煤炭建設工程投資管理面臨的問題及對策探析

□苑 茹

（河南煤業化工集團有限責任公司，鄭州 450046）

煤炭工業是關系國民經濟命脈和能源安全的重要基礎產業。隨著我國經濟高速發展，全社會對能源的需求日益增長，促進了煤炭工業的快速發展?！笆晃濉逼陂g，煤炭產量由23.5億噸增加到32.4億噸，投資總額1.25萬億元，是“十五”期間的5.5倍。“十二五”計劃新開工建設規模7.4億噸/年，建成投產規模7.5億噸/年［1］。這些為煤炭工業的發展提供了前所未有的發展機遇,同時，對提高煤炭建設工程投資效益、加快基本建設速度和提高建設工程質量等煤炭基本建設管理工作又提出了更高的要求。因此，加強煤炭基本建設投資管理，合理有效地降低建設項目的資金投入，進一步提高企業的經濟效益已成為煤炭工業發展中面臨的一項重要任務。

一、煤炭建設工程投資管理的特點及主要影響因素

1.煤炭建設工程投資管理的特點

與普通工業民用建筑相比，煤炭建設工程及其投資管理工作具有投資規模大、建設周期長、內容構成復雜、涉及專業多、投資難控制等特點：

（1）煤炭建設工程投資規模大，項目投資管理工作難度大。隨著我國工業化進程的不斷加快，市場對煤炭的需求不斷增大，煤炭建設項目不斷增加。特別是為了適應國家煤炭產業規劃發展和產業政策導向的要求，如實施大基地、大集團、大礦井規劃建設及轉方式調結構的需要，一些大型煤炭企業已從單一煤炭生產轉變為以煤為基礎的煤基產業鏈。煤炭企業除了采煤、洗選、運輸煤炭外，還通過煤炭就地轉化、增加產品附加值的方法，向電力、化工、鋼鐵、鋁、建材等行業延伸，煤炭企業基本建設的投資規模越來越大，一個建設項目投資十幾億元、幾十億元已很普遍，一些特大型項目多則投資上百億元。隨著煤炭基建投資數量和規模的不斷擴大，擬開工、新開工項目眾多，每個工程項目都有特定的用途，功能、規模，投資控制每項工程的結構、空間布置、機電設備配置都有不同的要求，致使企業建設項目投資管理工作任務重、難度大。（2）影響煤炭建設工程投資的不確定因素多。隨著“十二五”時期煤炭資源整合和兼并重組工作的全面鋪開，兼并重組煤礦跨行業、跨地區擴張現象多，分布在不同地區不同條件的建設項目，特別是位于偏遠山區的建設項目不僅在人工、材料、機械消耗上有差異，而且不可預見因素多。同時，工程所在地不同的自然、經濟條件也會對建設項目的投資、工程造價造成較大的影響。（3）煤炭工程建設項目涉及的行業多，管理環節復雜。煤炭建設工程從大的方面可分為煤炭建設工程和非煤建設工程兩大類。在煤炭建設工程中，涉及煤炭、公路、鐵路、電力、通信、水利、環保、安全等多個行業。從建設項目內容上看，礦井工程由兩部分組成：地面工程主要由地面生產系統、輔助生產系統、生活設施、環保設施及其配套設施組成；地下工程主要由井下生產系統、通風系統、排水系統、安全設施及其監控系統等組成［2］。因礦井工程建設項目的大部分工程布置在地下，地下的煤層賦存條件、水文地質、地層構造、瓦斯地溫等因素都將直接影響和改變建設工程的設計和施工。

2.影響煤炭建設工程投資管理的主要因素

（1）工程造價構成復雜，工程建設投資影響因素多。以煤炭礦井建設為例，由于礦井建設項目的工程是由地面工程和地下工程兩部分組成，而且地下工程投資約占項目總投資的60%─80%［3］。不同的工程執行不同的定額，不同的定額有不同的行業要求，致使工程建設項目的工程造價定額執行跨度大。此外，煤炭資源狀況、勘查質量、開采工藝及地面、地下自然條件等都將直接影響到建設項目的工程造價和項目建設總投資。（2）工程建設投資需要動態控制。一是因煤炭項目建設周期長，在較長的建設周期內往往會出現一些不可預料的變化因素，比如材料價格變化、國家利率調整、不可抗力因素或因承、發包方原因等，都會引起建設工程投資的變動。二是大規模的工程項目需要各種不同規格型號的材料、設備，在市場經濟條件下，這些材料、設備價格的變化幅度大。尤其是煤炭工程建設項目的材料、設備投資額在整個項目總投資中約占40%─60%［4］,因此，建設工程投資必須進行動態管理，即是在整個建設期內建設工程投資必須隨時進行動態跟蹤，適時進行工程項目的工、料、機的造價調整。（3）工程投資管理工作需要高素質的人才隊伍。由于煤炭建設工程投資構成復雜、影響因素多變、工程投資控制難度大，為了能夠在工程投資管理中，準確分析、查找工程投資的影響因素、提出控制對策，及時采取有效措施，提高煤炭建設工程項目投資效益，就迫切需要高素質的人才隊伍。

二、煤炭建設工程投資管理面臨的問題分析

1.建設項目投資管理體制不健全，缺乏有效的激勵和約束機制

一是煤炭企業建設管理部門力量薄弱，建設管理人才缺乏，建設管理工作質量不高。二是參建的各方企業責任意識不強，責任落實不到位。建設單位、設計單位、施工單位缺乏統一的投資管理目標和相互溝通，工程監理單位往往只局限于施工階段的質量與進度管理，設計單位在設計階段雖做了投資的方案比較，但由于缺少對設計方案經濟指標的控制約束，導致設計保守、投資偏高。三是項目法人單位作為工程建設投資管理的主體，缺乏必要的監督和約束制度，造成建設單位對投資控制重視不夠，缺乏節約意識，片面追求進度和安全生產，忽視了投資效益。

2.建設項目投資管理不到位，投資決策不合理

目前，大多數煤炭投資項目決策不合理，項目建成后達不到預期效果。其主要原因:一是對項目建設前期決策階段的投資決策不夠重視，大多數企業缺乏進行投資項目可行性分析的專業班子，且缺乏建設前期確定工程投資的有效依據，只能依據專家、企業領導等決策者們的經驗或者借鑒已完成的項目投資或相似工程投資進行估算，但又往往因為諸多因素影響，最終出現“三超”現象相當普遍。二是項目前期決策階段投資管理的基礎性工作欠缺。在項目決策時，在沒有進行深入細致的調研工作的情況下，由于缺乏數據信息，或技術經濟人員素質問題，在較短的時間內無法進行可靠的市場分析預測，使得生產規模和投資的確定缺乏足夠的依據。三是項目可行性研究評價被過于理想化。一些投資項目，決策者只是樂觀看待投資結果，忽略了對不確定性和投資風險的評價。也有部分建設單位則是為了所報項目能被立項部門順利批準，便按照項目預期目標去返算投資估算，結果增加了估算的不準確性。

3.設計文件編制質量不高，建設項目的工程投資得不到合理的控制

近年，隨著國家煤炭產業政策的調整和煤礦安全生產監管力度的不斷加大，新增了許多煤礦資源整合項目和改擴建項目，煤礦設計單位的工作量成倍增加，設計單位超能力滿負荷地工作。特別是由于工期的要求，建設單位往往違背基建程序，“先開工、后設計”、“邊施工邊變更”的現象普遍存在。設計單位由于時間的限制，不能及時了解工程實際，設計存在漏項、多項等現象。有的設計人員因沒有充分的時間深入現場調研而“閉門造車”，項目負責人又無暇對設計文件進行認真通覽和審查，常常出現設計文件編制質量不高的問題。例如：有的設計人員因“閉門造車”，所提交的總平面布置圖與工程實際情況相差甚遠，可操作性不強。有的因忽略施工圖設計，結果使建設項目的投資、質量、工期等均得不到合理的控制。此外，在許多建設項目的設計階段，建設單位大多采用分階段(可行性研究、初步設計、施工圖設計)設計招標的方式，以減少或控制項目投資。但由于煤炭建設項目分別在地面和地下，執行多個行業的規范設計標準。項目的設計參數、采礦工藝、概算指標的許多方面都需要設計人員具備相應的實際經驗、工作思路，以貫穿項目設計的各個階段。結果分段設計、變換設計單位、更換設計人員都對項目設計的連貫思考造成了一定影響，容易造成項目整體投資失控。

4.施工階段工程投資控制存在的主要問題

（1）違反工程建設中的相關程序。目前許多單位，為了搞面子工程、政績工程，沒有做好必要的準備，對投資額度的要求，投資標準的把握，設計深度的審查，招標和合同管理工作沒有嚴格把關，忽視了投資管理和造價控制的程序，致使造價控制和監管工作的難度增大，對造成的損失也沒有相應的責任約束，從而使工程造價難以得到有效的控制。（2）建筑工程施工現場管理混亂。有些單位由于監理工程師的業務素質差，對合同、預算和有關規定的不熟悉，存在盲目簽證、隨意簽證的問題。有的承包商為獲取高利潤，設法巧立名目，弄虛作假，有意扭曲合同的界限含義，以少報多，蒙混過關。（3）建設單位，監理單位和業主單位之間的關系混淆。因社會上對監理服務的認識不夠，同時有的監理人員專業素質不高，職業道德素質低下，建設單位不敢完全放權監理。所以，目前很多建筑工程項目在施工實施階段，凡涉及到工程造價變更的問題，均由建設單位來做決定，監理往往成為虛設。（4）合同管理工作欠規范。一方面，合同條款不夠嚴密，實施過程中合同雙方對合同條款的理解不一，影響工程順利進行；另一方面，對合同的法律性認識不足，有法不依，有法難依。

5.建設工程投資管理人員業務素質和項目管理水平難以適應時代的要求

目前，建設工程投資管理人員及其工作暴露出來的一個最大問題就是不適應現代建設工程投資管理的要求。具體表現在：一是專業管理人員技術素質差，不能快速果斷地處理復雜的工程技術經濟問題，投資預控能力差，大量的工作仍停留在事后處理階段；二是不善于組織協調工程項目各主體間的關系；三是廣泛缺乏經濟和法律知識，處理建設工程糾紛能力差；四是隨著信息技術的發展和管理模式的不斷變革，建設工程投資管理的信息化已成必然趨勢，但企業經營觀念落后、組織體制的僵化、技術力量不足和基礎管理工作不強，致使建設工程信息資源管理缺乏系統性，投資信息化管理工作相對滯后。

三、加強煤炭建設工程投資管理工作的路徑選擇

1.完善工程投資管理體制,建立有效的工程投資管理機制

一是建立和完善工程投資管理組織結構。鑒于煤炭建設工程規模較大、管理復雜，要在綜合考慮煤炭建設工程投資管理工作實際的基礎上，建立適宜的項目組織結構，解決管理效率低下的問題。二是加強建設項目管理人員培訓，提高基建管理人員素質。隨著我國煤炭建設工程的快速發展，建設項目管理方式和管理模式的改進對投資管理的要求不斷加大。因此，有必要加強建設項目管理人員培訓。通過學習法律法規、產業政策、規程、規范、標準和專業技術知識，不斷提高基建管理人員的職業道德和業務管理水平。三是建立和健全工程投資管理的責任制度，包括有關投資管理的各項責任制度、投資計劃、投資分析、核算制度及完善的投資目標責任體系，實行嚴格的“項目法人責任制”，強化投資主體的約束機制，分層次落實責任，加強投資控制管理。四是重視建設項目全過程審計，發揮審計監督作用。工程項目的審計不僅要重視被審項目的事后審計（竣工結算審計），更要重視事前和事中審計。通過事前審計，使工程項目設計施工方案的編制更趨合理，有效地防止或避免可以預見的失誤。通過事中審計，對施工階段全過程進行審計監督，不斷提高投資控制的針對性和效益性。

2.重視決策階段投資可行性研究，提高項目決策水平

在投資決策階段，必須對各種技術方案和建設方案進行認真的技術經濟分析和比較論證，對項目建成后的經濟效益進行科學的預測和評價。一是要做好收集分析基礎資料、市場研究等基礎性工作，在充分研究項目投資影響因素的基礎上，進行多方案比選，選擇最優方案。二是認真編制并嚴格審查項目投資估算。因投資估算是整個項目的投資最高限額，是控制工程造價的源頭。所以要重視技術論證和經濟評價，采用科學合理的估算方法和可靠的數據資料，對實施過程中的各種風險進行客觀評估和預測，從而準確地確定投資估算額。三是在建設項目可行性研究中引入競爭制。通過對可行性研究工作進行招標，形成競爭機制。從眾多方案中選擇技術先進、安全可靠、經濟合理的方案，從而達到投資控制的目的。

3.提升設計質量，強化設計階段的投資控制

設計階段是工程投資管理的決定性環節，設計質量對整個工程建設的效益至關重要。據分析，設計費一般不到建設工程全周期費用的1%，但這小于1%的費用對工程造價的影響程度卻占到75%以上［5］。因此，項目投資控制的重點在于施工之前的投資決策和設計階段，特別是項目作出決策后，提升設計質量便是控制項目投資的關鍵。所以煤礦建設項目在設計階段要做好事前控制，一是擇優選擇設計單位。要公開招標、評標對設計方案進行技術經濟評價，通過開展設計競標，擇優選擇設計單位。二是實行限額設計。要在保證工程各項功能的前提下嚴格控制施工圖的設計，嚴格按照批準的可行性研究報告及投資估算控制初步設計。對于有條件的煤炭建設項目，從項目可行性研究決策開始，建設(投資)方可擇優選擇一家具備有其建設項目設計資質和能力的設計單位來進行項目全過程的工程限額設計，確保全過程控制目標。三是設計人員要與造價人員密切配合。在選擇設計方案時，設計人員在設計中要有較強的經濟意識，要與建設投資管理人員及時溝通密切配合，通過技術比較、經濟分析和效果評價，正確處理技術與經濟之間的關系，在提高技術質量的同時控制工程造價。四是設計單位的項目負責人應認真履行全面協調、質量管理的技術職責。在設計文件形成初稿后，項目負責人應對初稿認真審查，切實避免設計原則、文字和技術數據錯誤及文圖矛盾現象，確保設計文件的嚴謹性、技術性和適用性。五是要重視施工圖設計。為提高煤炭建設項目的投資、質量、工期等的控制和管理水平，避免施工階段不必要的修改，減少因設計變更造成的損失，在開工之前，要把一切問題放在紙上修改，并最大程度地減少設計錯誤，為煤礦建設項目創造良好的技術經濟效果。

4.加強招投標階段和施工階段的投資管理，有效地控制建設過程中的項目投資

由于通過投標競爭，業主在眾多的投標單位中擇優選擇報價合理、質量好、信譽高的設備供應商和建設施工單位，不僅有利于確保工程質量和縮短工期，更有利于降低工程投資，特別是隨著科學技術的發展，現代化的煤礦機電設備的投資在整個煤礦項目投資中所占的比重越來越大，因此招投標是實現投資控制的重要手段之一。此外，在廣義的建設施工階段（包括施工準備、施工、設備安裝、竣工驗收、試生產等階段）往往會出現合同約定的施工工期和材料、施工條件、工程量、設備價格等發生變化的情況，也有可能出現承發包雙方在履行合同的時候出現糾紛導致索賠。這些情況的出現都會在很大程度上對合同約定的投資造成影響，甚至會造成工程結算遠遠超過計劃投資。所以在招投標階段和施工階段，一是要從嚴格投標資格預審和慎重選擇評標人員兩方面規范工程招標工作，確定合理的計價方法。二是采用合理的投標限價，將工程投標價自主地交給市場參與，讓投標單位針對自己的實際技術水平靈活機動地調整報價，以使報價能夠比較準確地與工程實際相結合。三是選用合理的合同形式，嚴格合同管理。要根據工程的不同條件和要求選用適當的合同形式。同時，簽訂合同時內容必須嚴密完整，合同的法律性必須完備，風險的分攤要合理。要吸收國外合同條款中的合理部分，結合相關的金融、保險、建筑法律法規，對現行的合同文本進行修訂，保證合同的嚴肅性，為工程投資的有效控制提供法律上的保證。四是在建設施工階段要嚴格按照圖紙施工，嚴格控制工程變更、材料代用、現場簽證、額外用工及各種預算外費用，加強現場施工管理。要明確工程項目投資控制目標，嚴格控制工程費用的支付與工程量的計量，加強合同的風險控制與防范，減少工程索賠風險。五是加強竣工決算階段管理。建設項目竣工結算審核是工程投資控制的最后環節，通過對結算的審核與管理，使結算價款不僅符合合同約定，而且能客觀控制工程投資實際情況。為此，要做好審核工程決算書工作，在各項手續齊全的前提下，通過嚴格審核工程量、審核項目單價、審核取費程序等內容，確保工程結算的準確性和真實性。

5.綜合運用投資管理各項措施，確保建設工程投資目標的實現

為了確保工程建設投資目標的實現，一是從組織上采取措施，包括明確項目組織結構，明確各級投資管理人員的任務、權力和職責，從而使所有的投資管理人員都負有投資控制的責任。二是從技術上采取措施，包括重視設計和施工方案的選擇，嚴格審查監督初步設計、技術設計、施工圖設計、施工組織設計，關注新技術新材料在建設工程中的運用，努力降低工程的投資。三是從經濟上采取措施，包括對各項費用支出，應認真做好資金的使用計劃，并在項目的各個階段嚴格控制各項開支。同時采取必要的獎罰措施，加強投資管理的各項工作。四是要提高煤炭項目建設的信息化管理水平。要從組織結構上建立健全信息管理機構和人員，加強信息管理的硬件和軟件建設，不斷地提高專業管理人員的信息管理技能，滿足煤炭基本建設信息管理的需要。要健全建設項目信息管理標準和有關制度，促進信息管理的標準化、規范化。針對基本建設項目實施的不同階段，按照信息管理要求，有針對性地及時進行信息的收集、儲存、處理和交流等工作，通過信息化管理，進一步提高煤炭基本建設管理效率。

［1］國家發改委.煤炭工業發展“十二五”規劃［EB/OL］.人民網，2012─03─22.

［2］羅華階.淺談煤炭工程建設項目的投資控制對策［J］.煤炭工程，2007,（11）.

［3］李培磊，等.礦井建設項目全過程造價管理［J］.煤炭經濟研究，2009，（10）.

［4］王寧.煤炭工程建設存在的問題及對策探討［J］.中小企業管理與科技，2001，（3）.

［5］朱從斌.煤炭企業建設項目全過程造價管理探析［J］.煤炭科技，2009，（8）.