快速城市化背景下城鄉結合部的管理創新——以廈門市集美區為例

黃陽平，施曉麗，林曉健

（1.集美大學 財經學院，福建 廈門361021；2.集美大學 海西經濟運行效率與風險測評研究中心，福建 廈門361021 ）

在現代城市管理中，城鄉結合部直接制約著城市經濟的發展，城鄉結合部問題處理得好壞直接決定了整個城市能否得到可持續的發展。因此，城鄉結合部的管理問題成為備受關注的焦點問題之一。成得禮等以北京、青島、成都和南寧市的入戶調查數據為例，分析了城鄉結合部地區失地農民個人轉型問題，并提出具體對策。［1］孫心亮以北京市為例，分析了城鄉結合部問題的根源與發展策略的轉變，并對北京城鄉結合部的空間形態、規劃理念和政策保障提出了建議。［2］這些研究大多從區域城鄉結合部某一具體方面進行論述，對快速城市化背景下城鄉結合部管理的綜合研究較為鮮見。

一、空間范圍和城市化趨勢

(一)空間范圍

集美地處廈漳泉同城化、閩南區域經濟一體化的中心區域，是廈門海灣型城市發展戰略在空間上實現突破的重點區域，是吸引閩南各類資源集聚的區域，同時也是接受廈門本島向外擴散的重要節點，成為廈門最重要的輔城、特區的次中心以及廈漳泉都市圈的核心區域。目前，集美區城市中心布局基本形成，并逐步呈現出“一心四片”城市空間結構①“一心四片”指西亭為中心的新城核心區以及集美、杏林、后溪、灌口四大發展片區。，承擔相應的城市功能。城市中心區的擴張發展，使得集美區的城鄉結合部的范圍也出現了一些新變化。城鄉結合部是指城市市區、城市郊區與鄉村的結合部位，這一地區成為在城市市區與郊區農村之間的相互交融滲透、城市化過程最為劇烈的特殊的地域實體。［3］

(二)城鄉結合部城市化趨勢不斷加強

囿于島內資源的限制，近年來，廈門市全面實行島內外一體化戰略，主要目標是通過實施島內外規劃發展一體化、基礎設施建設一體化、基本公共服務一體化等重大舉措，提升島內，拓展島外，加快推進島外工業化、城市化和農村現代化進程，實現島內外經濟社會均衡協調發展，使產業布局合理，經濟結構協調，基礎設施完善，社會管理有效，保障體系健全，文化事業繁榮。②廈門市人民代表大會2011 年2 月24 日《關于全面推進島內外一體化的建議》。作為廈門市重點建設的新城之一，集美新城核心區承接了廈門中心城市功能的分流。新城的建設帶來了一系列的大項目，推動了集美區城鄉結合部城市化的進程。至2015 年，城市建設區面積將擴大到75 平方公里，城市化率將達到85%以上。③《廈門市集美區國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。然而，廈門市的城市化進程帶有明顯的政府推動的特征，對于處在城市邊緣區的城鄉結合部居民來講，對現代城市文明的憧憬以及對失去賴以生存土地和生存環境改變所帶來的不適，正深刻改變他們的生活和思想觀念，也給城鄉結合部的管理帶來很多的新挑戰。

二、城鄉結合部管理問題分析

近年來，由于廈門市整體城市化的快速推進，一批重點項目在集美新城核心區相繼建設和投入運行，使得集美城鄉結合部的管理面臨很多新的問題和困難，城鄉結合部的管理水平也越來越得到居民的關注。調查數據顯示，集美區城市公共設施和服務功能、人居環境質量的提高是當前市民最為關注的兩個問題，另外，城鄉結合部管理、路網建設、規劃工作、城區規模也有較多的關注。市民關心的城市建設問題見表1。

表1 集美居民城市建設問題意見調查④ 數據來源:集美區委宣傳部課題2011 年9 月問卷調查。

(一)基本建設與管理難以協調

1. 城鄉結合部基礎設施的建設與管理缺乏整體規劃。城市建設與管理的整體規劃是搞好城市管理的前提。一方面，廈門市五大建設指揮部與集美區城市管理、規劃、建設部門之間有所脫節，市、區之間和部門之間存在各自為政現象，缺乏一個統一協調和管轄的單位，致使市政道路、共同管溝、雨污水管網等市政設施建設上存在規劃、設計、施工的標準不一致、銜接不順的問題。另一方面，建設項目業主存在“多、散、亂”現象，道路、綠化、交通、環保等市政基礎設施還未完全做到同步設計、同步施工、同步投入使用，建設與管理缺乏有機的聯系，造成在后續的城市建設與管理過程中困難重重。

2. 安置房建設與管理不完善。集美區城市化的快速發展，土地征用、房屋拆遷規模龐大，對安置房的建設提出了較高要求。一方面，目前集美區已建設多個安置房小區，比如:英村安置房、巖內安置房、永祥新城、碧溪花園等。然而安置房的建設相對于居民的要求仍顯滯后，不僅如此，安置房的配套管理也極度欠缺，已入住居民普遍反映適齡兒童就學困難、醫療設施缺乏、生活配套(如農貿市場建設、交通站點設置、文體娛樂設施配套)相對滯后等問題。另一方面，在安置房管理的過程中，受高額過渡費影響，村民以質量問題、配套問題等種種理由為借口不辦理入住手續，要求繼續發放過渡費，導致了安置房小區的入住率偏低，因此，如何推進安置房小區的入住工作成了安置房管理的又一個難題。

3. 基礎設施建設未能跟上快速城市化的需要。城鄉結合部地處轄區交界處，該地區的基礎設施建設存在著投資欠缺和城鄉財政分支的現狀，使得城市用于基礎設施建設的投資仍然以市區為主，而鄉村又缺乏資金進行大規模的市政建設;除此之外，新農村建設的有關資金無法立項劃撥，城鄉結合部的基礎設施建設與發展面臨嚴重的資金瓶頸。集美區城鄉結合部交通基礎設施的建設分布不均衡，城鄉結合部的部分路段屬于陳舊道路的臨時改造，通行率低，難以滿足日常出行與通行的需要，設施建設的問題非常突出。如孫坂路后溪郵電局段因規劃問題路只修了半幅，該路段標識、標線不完善，沒有人行道，導致交通混亂，經常堵車，且該路段的路燈缺乏維護，長期不穩定，故障頻出。此外，交通站場的規劃滯后，停車場建設難以滿足日益膨脹的停車需求。

(二)執法管理難度較大

違法違章建筑之所以產生，主要有幾個方面的動因 一是農民改善自身住房的需要 由于家庭收入、家庭人口數量的增加和生活條件的提高，農民(居民)提高居住條件的愿望較為迫切，加之住房條件歷來是農民收入水平甚至是家庭綜合實力的體現，互相攀比的風氣較甚，導致農民建設住房的動機相當強烈。二是城中村住房出租帶來的豐厚收入。由于大量農民工進入城市打工，城中村住房的租金具有很強的價格優勢，因此，很多城中村村民甚至不惜借款進行違章搭蓋以供出租，這是目前集美區城鄉結合部普遍存在的現象。應該看到，這也是當前地方政府廉租房建設缺失而導致的必然現象，成為快速城市化進程中必須付出的必然代價。如果沒有城中村廉價的出租房，很多進城農民工根本無法在城市立足。三是為了獲得高額拆遷補償而進行違法建設，這主要出現在面臨拆遷的社區或村莊。之所以執法難，除了城鄉結合部狀況復雜、規劃相對滯后、居民法律意識淡薄外，主要還在于執法體制不順，如執法局與土地局之間的執法職能存在錯位等問題。

(三)環境衛生問題凸顯

1. 城鄉結合部環境臟、亂、差現象明顯。在城鄉結合部發展的過程中被征地范圍不斷擴大，失業人員不斷增多，加上大量外來流動人口的聚集，使環衛和市容問題接踵而來，使城鄉結合部地區的環衛面貌臟、亂、差的現象十分突出。如后溪鎮部分人員無視城市容貌管理法規，違法隨意占用城市交通要道、居民社區空地，擺攤設點，從事各類經營活動，引發了環境衛生、道路交通、安全等系列問題，致使沿街餐飲店、夜間路邊燒烤的占道經營油污污染地面嚴重，賣菜、賣水果產生大量的垃圾隨意丟棄污染路面。廈門北站片區由于目前還處于開發建設階段，管理體制上尚不順暢，人流、物流、車流混亂的現象十分突出。

2. 缺乏規范的垃圾管理系統。城鄉結合部、郊區鄉鎮等地區尚未形成規范的垃圾管理系統，垃圾露天堆放或簡易填埋的現象比較普遍。部分村改居社區道路街巷及排污等硬件設施不完善，垃圾清運費缺口大，保潔員配備不足，清掃保潔管理難度大;清潔樓建設滯后，如高浦社區周邊未建清潔樓，給社區日常垃圾清運工作帶來不便 此外，集美區目前尚未建設大件廢棄物及土塊消納場，使日常環境衛生清理整治出來的大件廢棄物及土塊無處傾倒。

因此，當前作為城市生態系統重要組成部分的城鄉結合部，在改善環境衛生面貌、綠化美化等方面的任務仍很繁重。

三、加強管理創新的對策

(一)堅持以人為本的管理理念

縱觀國內外城市管理的理論與實踐發展的過程，充分體現了城市管理從政府管理到公共治理的轉變，以及人性化、法制化、多元化的傾向。城市管理日益尊重公共選擇，注重公共消費參與公共服務的生產、供給與維護。

問卷調查數據顯示，民眾對城市管理具有較高的共識度、認同感。高達69.2%受訪者認為創新城市管理應樹立“以人為本的理念”，36.2%和33%的受訪者認為應“樹立系統管理的理念”以及“經營城市的理念”。而在其他城市實踐過、效益明顯的“樹立管治的理念”以及“樹立抓城市管理就是抓生產力的理念”認同度相對較低，分別為24.9%和22.2%。①參見集美區委宣傳部課題2011 年9 月問卷調查。因此，集美區政府在進行城鄉結合部管理創新的過程中，應樹立以人為本的管理理念，實現城鄉管理創新機制最大化。

(二)實現管理機制和體制的創新

1. 建議設立集美區城鄉結合部綜合管理協調部門，掛靠城管辦，把城鄉結合部管理納入城市管理范疇。享有城市管理職權的部門包括公安、交通、市容環衛、城市規劃、市政管理、環境保護、工商管理等眾多部門，這些部門的職能是不同的，但在有些領域又存在交叉和重復的現象，如對城市流動餐車的管理，工商、衛生、環保、交通等部門都有權依法行事;管理過程中也容易出現權力空白帶，對新生事物無法涵蓋，如對城鄉結合部無序化的治理就很難落實［4］。因此，城市化的發展要求變革城市管理組織，適應形勢，建立一個具有綜合性與系統性的部門來進行綜合治理。城鄉結合部綜合管理協調機構急需協調幾個管理職能部門的關系 一是土地局與執法局的職能關系。由于在土地執法方面，執法局不具有執法權力，而土地局又缺乏執法力量，在土地執法的銜接上存在問題。這既有法律上的問題，也有管理體制上的問題。建議繼續向市人大常委會或省人大常委會反映，修改地方法規，讓執法局擁有土地執法職能。二是與市級城市管理職能部門的協調。通過協調，使市政基礎設施做到同步設計、同步施工、同步投入使用，方便后續的城市建設和管理。

2. 城鄉結合部基礎設施的建設和管理經費支出應該納入公共財政范疇。要適應城鄉結合部快速城市化的需要，把諸如道路、路燈、環境、衛生、綠化、水電等市政基礎實施的建設和管理經費支出納入公共財政的范疇，這部分經費的支出應該由區級財政給予支付。

3. 進一步落實集美區城鄉結合部管理整體規劃的實施。合理規劃和科學決策是解決城鄉結合部出現的各種管理問題的關鍵因素，因此，市政府應該把城鄉結合部管理納入城市發展的整體規劃之中，根據實際情況制定適時的、有效的具體公共政策來解決城鄉結合部的管理問題。城鄉結合部地區的經濟發展、產業布局、人口分布、市政設施必須符合集美區的總體規劃，在此基礎上，要認真編制城鄉結合部的控制性規劃，以確?？傮w規劃得以全面貫徹實施。目前，雖然集美區各鎮街大都進行了規劃的編制，但實施起來相對困難，且監督監管機制并未有效啟動。主要是由于農村住宅的產權關系復雜，翻改建的難度較大，運作的成本較高，且運作過程中各管理部門的協調也較為困難，如土地部門要求實行最嚴格的耕地保護，舊厝的翻改建只能在原地原址申請等，導致規劃的道路、市政管網等基礎設施建設難以實施。因此，應在統籌考慮政府財力的基礎上，組織資金進行房屋收儲，推廣空心村整治。同時，根據城鄉、農居二元并存的不同情況，可將部分規劃及其他執法管理權下放給鄉鎮街道，促進總體規劃在城鄉結合部順利實施。

(三)妥善處理城市管理的若干難點

1. 城鄉結合部違建問題。違建問題一直是城市化進程中城鄉結合部管理的難點。要根據不同的形成原因，采取有區別的措施，對城鄉結合部農民住房建設進行有效的疏堵結合治理。根據2005 年集美區常務會議紀要精神，除了符合規定進行危房翻改建外，集美區已停止宅基地的申請、審批，加上危房的認定相對嚴格，手續繁瑣，因此，目前城鄉結合部新建的房屋絕大部分都是臨時建筑、違法違章建筑。這種情況在全國各地也是普遍存在的，要想絕對根治有相當的難度。在執法局嚴格執法的過程中，干擾執法案件時常出現，因違建而被強制拆除的住戶甚至存在一些危險的過激行為，造成干群關系緊張。建議城市管理部門從以下幾個方面考慮:一是結合空心村改造，以居民(村民)所在居委會為主體，在空心村用地上進行適當的宅基地重新規劃，允許村民將自己的多余住房用于出租，以增加收入，但村民住房的建設必須服從整體規劃;二是適當放寬危房改建、舊房改建的條件，只要在自家的宅基地上進行建設，不侵犯其他集體土地，可以經申請發給許可證，并要求舊房改建戶嚴格按照許可證的允許范圍進行建設;三是對突擊違建以獲得拆遷補償款的行為，要依法給予處理。

2. 安置房的建設和管理問題。在快速城市化進程中，“城中村”、“村改居”以及舊城改造等，都涉及大量居民的安置問題，安置房建設成為集美區城市化中關系民生的重要事件。近年來，集美區共有兌山、英村、許莊、永祥新城、華雅花園等21 個項目，這些安置房小區均按照城市住宅小區的標準進行配套建設，基本做到了配套設施齊全、環境優美，已經分配給集美文教區、福廈鐵路、廈深鐵路等68 個拆遷戶項目安置房9 000 多套。在調研過程中，拆遷戶普遍比較關心安置房的質量問題、子女的教育問題和小區物業管理費用等問題。因此，在安置房建設方面，重點是如何在保障安置房建設質量的基礎上，有效控制資金，加快工程進度。難點在于安置房建設項目前期手續繁雜、資金撥付程序太多、時間過長，征地拆遷進度慢。因此，現有的安置房建設的思路值得探討，由于拆遷戶考慮到過渡費問題，可能以各種理由拒絕入住，已經入住的住戶也以各種原因不交物業管理費 水電費等，這些費用目前成為政府財政的一種負擔，也可能成為下任政府的沉重負擔。

對于拆遷戶的補償問題，除安置房以外，也可以實行其他形式，如補償直接到位，鼓勵村民自主到城市購買商品住房，實行市場化管理，可以把拆遷戶分散融入城市，使農民從鄉村環境融入到城市環境，從而大大改變農民的勞動、工作以及衣食住行等物質生活和消費方式。更為重要的是，通過各種教育，包括行為舉止的規范、城市生活方式的感染、價值觀念的重塑、競爭意識的培養和文化素質提高等，使進城農民逐漸成為現代城市文明的受益者。一是關于拆遷戶購房問題。鼓勵房地產企業給予拆遷戶購房的政策性優惠，對于部分規劃用地甚至可以采取限價房的形式，維護拆遷戶的利益。二是對于已經建設完成的安置房，應該給予住戶完全的產權，并允許已經辦理產權證的安置房直接進入二級市場進行市場交易，讓農民從住房的升值中獲益，提高入住的積極性。建議每個安置房小區由鎮(街)負責獨立成立社區居委會或納入鄰近社區居委會管理，加強安置房小區的社區建設，積極引導村民轉變生活觀念，融入新的社區生活方式，構建和諧社區。對于安置房小區的物業管理，應引入物業公司進行市場化運作，在一定年限里，對物業管理費進行適當補貼。政府不宜全部買單，要使居民形成一定的責任感。三是完善拆遷戶的社會保障制度。近年來，集美區為解決失地農民的生活問題，采取了一些措施，如實行“金包銀”工程，推出了失地農民培訓就業由政府掏錢的舉措，出臺實施了《集美區農村富余勞動力轉移考核獎懲辦法》、 《鼓勵企業招用農村富余勞動力獎懲辦法》、《集美區發展農村集體經濟項目促進失地農民增收的辦法》，以及推行全民社保，實行針對無力參保的農村困難老人的“老無憂”社保貸款等。這些舉措對于城鄉結合部地區“種田無地、就業無崗、保障無份”的失地農民的個人轉型具有重要的現實意義。目前的關鍵是要使這些措施真正落到實處，而且對于自主購房的拆遷戶，即使身份轉為城市居民，也要繼續享受這些社保的優惠措施，以降低新進城農民面對轉型時期的經濟不安全感和社會不安全感。

3. 出租房管理問題。集美區城鄉結合部的出租房管理基本處在空白狀態，這既造成政府稅源的流失，也給城鄉結合部社會治安綜合整治帶來很多的安全穩患。外來人口大多住在城鄉結合部的出租房中，雖然基本有辦理暫住證手續，但大部分沒有辦理出租屋租賃登記手續。建議各鎮街、工商、稅務、派出所、相關居委會相互配合，合力出臺相應的房屋租賃管理規定，以派出所暫住證的辦理為平臺，鎮街流動人口管理和稅務部門為依托，加強對出租房的管理。出臺的管理規定，應能調動業主主動申報的積極性，征收的稅收費用占房租的比例不宜太高，而且主要用在治安、環境衛生整治上，同時要能促進基層管理的積極性。

4. 環境衛生整治問題。城鄉結合部生活污水排放缺乏系統的收集渠道，大多數是直接排放，給社區生活造成污染;城鄉結合部流動攤販擺攤設點的情況較為普遍，造成很多的人為垃圾，是臟亂差的聚集地;全區沒有工業垃圾處理的專業設施和專業場所，給工業垃圾的處理帶來極大的困難。為有效解決集美區城鄉結合部環境衛生的整治，應考慮一下幾個方面的問題。(1)從體制上，對環衛管理體制進行適當整合。目前，集美區環衛作業主要由區環衛處和6 個街鎮環衛站負責，區環衛處與各街鎮環衛站無隸屬關系，環衛處負責指導和協調全區各環衛站的工作，環衛站負責城市道路清掃保潔工作。在環衛管理工作中以及近幾年來的各項創建活動中，環衛處與各街(鎮)環衛站在環衛資源整合、科學化管理等方面出現了協調與銜接不夠緊密的現象。環衛站與城鄉結合部中農村和居委會的環衛工作也存在一定協調問題，如在城鄉結合部3 米以下道路由居委會聘請臨時清掃保潔人員，負責村內道路的清掃保潔和村內垃圾的收集清運。出租屋的環境衛生由社區主管并做垃圾收集、清運和街巷的清掃保潔。環衛站負責3 米以上主干道清掃保潔和日常巡查督導管理，并指導社區開展環衛工作。建議將環衛處與環衛站納入一體化管理，明確環衛處的管理職責，完善環衛管理機制，建立“統分結合，一體運作”的環衛管理體制，并將環衛管理的功能進一步延伸到城鄉結合部的農村或居委會。 (2)加大投入，加強農村環境綜合整治。建議加快村改居道路、排污、清潔樓等硬件設施的建設，以方便社區及周邊生活垃圾中轉，從而減少二次污染的現象。建議有關部門牽頭抓緊擇地定點建土塊等大件廢棄物消納場，有效引導市民傾倒，以杜絕垃圾亂倒、焚燒現象的發生。村改居保潔員的配備標準不足，為實行背街小巷等覆蓋式管理，建議按常住和暫住人口每年核查數增加配員，并適當增加垃圾清運費。另外，對已改造完成的二級公廁建議參照城區公廁補助維護費，提高管理員工資待遇。(3)隨著工業發展的加速，迫切需要建設專業的工業垃圾處理場所。建議由職能部門向市政府提出整合全市工業垃圾，利用BOT 形式建設工業垃圾焚燒發電廠，以破解目前工業垃圾處理的難題。

5. 完善城鄉結合部交通基礎設施的規劃和建設問題。城鄉結合部普遍存在道路與規劃設計要求不相符，規格較低，承載力較差等問題，農村道路大多屬于陳舊道路上臨時改造，通行率很低，勉強能維持日常需要，如杏林街道和杏濱街道的城中村都有類似的情況。消防通道和消防設施存在著較大隱患，消防通道沒有或者達不到要求，消防設施嚴重缺乏，消防知識、防災防火知識宣傳不夠。農村中電力基礎設施建設缺乏有效規劃，導致部分設施亂搭亂建，占用消防和公共空間。為解決該問題，首先，要做好城鄉結合部交通基礎設施的規劃工作，這種規劃要充分考慮到城鄉結合部的實際，而且要有適當的超前意識。如停車難問題在主城區已經日益嚴重，這種問題很快就會延伸到城鄉結合部。因此，也應及早做好城鄉結合部停車位的規劃。交通設施的規劃應體現自下而上的原則，由于城鄉結合部的特性，制定規劃除了要考慮宏觀需求外，還應充分考慮農村和居委會的實際需要，建議以村委會和居委會為主體，根據實際情況提出規劃的具體設想，結合集美區城市管理的整體規劃，由城市規劃部門具體操作。其次，要加大對城鄉結合部交通基礎設施的建設力度，扎實推進城鄉道路建設，增加農村及北部山地交通基礎設施建設投入，增加集美新城及廈門火車北站周邊交通科技(監控、燈控)投入。加快海翔大道集美北大道319 線、206 線集美段等主干道的建設及改造，規劃建設一批新的公益配套設施，盡快形成布局合理、功能完善的城市公共服務體系。最后，要加強對城鄉結合部交通基礎設施的管理。

［1］成得禮，謝子平. 中國城鄉結合部地區失地農民個人轉型問題研究——基于北京市、青島市、成都市和南寧市的入戶調查數據［J］. 華東經濟管理，2009 （3） ： 64-73.

［2］孫心亮，城鄉結合部問題的根源與發展策略的轉變——以北京地區為例［J］. 經濟地理，2012 （3） ：132-137.

［3］ 陳怡，潘蜀健. 廣州市城鄉結合部管理及對策［J］. 城市問題，1999 （5） ： 49-54.

［4］楊書文. 城市化進程中的城管矛盾及其破解［J］.上海城市管理職業技術學院學報，2008 （4） ： B6-B10.