社會管理創新與土地資源管理方式轉變——第十一屆全國高等院校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨中國土地科學論壇綜述

龍開勝，陳 哲

（南京農業大學公共管理學院，江蘇南京210095）

2012年10月8日，以“社會管理創新與土地資源管理方式創新”為主題的第十一屆全國高等院校土地資源管理院長（系主任）聯席會暨中國土地科學論壇在南京召開。本屆論壇由教育部公共管理教學指導委員會土地資源管理學科組、全國高等院校土地資源管理院長（系主任）聯席會和《中國土地科學》編輯部共同主辦，南京農業大學土地管理學院承辦。來自國土資源部、北京大學、南京大學、中國人民大學、浙江大學、南京農業大學、中科院南京地理與湖泊所、中國土地規劃勘測院、江蘇省國土資源廳、南京市國土資源局等全國知名高等院校、科研院所及相關單位的百余名專家、學者參加了論壇。論壇共收到論文130余篇，其中38篇論文參加了會議交流。江蘇省國土資源廳夏鳴廳長、北京大學城市與環境學院林堅教授、南京農業大學公共管理學院馮淑怡教授應邀分別做了《有效集聚資源，統籌城鄉發展》、《城鎮化進程中的土地利用問題研究》、《城鄉統籌中的集體建設用地制度改革——以廣東三舊改造為例》的主題報告。圍繞“土地資源配置與收益分配”、“新農村建設與土地管理制度創新”、“土地利用沖突與治理”、“土地利用與農民權益保護”等專題，參會專家、學者從各自專業角度和研究領域探討了當前社會管理創新以及轉變土地資源管理方式面臨的主要障礙，分析了社會管理創新以及轉變土地資源管理方式的主要途徑，提出應構建土地資源管理中政府、市場與公民社會治理的良性互動機制，有效化解土地社會與經濟矛盾糾紛，促進城鄉協調發展和融合，保障農民土地權益。

1 土地資源配置與收益分配

土地資源配置與收益分配專題主要圍繞城鄉建設用地優化配置、耕地資源配置以及農地城市流轉、集體建設用地流轉中的收益分配等問題展開，系統動力學、期權理論、協調發展理論、DEA模型等相關理論和方法得到應用。

馮應斌基于城鄉建設用地優化配置目標及其途徑，探討了重慶市農村居民點復墾潛力及地票供給來源，通過構建地票及掛鉤指標供需平衡分析框架，估算了重慶市2011—2015年和2011—2020年農村居民點復墾現實潛力范圍值以及同期全市地票指標需求量。李效順將傳統研究焦點（耕地非農化）與當前熱點（低碳經濟）納入統一分析框架，運用系統動力學方法進行實證分析，重點仿真量化1996—2020年間耕地非農化帶來的碳收支盈虧量，并在此基礎上提出實現耕地非農化過程中的碳收支平衡和低碳發展的建議。雍新琴認為耕地保護縣（市）財政補償是耕地保護補償的關鍵，并以江蘇省為例分析了屬于耕地赤字和盈余的縣（市），提出應將耕地保護補償納入到省與縣（市）財政轉移支付的決策中，耕地赤字的縣（市）將補償資金上繳省財政，由省財政將補償金下解到耕地盈余的縣（市）財政。劉子銘則借鑒環境經濟學方法，構建耕地面積變化綜合分析框架，總結、比較了中國和日本在經濟發展過程中的耕地面積變化規律，結果表明，在經濟快速發展階段，中國和日本的耕地損失均呈現倒“U”曲線形狀，但與日本相比，中國的土地利用更為粗放，其原因不在于中國經濟規模擴張的速度，而在于不盡合理的產業結構和較低的科技進步水平，同時提出應通過轉變經濟發展方式，調整和優化產業結構，建立、完善相關耕地保護的政策體系，實現保護耕地紅線目標。於忠祥提出通過土地平整、灌溉排水、田間道路等工程加快高標準基本農田建設，可以穩步提高糧食產量，保障中國糧食安全。

在收益分配方面，諸培新以“萬頃良田建設工程”項目為依托，揭示了農村集體建設用地流轉中的土地增值收益分配關系及其分配機制，構建了農民長期分享土地增值收益分配的機制；王湃基于實物期權理論對農地城市流轉的選擇價值進行理論分析并做實證研究，分別測算了湖北省武漢市城鄉結合部農地城市流轉為商業用地、居住用地、工業用地的選擇價值。此外，劉瓊依據協調發展理論，建立土地利用系統和經濟系統的協調發展評價指標體系及模型，定量測算土地利用系統和經濟系統的協調發展度，并以揚州市為例進行實證分析；黃朝明研究了房地產業對海南省經濟拉動作用，認為房地產業已經成為海南省國民經濟的支柱產業，結合近年來的社會經濟發展統計數據，對海南省縣域旅游房地產發展存在的規劃、管理問題結合市場發展狀況進行了剖析，提出基于國際旅游島建設背景的縣域旅游房地產產業發展的對策建議。

2 新農村建設與土地管理制度創新

土地制度是中國農村的基礎制度。新農村建設中的土地管理制度創新直接關系農民利益。胡錦濤總書記在中共中央政治局第31次集體學習時指出，改革開放以來，中國土地管理事業快速發展，初步建立起符合國情、適應社會主義市場經濟體制要求的土地管理制度基本框架，同時中國土地管理仍面臨著不少新情況新問題。因此，當前和今后一個時期，要繼續切實推進土地管理制度改革，健全嚴格規范的農村土地管理制度。圍繞新農村建設中的土地制度障礙，本專題主要探討了農村宅基地制度、土地財政制度、土地儲備制度、土地利用計劃管理、村鎮建設規劃管理等問題。

朱道林研究了過度依賴財產性土地財政所引發的問題，指出依靠財產性土地財政滿足地方財政支出會造成地方財政的不穩定性，故不能依靠其解決地方財務問題，地方政府應該在完善地方稅體系的基礎上依靠財產稅體系來合理分配土地收益，走長期可持續的稅收財政道路。梅昀借助于土地產權理論和福利經濟學理論，在分析土地征收制度沿革和現行土地征收制度特點的基礎上，分析土地征收中土地權利和農民福利的變化，結果表明現行的土地征收補償與土地權利轉移以及價格缺乏對應關系，難以減少對被征地農民的福利影響。朱新華揭示了農村宅基地制度創新中各利益主體的策略行動及其影響因素，提出要通過支持農民弱勢利益集團的形成與發展，抑制強勢利益集團對公共政策的過度滲透，改變政府角色等方面協調各方策略行動，確保宅基地制度創新中合理利益均衡點的形成。曹春艷通過利用1994—2009年長三角地區時間序列數據的統計描述和計量檢驗方法，考察地方政府在財政收支上的偏好，并研究這些偏好對土地利用變化產生的影響。徐建春探討了新農村建設中的農民住房問題，通過結構特征、鄰里特征、區位特征三個角度共37個指標，建立了住房狀況的綜合評價指標體系，對第二次全國農業普查資料和其他統計資料進行數據挖掘，評估中國農村居民的住房狀況。

另外，姜海分析了土地利用計劃的合理性、缺陷與實效，認為土地利用計劃的初衷是減少地方政府土地非農化行為引發的效率損失；土地利用計劃管理面臨信息不完全、預算軟約束、棘輪效益和管制俘獲等內生難題，未能有效控制建設用地擴張速度，經濟增長的土地代價水平下降滯后。劉沛以長沙地區新農村示范點“光明村”和“關山村”為例，提出村鎮規劃與建設涉及的土地利用、農村社區建設、道路交通、生態環境等問題，認為村鎮的規劃與建設是“兩型”長沙城鄉一體化的突破口，不能因為其“小”而忽略，應在城鄉一體化規劃體制前提下科學合理規劃。趙亞莉以全國222個地級及以上城市為樣本，以建設用地占該區域土地總面積的比例為土地開發強度的表征指標，運用泰爾指數和經濟計量模型，探討了1997—2009年城市土地開發強度差異及其影響因素，同時提出只有轉變經濟發展方式，嚴格執行土地規劃政策，合理推動城鎮化和城市產業布局，才能使城市土地開發強度保持在合理水平。張舟以深圳市土地整備為例，認為深圳市土地整備在“補償協商”和“實施方案審批”兩個環節存在突出問題；法定圖則的更新與執行制度、土地整備的年度計劃和補償標準等不完善是導致實踐困境具體制度安排層次的原因。在此基礎上，提出通過相應制度安排的改進，能夠提高土地二次開發中的政府治理效率，使其走出實踐困境。

3 土地利用沖突與治理

經濟與社會轉型時期城鄉土地利益關系的重大調整是土地管理科學研究和土地管理實踐的重大問題，其中一個明顯特征是轉型期土地利用的社會沖突與經濟糾紛日益增多。本專題交流了土地利用沖突的類型與診斷、征地沖突博弈的復雜性、基層政府侵害農民宅基地權利行為以及土地財政和土地違法等方面的論文，提出了土地利用沖突治理的具體對策。

針對征地過程中的沖突，鄒秀清構建了中央政府、地方政府、農戶三者之間的動態博弈模型，根據均衡概率分析引起征地沖突的關鍵因素，結果表明地方政府采取違法征地的概率與中央政府的監督檢查成本、農戶的維權成本呈正向關系；中央政府采取監督檢查的概率與地方政府違法征地的收益呈正向關系；農戶維權的概率與地方政府違法征地時的收益呈正向關系，并與農戶維權成本、地方政府征地補償標準的提高和對其政績的損害呈反向關系。鮑海君探討了征地沖突中各利益主體的行為邏輯及主體與環境之間相互影響機制，并建立征地沖突中的主體“刺激—反應”模型刻畫復雜的征地沖突系統，從而理清征地沖突各利益主體的行為邏輯及其與宏觀環境的交互作用機理，為征地沖突治理提供參考。

在農民土地利用沖突方面，黃忠華認為當前城鄉統籌發展實踐中農民地權訴求常被忽略；孫永軍指出基層政府利用種種名義侵害農民的宅基地現象的發生，除了現行法律制度對基層政府宅基地征收權的規制存在缺失的原因外，政府壟斷宅基地發展權、基層民主運行不暢等也是重要因素，對基層政府侵害農民宅基地的行為應予以綜合治理。韓璐對農村居民點整治中的農戶心理契約影響因素進行量化分析，認為農戶現居住條件滿足度與農戶搬遷條件心理期望呈正相關關系；農戶對農村居民點整治問題較多受到關系型心理契約影響。吳冠岑利用風險矩陣法對鄉村土地旅游化流轉風險的評價方法進行探討，結果表明鄉村土地的旅游化流轉會對鄉村土地生態系統的糧食安全、收益分配、土地利用結構、鄉村生態和鄉村特色產生一定威脅，但這些風險因素的重要性有所不同。

在土地利用規劃管理沖突方面，郭杰以蘭州市為例認為土地利用沖突的直接原因是不同利益群體對有限土地資源的競爭，根本原因是土地價值核算中社會、生態價值的缺失引起的土地資源配置過程中的“雙重失靈”，并提出從多宜性這一土地利用沖突根源出發，通過空間疊置分析識別土地利用沖突區域，在方法上具有一定的可行性，研究可為預防和破解土地利用沖突提供技術支撐。代合治認為區域規劃、土地利用規劃、城市規劃之間不是簡單的從屬關系，各自具有自身的規劃理念和任務，在規劃內容和空間布局方面存在內涵上的交叉、“用地”上的“碰撞”，因此“三規”的協調關鍵在于“用地”類型、“用地”規模、“用地”布局以及規劃年期等方面協調。

此外，龍開勝分析了土地財政改革與土地違法治理的關系，指出土地出讓金和土地稅性質不同，兩者對土地違法的影響也不相同，以土地稅代替土地出讓金的土地財政制度改革，是土地違法治理的有效手段，同時也應因地制宜地采取差別化策略，不能在全國范圍內搞一刀切。唐鵬則分析了中國式分權體制下地方政府土地出讓價格的偏離行為，闡述了集權體制對政府行為的影響，并提出了中國土地財政制度的相關治理對策。

4 土地利用與農民權益保護

農民土地權益保護是農村土地利用中的核心問題，也是確保農村和諧穩定發展的基礎。以農民意愿作為出發點，郭愛請認為強化節約和集約利用農村居民點用地，成為新農村建設中不可忽視的內容和建設節約型社會的必然要求，并以縣域為單元，運用聚類分析法對河北省農村居民點進行綜合分類，在基于農戶意愿調查的基礎上，測算各類農村居民點集約用地標準，從而提出相應的集約用地模式。王樂通過建立“土地銀行”農戶滿意度評價指標體系，以陜西省楊凌區“土地銀行”為例，對其實施績效進行了實證分析，發現楊凌“土地銀行”實施績效的農民滿意度處于中等偏下水平，需從政策指導、監督考核以及人才隊伍建設等方面著手，全面提高楊凌“土地銀行”的績效水平。許恒周利用CVM法和Tobit計量模型研究了農民對宅基地退出補償意愿的受償水平，并檢驗影響農民受償意愿的相關因素，其指出農戶退出宅基地的平均受償意愿為704.22元/m2，并提出應增強農戶退出宅基地轉向城鎮非農就業的能力與機會，制定科學合理的宅基地退出補償機制，提高農民退出宅基地后的可持續發展保障水平。趙光對農民參加養老保險情況與其土地流轉意愿之間的關系進行研究，認為農村養老保障制度有利于提高農民土地流轉的積極性，建議要進一步完善農村養老保障體系，鼓勵和引導農民參與多種方式的養老保障，弱化土地的養老保障功能。

針對城鄉統籌發展中農民土地權益保護問題，陳美球認為目前“增減掛鉤”中，拆遷補償標準是農民關注的焦點，集中安置是大多數農民的安置意愿，方便耕作是安置選址的關注點，生活成本的提高是農民集中安置到城鎮最擔心的問題，并提出了確保“增減掛鉤”中的農民利益的政策機制。劉洪彬通過對農戶土地利用行為內涵的界定，構建工業化、城市化進程中社會經濟及政策變化對其影響機理分析框架和計量經濟結構模型，分析了相關影響因素的作用機制，并提出政府應該從規范政府征地行為、健全土地流轉市場、增加對農村的投入等方面合理引導農戶土地利用行為，提高土地利用效率和持續利用。陳前利著眼于城鄉統籌發展中不同利益主體合理共享土地收益、耕地資源的有效保護與經濟社會和諧發展，運用博弈論對新疆伊寧市英也爾鄉土地征收做實證分析，探討征收耕地補償量的計算方法，認為當地土地征收中，農戶實際可得到的征收耕地補償量基本滿足近期的生存需求，但是遠遠小于理論補償量。苑韶峰選擇經濟發達和征地行為較活躍的慈溪市的4個鄉鎮（街道）為調查樣本，構建經濟發達地區失地農民福利水平評價體系，定量測度征地前后農戶福利水平的變化，發現征地后4個鄉鎮（街道）的農戶福利水平均呈現一定程度的下降。他指出，為進一步提高被征地農民福利水平，政府可以為失地農民提供受教育和培訓、提供工作機會、社會保險、變一次補償為終生補償等復合補償方式，進一步完善社會保障體系，創建多元化的籌資機制，在農村全面推廣養老保險，逐步將城鎮居民醫療保險納入被征地農民保障體系中。成程運用福利經濟學相關理論構建農民福利變化理論模型，從理論上比較政府主導、集體推動和農民自發三種模式下的農民福利，結果顯示，從短期來看，在無法改變城鄉土地市場二元分割現實的情況下，集體推動宅基地流轉模式最有利于增加農民福利；從長期來看，增加農民福利的有效途徑在于實現政府主導、集體推動和農民自發三種模式向宅基地市場自由流轉的轉變。

學者們在論壇交流中對社會管理創新與土地資源管理方式轉變的關系和途徑作了深刻的闡述。通過本次交流研討形成了一些共識，即中國經濟與社會轉型正處于一個關鍵的時期，30余年的經濟快速增長的資源環境成本與社會代價過大，農地大量、快速地非農化，征地拆遷等領域社會沖突也日漸增多，農民土地權益受損。轉變土地資源管理方式，化解土地社會經濟矛盾與沖突，調整城鄉土地利益關系，對統籌經濟社會發展至關重要；創新社會管理，改革傳統土地管理模式，轉變土地利用方式，對統籌城鄉和區域發展至關重要。本次會議的主題非常切合中國“十二五”時期經濟社會發展的主線工作，抓住了中國當前急需解決的重大熱點和難點問題，具有重要的理論意義和實踐價值。