從準(zhǔn)營利性到非營利性:我國現(xiàn)行非營利性民辦職業(yè)院校管理的政策優(yōu)化策略

羅沙沙，李 琳

據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國現(xiàn)行的民辦院校都屬于非營利性組織范疇。民辦職業(yè)院校作為民辦院校的一種類型，也隸屬于非營利性組織，即現(xiàn)行的民辦職業(yè)院校在法律意義上都可界定為非營利性民辦職業(yè)院校?？v觀我國對民辦院校的管理政策，也幾乎都以民辦院校不營利為前提而制定。而政策環(huán)境的優(yōu)劣將對民辦院校的發(fā)展產(chǎn)生明顯的推動或阻礙作用，可以說，政策環(huán)境關(guān)乎民辦院校存在的合法性及發(fā)展的科學(xué)性。因此，優(yōu)化我國現(xiàn)行民辦職業(yè)院校的政策環(huán)境至關(guān)重要。本文從現(xiàn)階段我國民辦教育管理的相關(guān)政策法規(guī)入手，分析現(xiàn)有民辦職業(yè)院校政策管理的現(xiàn)狀以及造成該現(xiàn)狀的成因，從而提出相應(yīng)的非營利性民辦院校的政策優(yōu)化策略。

一、現(xiàn)階段我國民辦職業(yè)院校政策管理的現(xiàn)狀

教育政策是黨和國家為實現(xiàn)一定歷史時期的教育路線方針政策而制定的具體的行為準(zhǔn)則。它的正確執(zhí)行是教育事業(yè)取得成功的重要保證。依此而定，民辦職業(yè)教育政策，即黨和國家為實現(xiàn)一定歷史時期的民辦職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展而制定的具體的行為準(zhǔn)則。在民辦職業(yè)院校發(fā)展過程中，國家出臺了一系列政策，從最初對其限制，到當(dāng)前進(jìn)行鼓勵并規(guī)范，我們可以清晰地看出，政府正在走向?qū)γ褶k職業(yè)院校管理的規(guī)范化。本文從以下幾個重要的政策法規(guī)出發(fā)，分析現(xiàn)階段非營利性民辦院校政策管理的現(xiàn)狀。

（一）我國現(xiàn)行的民辦教育管理的相關(guān)政策法規(guī)

我國《教育法》規(guī)定：“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。時值中國實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)伊始，國家鼓勵社會力量辦學(xué)，但規(guī)定了其“不得以營利為目的”即教育必須滿足社會的公益性；《民辦教育促進(jìn)法》也強(qiáng)調(diào)“民辦教育屬于公益事業(yè)”并回避“投資”和“收益”等概念。[1]政策規(guī)定表明，教育事業(yè)是社會公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)具有顯著的公益性，民辦教育也一樣。

1998年公布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，在民政部門注冊登記為“民辦非企業(yè)單位”，屬于非營利性組織，按規(guī)定在準(zhǔn)予登記后“根據(jù)其依法承擔(dān)民事責(zé)任的不同方式，分別發(fā)給《民辦非企業(yè)單位（法人）登記證書》、《民辦非企業(yè)單位（合伙）登記證書》、《民辦非企業(yè)單位（個人）登記證書》”。可見，民辦院校在登記注冊時就不同于企業(yè)組織，它是以非營利性組織的性質(zhì)登記在民政部門的。

2003年，《民辦教育促進(jìn)法》及其《實施條例》規(guī)定“民辦學(xué)校在支取辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家的有關(guān)規(guī)定提取的必要的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”，但是“民辦學(xué)校不能以營利為目的”?？梢哉f這是我國建國以來對民辦教育的營利性問題做出的最為積極正面的回答，在我國民辦教育發(fā)展史上寫下濃重的一筆。同時，這一規(guī)定試圖為民間投資辦學(xué)創(chuàng)造一定的條件。

（二）現(xiàn)行政策管理下民辦職業(yè)院校呈現(xiàn)準(zhǔn)營利性特征

現(xiàn)階段在政策實施的背景下，民辦出資辦學(xué)大概可以分為四種情況：捐資辦學(xué)（如一些基金會、社會團(tuán)體、大企業(yè)及個人等）；在承擔(dān)社會公益責(zé)任基礎(chǔ)上的長遠(yuǎn)回報；以教育產(chǎn)業(yè)為形式的投資（高級培訓(xùn)）；自我扶貧式辦學(xué)（如打工子弟學(xué)校）。[2]改革開放以來，市場經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)入，政府政策的鼓勵，激發(fā)了捐資類民辦院校的舉辦，導(dǎo)致了我國民辦院校大部分都是投資辦學(xué)，這也為《民辦教育促進(jìn)法》提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。從政策法規(guī)中可以看出，民辦院校必須符合非營利性組織的條件，民辦職業(yè)院校作為民辦院校的一種類型，也必須滿足非營利性組織的條件，即具有公益性，而非作為營利性組織而存在。這是民辦職業(yè)院校進(jìn)行注冊登記的基本前提，也是保護(hù)其法律地位的首要要件。我國現(xiàn)行的政策法規(guī)都是從這一非營利性條件出發(fā)而制定，并對民辦職業(yè)院校進(jìn)行管理。但是，由于法律法規(guī)的模糊性及相互矛盾性導(dǎo)致了民辦職業(yè)院校在現(xiàn)實運行過程中的營利行為。正是因為“合理回報”這一規(guī)定，使得民辦職業(yè)院校的營利性行為得到了很好的“借口”，從而在這一保護(hù)傘下穩(wěn)妥地進(jìn)行著營利性行為。大量的民辦職業(yè)院校以非營利性組織的性質(zhì)在民政部門登記，在現(xiàn)行政策的管理下不但可以享受到國家給予的土地、資助及免稅等優(yōu)惠政策，而且理直氣壯地在辦學(xué)結(jié)余中拿取“合理回報”，借“非營利”之虛而行營利之實。這就是現(xiàn)行政策管理下民辦職業(yè)院校的現(xiàn)實狀況，即準(zhǔn)營利性民辦職業(yè)院校的存在。從以上內(nèi)容可以很清楚地得出：準(zhǔn)營利性民辦職業(yè)院校是指享受到非營利性的待遇，實現(xiàn)自己營利目的的民辦職業(yè)院校。

二、現(xiàn)行非營利性民辦職業(yè)院校呈現(xiàn)準(zhǔn)營利性特征的成因分析

（一）我國民辦職業(yè)院校逐利性與公益性并存

在我國，民辦院校是在公立教育資源短缺情況下作為公立學(xué)校的代替品而出現(xiàn)的，它興起的一個重要環(huán)境因素就是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型?？梢哉f，沒有多種經(jīng)濟(jì)成分的并存也就沒有教育的非政府供給。因此，我國民辦院校是典型的市場化產(chǎn)物，其組織機(jī)構(gòu)的特征具備企業(yè)的性質(zhì)。我國民辦院校的特點是投資辦學(xué)?！百Y本具有逐利的天性，有著獨立建制民辦院校的資金投入基本上帶有尋利目的”[3]。

另外，我國民辦院校具有“公益性”的法律地位。教育的公益性是指教育能為受教育者（及其直系親屬）之外的其他社會成員帶來的經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的收益。這種公益性表現(xiàn)在：由私人收益的外部性帶來的社會收益；由教育活動的社會性帶來的社會收益。[3]以此可見，民辦職業(yè)院校的公益性表現(xiàn)在：通過人才培養(yǎng)產(chǎn)生的公益性；通過舉辦教育活動帶來的公益性。因此，在現(xiàn)行的教育法律中，公益性或者說非營利性是民辦職業(yè)院校最基本的法律定位。

（二）民辦職業(yè)院校逐利性與公益性達(dá)不到有效平衡

通過上述對民辦職業(yè)院校的公益性和舉辦者資本的尋利性的闡述，不難得出民辦職業(yè)院校呈現(xiàn)出準(zhǔn)營利性特征，很大程度上來源于政府的管理政策引導(dǎo)。從宏觀政策管理來看，民辦職業(yè)院校具有“公益性”的法律地位，根據(jù)這一法律地位，國家在宏觀政策上給予了很大的優(yōu)惠，比如，院校用地采取和公辦院校一樣的行政劃撥方式、公共財政資助、免稅等。國家希望通過這種方式鼓勵民間資本進(jìn)入職業(yè)教育領(lǐng)域，促進(jìn)我國職業(yè)教育的健康、穩(wěn)步發(fā)展；從微觀民辦職業(yè)院校內(nèi)部運行來看，國家制定的相關(guān)政策，對于資金來源單一的民辦職業(yè)院校來說具有很強(qiáng)的吸引力。所以，大部分民辦職業(yè)院校在登記注冊時登記為“民辦非企事業(yè)單位”，從而得到政府的大量優(yōu)惠待遇，同時，又不違反國家對民辦職業(yè)院校的管理政策。

由此，舉辦者被剝奪了學(xué)校財產(chǎn)的所有權(quán)，但卻加強(qiáng)了對學(xué)校財產(chǎn)的控制權(quán)?，F(xiàn)行的民辦職業(yè)院校舉辦者就是通過學(xué)校財產(chǎn)的控制權(quán)來達(dá)到自身營利的目的。再者，我國民辦職業(yè)院校是在特定的歷史背景下出現(xiàn)的，其創(chuàng)辦經(jīng)費基本上靠個人和社會出資，這種出資主要屬于投資性質(zhì)而非捐資。絕大多數(shù)民辦職業(yè)院校舉辦者都或明或暗地把舉辦民辦教育作為一種營利性產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營。如“浙江臺州椒江股份制辦學(xué)模式”、“浙江溫州股份合作制辦學(xué)模式”、“廣東私立華聯(lián)學(xué)院教育股份制辦學(xué)模式”等。從實際的運作情況來看，這些學(xué)校突破了非營利學(xué)校的舉辦者不能擁有學(xué)校財產(chǎn)所有權(quán)的本質(zhì)規(guī)定，具有了明顯的營利性特征”。[4]

通過以上分析可知，現(xiàn)有的民辦職業(yè)院校管理政策的實施并沒有從根本上解決民辦教育公益性和資本趨利之間的矛盾，反而促使舉辦者開拓了另一條經(jīng)營學(xué)校的路子——準(zhǔn)營利性民辦職業(yè)院校就這樣應(yīng)運而生了。

三、非營利性民辦職業(yè)院校管理的政策優(yōu)化策略

現(xiàn)階段我國民辦院校政策管理并沒有促成非營利性民辦職業(yè)院校的非營利性運行，正是由于政策的不可行性導(dǎo)致了民辦職業(yè)院校的準(zhǔn)營利性現(xiàn)狀。青年經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎的言論發(fā)人深思：“國際競爭的核心不是資金和人才的競爭——資金和人才都是可以流動的，也不是技術(shù)的競爭，而是制度的競爭。從中國的長遠(yuǎn)來看，應(yīng)該學(xué)習(xí)的是制度的改造。對于這個課題，更需要學(xué)習(xí)的是政府”。[5]鑒于此，我國政府已經(jīng)開始探尋對民辦院校進(jìn)行分類管理，即政府對現(xiàn)有民辦職業(yè)院校進(jìn)行營利性與非營利性劃分，并分別對其進(jìn)行有效管理。基于目前我國對非營利性組織的法律法規(guī)不完備，分類后非營利性民辦職業(yè)院校的生存和發(fā)展將面臨一個巨大的挑戰(zhàn)，本文從以下四個方面提出優(yōu)化非營利性民辦職業(yè)院校管理的策略。

（一）對非營利性民辦職業(yè)院校進(jìn)行嚴(yán)格界定

鑒于當(dāng)前我國對民辦職業(yè)院校營利性與非營利性的界定在法律上尚不嚴(yán)密，可以從營利性組織的界定出發(fā)，再結(jié)合我國民辦院的現(xiàn)狀，重新確立劃分依據(jù)，對非營利性民辦職業(yè)院校的性質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格的定位。

目前，非營利性組織界定頗有代表的定義是由美國約翰——霍普金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心的Salamon與Anheier（1977）提出的。他們指出，凡具有組織性（這些機(jī)構(gòu)都經(jīng)過合法注冊，具有成文的章程、制度和固定的組成形式、人員）、民間性（這些機(jī)構(gòu)都在制度上與政府相分離）、非營利性（不以營利為目的；不進(jìn)行剩余利潤的分配；組織成員對物質(zhì)資產(chǎn)具有公開使用權(quán)，沒有對資產(chǎn)利益索取的權(quán)利）、自治性（組織擁有相對獨立的決策和執(zhí)行能力，能夠自我管理）、志愿性（組織成員的行為建立在自愿的基礎(chǔ)上）等5個特征的組織就可視為非營利性組織。[6]由此可見，非營利性民辦職業(yè)院校的具體衡量指標(biāo)有三點：第一，其宗旨不以營利為目的；第二，院校的利潤不能用于成員間的分配和分紅，只能用于學(xué)校的發(fā)展；第三，院校的資產(chǎn)不能以任何形式轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。也就是說，不滿足以上三點要求的民辦職業(yè)院校的性質(zhì)都應(yīng)界定為營利性。在明確非營利性民辦職業(yè)院校的性質(zhì)之后，再將相應(yīng)的法律條文進(jìn)行完善，從而保障非營利性民辦院校的法律地位。

（二）構(gòu)建非營利性民辦職業(yè)院校多元化的籌資渠道

構(gòu)建適用于我國非營利性民辦院校的多元化籌資渠道，主要包括：（1）政府財政撥款、稅收調(diào)節(jié)及學(xué)生資助等直接和間接的政策扶植。通過以上扶植政策引導(dǎo)民辦院校的非營利性發(fā)展方向；（2）發(fā)行教育彩票。目前，世界上有許多國家都有教育性質(zhì)的彩票發(fā)行，或單列發(fā)行，或作為國家統(tǒng)一彩票發(fā)行，然后按比例抽取一部分專用教育。如美國的加利福尼亞、密執(zhí)安等州及芬蘭等已經(jīng)在實行，而我國在這一方面還沒有涉及；（3）推行教育券。政府把原來直接投入公立學(xué)校的教育經(jīng)費按照生均單位成本折算以后，以面額固定的有價證券（即教育券）的形式直接發(fā)放給學(xué)生，用來沖抵全部或部分學(xué)費，學(xué)校再憑收到的教育券到政府部門兌換教育經(jīng)費，用于支付辦學(xué)經(jīng)費。教育券制度的實施降低了財政支出的交易成本，有利于保障公民的受教育的公平性，尤其是民辦職業(yè)院校在一定程度上承擔(dān)著還農(nóng)村子女接受技術(shù)教育的問題；（4）成立民辦教育基金會。成立教育基金會以支持學(xué)校建設(shè)和發(fā)展是國際通行的做法，這也是世界知名大學(xué)如哈佛大學(xué)、牛津大學(xué)多年來持續(xù)位居世界之首的重要因素。根據(jù)我國目前的情況，除了民辦院校自行設(shè)立基金會作為專門的籌資機(jī)構(gòu)以聯(lián)系校友、對外籌資外，還可以根據(jù)《基金會管理條例》的相關(guān)規(guī)定成立公募或者非公募民辦教育基金會，從多方面促進(jìn)非營利性民辦院校的健康長遠(yuǎn)發(fā)展；（5）鼓勵社會捐資辦學(xué)。在我國，社會捐助尤其是私人捐贈民辦教育的數(shù)量極少，這不只是由于我國公眾熱心慈善事業(yè)的風(fēng)氣不濃厚，同時也是民辦院校沒有做好自身的宣傳以及籌款的工作。所以，除了號召全社會對民辦教育投入更大熱情和支持外，民辦院校自己也要加強(qiáng)籌款工作；（6）學(xué)生學(xué)費及家長的其他捐助。[7]

（三）明晰非營利性民辦院校產(chǎn)權(quán)問題

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中產(chǎn)權(quán)的概念有兩個，一是財產(chǎn)所有權(quán)，二是企業(yè)所有權(quán)，這是兩個相互聯(lián)系而又不同的概念。通常意義上的產(chǎn)權(quán)是指對給定財產(chǎn)的占有權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。讓學(xué)校成為非營利組織，就必須禁止私人占有對學(xué)校的剩余索取權(quán)。這樣可以大大降低要素所有者利用信息方面的優(yōu)勢侵害學(xué)生利益的動機(jī)，那么學(xué)生或家長同學(xué)校的交易成本大大較低，學(xué)校的運作也會相對有效率。特別是學(xué)校接受社會和個人捐贈時，非營利性組織可以避免剩余索取權(quán)擁有者攥取捐款的可能性。

所以，我們可以將非營利性民辦院校的財產(chǎn)所有權(quán)作以下法律規(guī)定：作為非營利組織的非營利性民辦職業(yè)院校是沒有所有者的，即沒有人擁有對學(xué)校的所有權(quán)。學(xué)校經(jīng)營利潤（剩余）積累形成的資產(chǎn)只屬于學(xué)校本身，在學(xué)校正常運作的情況下，任何組織和個人都不能獲得學(xué)校的這些財富或資產(chǎn)；學(xué)校不能正常運行或者破產(chǎn)時，這部分資產(chǎn)歸政府所有。對于投資辦學(xué)的職業(yè)院校，這些學(xué)校在支付了投資者的回報（投資回報的數(shù)額不能超過同期國債的利息）并扣除投資者的投資后，剩余的學(xué)校資產(chǎn)全部屬于學(xué)校所有，不能歸投資者或者管理者所有。投資者雖然享有投資的固定合同收益權(quán)，但不享有處置權(quán)，只要學(xué)校還在運作中，投資者就不能撤回或轉(zhuǎn)讓其資本，也不能用其作抵押。[4]

（四）建立非營利性民辦職業(yè)院校的監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)階段我國對非營利性民辦職業(yè)院校的有效監(jiān)管缺乏相應(yīng)的政策指導(dǎo)。非營利性民辦職業(yè)院校具有民間組織的特點。民間組織作為自治性組織，其內(nèi)部管理的實質(zhì)是對資金的管理和財務(wù)的規(guī)范，對組織的發(fā)展來說這方面的監(jiān)管不力將會是致命的。所以，非營利性職業(yè)院校必須制定相關(guān)的政策進(jìn)行監(jiān)管，使監(jiān)督實施有法可依。具體措施包括：（1）國家成立專門的非營利性民辦院校監(jiān)管機(jī)構(gòu)。從中央和地方分級設(shè)立，特別設(shè)立財務(wù)會計審計制度，加強(qiáng)非營利性民辦院校的財務(wù)審計；（2）加強(qiáng)政府監(jiān)管力度。政府是唯一具有法律權(quán)威，可以強(qiáng)行對非營利性民辦院校進(jìn)行監(jiān)管的組織。因此，應(yīng)加強(qiáng)政府的評估制度。目前我國沒有專門的政府評估機(jī)構(gòu)與制度，可以考慮在民政部門中設(shè)立一個專門進(jìn)行非營利性民辦院校評估的機(jī)構(gòu)，開展評估工作；（3）加強(qiáng)非營利性民辦院校的社會監(jiān)督。社會監(jiān)督對于任何機(jī)構(gòu)和人員的監(jiān)督都是一個不可替代的機(jī)制。社會監(jiān)督雖然是一種非正式監(jiān)督機(jī)制，但它使每一個對該組織關(guān)心或有疑問的人都可以對它進(jìn)行檢查、監(jiān)督，同時，這也相當(dāng)于給非營利性民辦院校一個強(qiáng)烈的自律激勵。[8]

[1]張勝軍,張樂天.1978年以來我國民辦高等教育政策建設(shè)的歷史、成就與問題[J].黑龍江高教研究，2007（12）.

[2]賈西津.對民辦教育營利性與非營利性思考[J].教育研究，2003（3）.

[3]李望國.資本的逐利性與教育的公益性——民辦高校的“非營利性”探討[J].中國高教研究，2010（10）.

[4]曹淑江，朱成昆.關(guān)于民辦學(xué)校的營利性和產(chǎn)權(quán)問題探討[J].河北師范大學(xué)學(xué)報，2002（4）.

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[6]蔡寧，田雪瑩.國外非營利組織理論的研究進(jìn)展[J].重慶大學(xué)學(xué)報，2007（2）.

[7]劉小清，韋彥辰.非營利性民辦學(xué)校多元化籌資渠道研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011（7）.

[8]莫順龍，陳婧.我國非營利組織監(jiān)督機(jī)制淺議[J].經(jīng)濟(jì)論叢，2011（4）.