動力成本，導致這種高勞動成本的原因可能是超額雇員和高工資率，而這是由企業承擔社會性負擔所引起的；此外，他們還發現政府控股越直接或控制力越強，公司超額雇員就越多，相應地，勞動力成本也越高，從而使企業經營成本增加。但薛云奎，白云霞［24］卻提出了不同的意見，他們通過對2000─2005年A股國有上市公司冗余雇員的相關問題研究發現，冗余雇員越多的國有企業，雇員的平均工資率越低，暗示冗余雇員并沒有使企業承擔更多的勞動力成本，而是通過降低高管的薪酬激勵從而增加了代理成本，最終導致企業業績下降。目前，對這一研究尚未形成定論，仍處于探討中。

2.通過加劇經理人腐敗問題和代理問題

政策性負擔導致企業績效下降，不僅通過企業出現不良資產、資金循環受阻來表現，還會通過產生或加劇經理人腐敗問題和代理問題來最終實現。斯密特和舒立茲指出，很多企業因為承擔了大量的政策性負擔而導致了虧損；同時，還認為因為承擔了政策性負擔，可以從政府那里獲取大量的津貼來彌補，使得企業經理缺乏重組的激勵，引起了經理人代理問題，隨后，Frydman et al.認為承擔政策性負擔的企業會出現預算軟約束現象，企業經營業績、控制權市場等便失去了對管理層的約束能力，使得經理人激勵下降，工作懈怠、鋪張浪費、追求個人享受等各種代理成本增加，最終損害企業效率。閆偉［32］通過在委托—代理理論分析框架下的探討，認為政策性負擔是導致國有企業經理腐敗問題的根源，政策性負擔使得企業的經營績效與經理的努力程度不一定必然正向關聯，企業的所有者無法有效地衡量經理的努力程度，導致了所有者和經理間的信息極不對稱，從而惡化了國有企業經理腐敗問題，影響了企業的經營績效。同時，黃新飛，張娜［33］也指出政策性負擔不但產生了預算軟約束問題，而且加深了信息不對稱程度，導致經營者追求灰色收入，帶來了嚴重的道德風險，降低了銀行經營者的經營性努力。之后，楊潔等人［34］［35］運用我國上市公司2001─2005年的經驗數據以及構建預算軟約束下銀行與企業之間的博弈模型，分析了企業外部政策性負擔對杠桿治理效應的影響，認為政策性負擔會軟化其債務約束，導致債務融資對經理代理成本的治理作用失效，增加代理成本。

綜上所述，很多研究證明了政策性負擔對企業財務行為影響造成了不良的經濟后果。但我們還應認識到，這些研究還并未對這些后果進行量化。因此，仍需不斷發展和完善。

三、結語

總的來說，理論界關于政策性負擔及其對國有企業財務行為影響進行了比較多的討論，但這些研究還顯得相對零散和匱乏。在經濟轉型時期，很多企業尤其是國有企業普遍承擔著政策性負擔，剝離政策負擔對于國有企業改革、提高企業自身能力具有重要的理論及現實意義，因此對政策性負擔的相關研究還是不可缺少的。

同時，我們還應了解到，關于這一研究課題，在很多方面還存在著空白和不足。第一，現有文獻并未研究政策性負擔對企業財務行為的影響是否具有時間序列特征，即：研究政策性負擔對企業財務行為的影響是否隨著時間的推移逐漸減弱，以及隨著我國改革開放的逐步深入和經濟的飛速發展，政策性負擔對企業財務行為的影響是否逐漸變小，這些都并未有相關研究；第二，還沒有相關的量化研究，以準確地評判政策性負擔對各企業財務行為造成的影響的程度是多少；第三，在政策性負擔具體會對哪些財務行為會產生影響方面也存在著漏洞，未全面指出其所影響的財務行為，如：對政策性負擔是否會導致企業惡性增資①的行為尚無相關研究成果；第四，關于政策性負擔的研究對象還是主要集中在國有企業，對民營企業以及高校等其他領域研究較少。不過，隨著經濟的持續發展以及學者們的不斷重視，在隨后的研究中我們將期待更多有價值的學術成果，不斷發展和完善相關理論體系，以進一步指導實踐。

注釋：

①惡性增資是指對于前期投入大量資源的項目，在預期收益小于零時，決策者仍然堅持增加投資的行為（Wilson&Zhang，1997）。

［1］王瑩瑩.政策性負擔：國有企業改革的掣肘［J］.改革與理論，2003，（5）：11─13.

［2］Kornai,Janos,1986,“The Soft Budget Constraint”,Kyklos,1986,39（1）,pp.3─30.

［3］Shleifer,Andrei,and Robert W.Vishny,“Politicians and Firms”,Quarterly Journal of Economics,109（4）,November 1994,pp.995─1025.

［4］Bai,Chong-en,Qiao Liu,Joe Lu,Frank M.Song and Junxi Zhang，“Corporate Governance and Market Valuation in China”,Journal of Comparative Economics,2004（324）,pp.599─611.

［5］Wang Jiwei，Governance Role of Different Types of State-shareHolders:EvidencefromChina’sListed Companies，The Hong Kong University and Technology PH.D Dissertation,2002.

［6］林毅夫，蔡眆，李周．中國的奇跡——發展戰略與經濟改革［M］.上海：上海三聯書店，上海人民出版社，1994.

［7］林毅夫，蔡眆，李周．充分信息與國有企業改革［M］.上海：上海人民出版社，1997.

［8］Lin Justin Yifu，Cai Fang，Li Zhou,Competition，Policy Burdens，and State-Owned Enterprise Reform,American Economic Review，1998（5）.

［9］雎國余，藍一．企業目標與國有企業改革［J］.北京大學學報，2004，（5）：22─35.

［10］Hillman,Arye L.,Katz Eliakim and Rosenberg Jacob,“Workers as Insurance: Anticipated Government Assistance and Factor Demand”，OxfordEconomic Papers.1987（12）:813─820.

［11］Lavigne， M．,TheEconomicsofTransition：from Socialist Economy to Market Economy,New York．St．Martin’S Press，1995.

［12］Fan，J． P． H．，Wong，T． J．，Zhang，T．，“Politically-Connected CEOs， Corporate Governance and Post-IPO Performance of China’s Partially Privatized Firms”,Journal of Financial Economics，2007（84）,pp.330─357.

［13］Marian Rizov，“Corporate Capital Structure and how Soft Budget Constraints May Affectit”,Journalof Economic Surveys,2008（22）,pp.648─684.

［14］林毅夫，李志赟．政策性負擔、道德風險與預算軟約束［J］.經濟研究，2004，（2）：17─27.

［15］盧櫟仁．林毅夫的國企改革“超產權理論”［J］.產權改革，2010，（11）：70─72.

［16］郭劍花，杜興強．政治聯系、預算軟約束與政府補助的配置效率——基于中國民營上市公司的經營研究［J］.金融研究，2011，（2）：114─128.

［17］Berglof． E．，Roland，G.，Soft Budget Constraints and Credit Crunches in Financial Transition，European Economic Review，1997（41）,pp.807─817．

［18］Mitchell， J..Strategic Creditor Passivity,Regulation，and Bank Bailouts，The Davidson Institute Working Paper Series， University of Michigan Business School，1997，NO.46.

［19］ Martin Besfamilie, Ben Lockwood, Bailouts in Federations:Is a Hard Budget Constraint Always Best?International Economic Review,2008（49）,pp.577─593.

［20］柳建華．銀行負債、預算軟約束與企業投資［J］.南方經濟，2006，（9）：100─109.

［21］盛明泉，李昊．預算軟約束、過度投資與股權再融資［J］.中南財經政法大學學報，2010，（4）：84─90.

［22］Boycko，M．，Shleifer，A．，Vishny，R．，A Theory of Privatization,Economic Journal， 1996（106）,pp.309─319.

［23］ Holz, C. A., Long Live Chinese State-Owned Enterprises:Deflating the Myth of Poor Financial Performance，Journal of Asian Economics,2002（13）,pp.493─529.

［24］薛云奎，白云霞.國家所有權、冗余雇員與公司業績［J］.管理世界，2008，（10）：96─105.

［25］曾慶生.政策性負擔、大股東占用資金與公司經營業績——基于國有企業改制上市的經驗研究［J］.中國金融學術研究網．2009（3）.

［26］曾慶生.超額雇員、權益代理成本與公司價值——來自國有上市公司的經驗證據［J］.上海立信會計學院學報，2007，（1）：1─7.

［27］Pun，Wingchung,The Komai Effect and Soft Budget Constraints,Journal of Comparative Economics，1995（21）,pp.326─335．

［28］林毅夫，譚國富.自生能力、政策性負擔、責任歸屬和預算軟約束［J］.經濟社會體制比較，2000，（4）：54─58.

［29］沈其云，丁秋更.國有銀行不良資產與競爭性銀行體系的構建［J］.濟南金融，2005，（9）：6─9.

［30］陳鵬遠，伍瑞凡，章欣.預算軟約束下國有商業銀行激勵機制博弈分析［J］. 金融與經濟，2005，（3）：60─61.

［31］曾慶生，陳信元.國家控股、超額雇員與勞動力成本［J］.經濟研究，2006，（5）：74─86.

［32］閆偉.國有企業經理道德風險程度的決定因素［J］.經濟研究，1999，（2）：3─12.

［33］黃新飛，張娜.政策性負擔和國有銀行激勵機制的相關性研究［J］.管理科學，2005，（10）：57─64.

［34］楊潔，夏新平，余明桂.政策性負擔、預算軟約束與杠桿治理［J］.基于中國上市公司的實證研究.金融管理，2007，（10）：3─9.

［35］楊潔.淺析政策性負擔與杠桿治理失效——一個預算軟約束視角下的理論模型［J］.當代經濟，2009，（6）：143─144.